‘창조적 광역발전’시대의 농식품부 사업 광역화 및 체계화 방안 연구 : 농촌정책의 체계화를 중심으로

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(1)C2008-54 | 2008. 12.. ‘창조적 광역발전’시대의 농식품부 사업 광역화 및 체계화 방안 연구 - 농촌정책의 체계화를 중심으로 -. 송 이 성 김 박 윤. 미 동 주 정 주 병. 령 필 인 섭 영 석. 연 구 위 원 선임연구위원 전문연구원 전문연구원 전문연구원 연. 구. 원.

(2) 머 리 말. 새 정부의 3대 공간 전략은 첫째, 3대 해안벨트와 남북교류ㆍ접경지역벨트 등 4대 벨트를 중심으로 한 초광역권 개발 전략, 둘째, 소위 ‘5+2’로 알려진 7대 광역경제권 개발 전략, 셋째, 대도시를 제외한 전국 163개 시․군 중심 의 기초생활권 개발 전략이다. 특히 기초생활권 개발 전략은 거대 담론 속에 서 자칫 소외되기 쉬운 부분이지만, 우리 국민들의 삶의 터전이자 진정 피부 에 와 닿는 지역발전의 기초 공간 단위라고 할 수 있기에 그 중요성이 매우 크다. 기초생활권은 중소도시는 물론이고 소도읍, 농촌, 낙후지역을 모두 포함하 고, 우리 국민의 살림이 이루어지는 가장 기초적인 지역이기에 사실상 광역경 제권 개발의 초석이기도 하다. 따라서 광역경제권 개발 전략이 경쟁력 제고 측 면에 중점을 둔다면 기초생활권 개발 전략은 국민으로서 누구나 누려야 할 최 소한의 삶의 질 보장 차원에서 접근되어야 한다. 이 연구는 농촌정책의 주무 부처라고 할 수 있는 농림수산식품부가 새 정부 들어와 본격화되기 시작한 정책 환경 변화 속에서 농촌정책을 합리적으로 추 진하고 시너지 효과를 높이기 위해서는 무엇을 어떻게 해야 하는지를 구체화 하기 위한 목적으로 수행되었다. 특히 이론적인 측면에서 왜 광역경제권과 기 초생활권 정책이 맞물릴 수밖에 없는지를 분명히 하는 한편, 각종 통계자료를 활용하여 기초생활권의 기본 현황 파악과 유형화를 하였으며, 선진국들의 관련 정책 동향을 파악하여 시사점을 도출하였다. 이러한 토대하에 농식품부 농촌정 책의 체계화 방안을 6가지로 압축하여 제안하였다. 이 보고서는 2008년 7월 새 정부의 3대 공간 전략이 발표된 이후 길지 않은 기간 동안에 광범위한 내용을 포괄하여 이루어진 까닭에 어떤 부분에 대해서 는 앞으로 보다 구체화해야 할 필요가 있다. 이는 향후 추가적인 연구를 통해 다루어야 할 것이다. 국가 정책의 중요한 근간이 되는 농촌 기초생활권 정책에.

(3) 대해 연구의 기회를 제공해준 농림수산식품부에 감사드리며 이 보고서가 농촌 정책을 발전시켜 나가는 데 하나의 중요한 초석이 되기를 기대한다. 2008. 12. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) iii. 요. 약. 1. 연구의 목적 이 연구는 새 정부의 광역경제권 논의를 토대로 농촌지역 여건과 농촌정책 추진 실태를 분석하고, 기초생활권 단위 지역발전 정책의 통합적 추진을 통해 효율성을 높이고 시너지 효과를 제고할 수 있도록 농촌정책 체계화 방안을 도 출하는 것을 주요 목적으로 한다. - ‘창조적 광역발전’ 개념이 기초생활권 정책에 있어 어떤 의의를 갖는지 검 토한다. - 국토 공간의 광역화와 농촌지역 공간구조 변화를 분석한다. - 기존 농식품부 사업 추진 실태를 분석하고, 새로운 정책 환경 변화에 따라 농식품부 정책 사업의 광역화 및 체계화를 위한 과제를 도출한다. - 농식품부 농촌정책 사업의 체계화 방안을 제시한다.. 2. 연구 내용 및 방법 ○. 먼저 제2장에서는 이론적, 정책적으로 ‘창조적 광역발전’시대의 농촌정책의 의 의와 과제가 무엇인지 규명하는 데 주력하였다. 주로 선행연구를 검토하였다.. ○. 광역경제권 정책에서는 기존 행정구역 단위를 넘어 지역 간에 상호작용이 확대되는 점이 강조된다. 그러나 전국의 기초생활권 수준에서 볼 때 이러한 광역적 연계권이 균일한 양상으로 형성될 수 있는 것은 아니며, 광역화로 인 한 파급효과도 상이하다는 것을 제3장에서 주목하였다. 제3장에서는 기초 통계자료를 기반으로 지역 유형화, GIS 맵핑 등의 방법을 활용하였다..

(5) iv. ○. 제4장에서는 농식품부 정책 사업 현황을 개괄적으로 살펴보고 최근의 관련 정책 환경 변화의 내용을 분석하였다. 농식품부의 300여 개 정책 사업을 예 산 출처, 사업 내용별로 분류하여 비교하는 작업과 함께 새로운 정책 환경 변화에 따라 예상되는 정책 과제를 시뮬레이션하였다.. ○. 한편 주요 선진국의 관련 동향과 시사점이 무엇인지를 참고하고자 제5장에 서는 몇몇 국가들의 경험에 대하여 분석하였다. 이미 프랑스, 독일, 영국(잉 글랜드), 일본 등이 기존의 행정구역을 광역화하는 방향으로 개편하거나 광 역적인 지역계획권역을 설정하는 움직임을 보이고 있다. 그와 동시에 통합 적 농촌정책 추진을 위해 다양한 시도를 하고 있는데, 유럽연합의 LEADER 프로그램과 실행조직(LAG) 운영, 영국의 분권화된 지역개발기구(RDA)와 포괄적 예산제도 도입, 일본의 지방분권 및 재정분권과 정책군 도입이 대표 적이다.. 3. 연구 결과 ○. 제6장에서는 위의 논의들에 바탕을 두어 농식품부 농촌정책의 체계화를 위 한 몇 가지 방안들을 결론으로 제안하였다. 기초생활권 정책을 핵심으로 하 는 농촌정책 환경 변화에 걸맞게 농식품부를 비롯한 중앙정부 부처, 지방자 치단체, 전문가 등 주요 주체들 간의 역할 분담과 협력적 거버넌스를 구축해 야 한다. 지방자치단체는 각각의 여건과 특성에 맞도록 세부 정책사업들을 기획하고, 지역 내 주체들 간의 합의를 통해 사업 우선순위를 결정하며, 정 책을 효율적으로 집행해야 한다. 민간 부문의 전문가들 또한 컨설팅, 평가 등 다양한 영역에 더 많이 참여할 필요성이 커지고 있다. 농촌개발의 주무 부처로서 농식품부가 수행해야 할 당면 과제들을 정리하면 다음과 같다.. ○. 첫째, 농촌정책 대상의 명확화와 관련된다. 행정구역상 읍․면을 대상으로.

(6) v 하였던 농촌정책의 대상을 기초생활권 단위의 정책 재편에 따라 시․군 기 초생활권 단위로 조정할 필요가 있다. 즉 경지 규모나 농가 비율, 농업 관련 사업체 분포 등 제반 여건을 살펴보았을 때, 161+2개 기초생활권 중에서도 기본적으로 140개 도농복합시와 군이 농촌정책의 대상에 해당된다. 또한 농 촌 특성이 강한 군 지역뿐 아니라 도농복합시에서도 다수 읍․면은 전통적 인 농업 관련 지표에서 강세를 나타내고 있다. 따라서 보다 차별적인 농촌정 책 지원을 위해서는 기초생활권 단위에 그치지 않고 읍․면 단위까지 고려 하여 농촌정책 대상을 보다 정교하게 설정할 필요가 있다.. ○. 둘째, 농식품부는 기초생활권인 지방자치단체에 해당 정책군에 대한 친절한 가이드라인을 제시해야 한다. 가이드라인에서는 기초생활권 발전계획에 포 함되어야 할 주요 내용, 계획수립 절차 및 방법, 평가지표 등을 안내한다. 그 리고 우수사업모델과 세부 사업별 매뉴얼을 제시하고, 컨설팅 등을 지방자 치단체에 지원하는 것 또한 농식품부의 중요한 역할이다.. ○. 셋째, 정책 목표를 과학적으로 설정하기 위한 기반을 정비하고 실제로 목표 를 설정하는 작업을 진행해야 한다. 기초생활권 정책의 목표는 지역주민들 에게 제공되어야 할 최소한의 수준을 의미하는 ‘기본적 삶의 질 목표’, 선진 국 수준에 도달하기 위해 장기적으로 달성해야 할 수준을 의미하는 ‘바람직 한 삶의 질 목표’, 현재 추진되는 정책의 단기적 목표라 할 수 있는 ‘지역유 형별 정책관리 목표’ 등의 세 가지 차원에서 설정하는 것이 가능하다. - 특히 농촌의 특성을 고려하여 서비스 기준을 설정하고 그것을 지향해야 할 정책 목표로 삼는 것은 과학적 농촌정책 추진의 초석이다.. ○. 넷째, 성과관리형 평가체계를 구축하는 일 또한 중요한 과제이다. 평가절차 를 확립하고, 모니터링 및 평가에 필요한 자원을 동원해야 한다. 성과관리형 평가가 중요시되는 만큼 인적․물적 자원도 많이 소요되며, 전문적인 평가 지원 기능을 수행할 실무형 상설 조직도 필요하다..

(7) vi. ○. 다섯째, 2010년부터 적용되는 변화된 정책 환경에서 예상되는 문제점을 사 전에 보완하기 위해서는 계획수립제도를 새로이 확립할 필요가 있다. 현재 기초생활권 계획은 임의계획으로 되어 있어 구속력이 약하기 때문이다. 예 산 배분과 연동되는 계획의 구속력을 확보하는 것이 계획수립제도 확립의 중요한 관건이 될 것이다. 이러한 상황 변화는 농촌계획제도를 도입할 수 있 는 좋은 기회가 될 수 있다.. ○. 여섯째, ‘삶의질향상특별법’ 운용을 정상화시키는 한편, 현재의 법 체계를 그대로 둔 상태에서 균특회계 재편에 즈음하여 사업영역 재정비, 계획제도 도입 등의 내용을 포함하도록 개정하고 장기적으로는 농촌지역개발 총괄법 을 새로 정비하는 등 법 체계 정비를 본격적으로 검토할 필요가 있다.. ○. 끝으로, 농식품부 내부의 조직 정비와 지원 조직의 육성이 시급하다. - 현재 농촌정책국의 업무는 정책 컨텐츠 중심으로 과별 분장을 하고 있으 나 기초생활권 정책의 지원을 고려하면 ‘정책의 기획-컨설팅 및 모니터 링-평가’ 등과 같이 정책 과정별 협업 체계를 구상할 수 있다. 그에 앞서 (구)농림부와 (구)해양수산부 조직이 분산되어 있기 때문에 농촌 관련 사 업과 어촌 관련 사업도 분산되어 있으나, 금번 기초생활권 사업 통폐합 에 따라 사업이 통폐합되는 만큼 관련 업무 담당 조직을 통합하는 방안 도 구상해야 한다. - 기초생활권 대상의 농촌정책 업무를 추진해 나아가는데 중앙정부와 지 방자치단체뿐만 아니라 유럽연합의 LAGs나 일본의 NPOs와 같이 민간 전문가 조직의 역할이 더욱 중요해질 전망이다. 따라서 중앙과 지방을 매개하고 정책의 시너지 효과를 제고할 수 있도록 정책의 기획, 컨설팅 과 모니터링, 평가 등 전 과정에 걸쳐 정책 과정을 지원할 수 있는 조직 을 육성해야 한다.. ○. 이 연구에서는 급변하고 있는 정책 환경 변화 속에서 농식품부 농촌정책이.

(8) vii 직면하고 있는 긴급한 도전에 대해 과제와 방향을 제안하는 데 주력하였다. 이제 더 나아가 농촌정책의 발전을 위한 보다 정교하고 구체적인 연구가 필 요한 시점이다. 특히 기초생활권 정책의 정교화 작업을 위한 지속적인 연구, 그 일환으로 농촌 서비스 기준 설정 연구, ‘삶의질향상특별법’ 제2기 계획 수립 연구 등은 무엇보다 중요한 후속 연구 과제라고 할 수 있다..

(9) viii ABSTRACT. Systematic Organization Scheme for MIFAFF Policy Programs and Projects in the Age of Creative Area-Wide Development. The aim of this study is, first, to analyze rural conditions and current rural policies, based upon on-going discussions centered around the policy of area-wide economic zones of the current regime, and secondly, to suggest a systematic organization scheme for ‘basic settlement areas’ development policies in order to promote their efficiency and synergy effects of integrated policy drives. There are 4 major substantive contents in this report, - Theoretical examination of ‘basic settlement areas’, especially their meaning and relevance - Analysis of urban expansion and reorganization in national settlement patterns, and of subsequent changes in rural spatial patterns and structure - Analysis of current MIFAFF rural policy programs and projects and their obstacles and limitations - Suggestions for a systematic re-organization of MIFAFF rural policies In order to re-organize MIFAFF rural policies, first, some small-scale rural policy programs and projects must be abolished and others must be merged. Together with small-scale policy abolishment and merger, secondly, a package of blanket financial assistance must be extended, and policy guidelines also must be furnished, to local governments. Third, planning must be instituted at all local governments for effective policy preparation, implementation and evaluation. Fourth, a system of incentives and penalties, in conjunction with a measure for the evaluation of policy outputs and outcomes, must be in place. Finally, all relevant legal codes and regulations must be reviewed and if necessary, re-written. Researchers: Mi-Ryung Song, Dong-Phil Lee, Ju-In Seong, Jeong-Seop Kim, Ju-Young Park and Byung-Seok Yoon Research Period: 2008.7～2008.12 E-mail Address: mrsong@krei.re.kr.

(10) ix. 차. 례. 제1장 연구 개요 1. 연구의 필요성과 목적 ·················································································· 1 2. 연구 범위, 내용 및 방법 ············································································· 5 제2장 ‘창조적 광역발전’의 의의와 농촌정책의 과제 1. 선행연구 동향과 관련 내용 검토 ····························································· 13 2. ‘창조적 광역발전’의 정책적 의의 ···························································· 21 3. 정책적 시사점과 과제 ················································································ 30 제3장 국토 광역화 추세와 농촌지역 공간구조 변화 1. 시․군 기초생활권 유형화 ········································································ 36 2. 국토 광역화 추세의 지역 유형별 비교 ··················································· 41 3. 국토 공간구조 광역화의 영향 ··································································· 53 4. 국토 공간구조 광역화와 관련한 농촌정책의 과제 ································· 64 제4장 농식품부 정책 사업 현황과 쟁점 1. 농식품부 정책 사업 현황 ·········································································· 68 2. 정책 추진 환경 재편 ·················································································· 72 3. 정책 추진 환경 재편에 따른 농촌정책의 주요 과제 ··························· 79 제5장 외국의 관련 정책 동향과 시사점 1. 주요 선진국의 광역화 정책 사례 ····························································· 89 2. 주요 선진국의 통합적 농촌개발사업 추진 사례 ···································· 97 3. 시사점 ········································································································ 122.

(11) x 제6장 농식품부 농촌정책 사업의 광역화 및 체계화 방안 1. 정책 환경 재편에 따른 중앙-지방 역할과 기능 ··································· 125 2. 농촌정책 대상으로서 기초생활권의 범위 설정 ···································· 128 3. 기초생활권 정책의 목표 설정 ································································· 137 4. 기초생활권 발전계획 수립 가이드라인 구성 방향과 내용 ················· 142 5. 평가 체계 구축 ························································································· 149 6. 계획제도 도입과 운영 ·············································································· 157 7. 법 체계 정비 ····························································································· 164 제7장 요약 및 정책 제언 ············································································· 167 부록 1. 농림수산식품부 사업별 지원방식과 사업대상자 ···························· 174 부록 2. 기초생활권 정책의 ‘기본적 삶의 질 목표’(예시) ··························· 178 부록 3. ‘농어촌산업육성․도농교류기반 조성’ 사업군 계획의 핵심 요소 179 부록 4. ‘기초생활권 종합개발’ 사업군 계획의 핵심 요소 ·························· 186 부록 5. EU의 농촌개발정책 분야별 사업과 평가지표 구성 ······················· 190 부록 6. 삶의 질 계획 현황 ············································································· 199 참고문헌 ············································································································· 203.

(12) xi. 표 차 례. 제2장 표 2- 1. 신지역주의로의 전환 ····································································· 27 표 2- 2. 광역경제권 관련 주요 이론 ··························································· 30 제3장 표 3- 1. 기초생활권 유형과 해당 시․군 목록 ·········································· 37 표 3- 2. 시․군 간 통근 이동량 증가 추이(기초생활권 유형 간 비교) ·· 45 표 3- 3. 도시민과 농촌 주민의 통근․통학 목적지 변화 비교 ················ 46 표 3- 4. 지역 유형별 주요 서비스의 이용권역 비교 ································· 48 표 3- 5. 시․군 및 읍․면 소재지 방문 빈도(시․군 유형별 비교) ······· 49 표 3- 6. 도시 전입인구 중 과거 거주 시․군 통근 비율 ························· 53 표 3- 7. 연평균 사업체 종사자 수 증감율 비교(1995～2005년) ·············· 56 표 3- 8. 고용 증가․감소 지역의 업종별 연평균 사업체 증가율 비교 ··· 57 표 3- 9. 농촌지역 종사자 지위의 변화 추이 ·············································· 58 표 3-10. 지역 유형별 지역발전지수 변화 추이 비교 ································· 59 표 3-11. 농촌의 읍․면별 평균 소매업 사업체 수 증감 추이 ·················· 61 표 3-12. 읍․면․동별 정기시장 수 변화 ···················································· 61 표 3-13. 자체생활권 읍․면 중 고용 성장지역의 업종별 연평균 사업체 증가율 ···· 62 제4장 표 4- 1. 2008년 농림수산식품부 예산 총괄 ················································ 69 표 4- 2. 2008년 농림수산식품부 기금별․분야별 운용 계획 ··················· 70 표 4- 3. 2008년 삶의 질 계획의 분야별 투융자 계획 ······························· 71 표 4- 4. 균형발전특별회계 현황 ··································································· 71.

(13) xii 표 4- 5. 농림수산 분야 기능별 7개 포괄보조 현황 ··································· 74 표 4- 6. 포괄지원 방식으로 전환가능한 사업 ············································ 81 표 4- 7. 통합을 고려할 만한 유사사업 목록 ·············································· 82 표 4- 8. 삶의 질 계획 분야별 사업 현황 ···················································· 87 제5장 표 5- 1. 선진국의 행정구역 광역화 및 광역적 지역계획권역 설정 사례 ·· 91 표 5- 2. 프랑스 코뮈노테 유형별 성격 ························································ 95 표 5- 3. 단계별 LEADER 프로그램의 특징과 성과 ································ 100 표 5- 4. 일본 삼위일체 개혁 성과(2004년~2006년) ································· 114 표 5- 5. 일본 세원이양 사례(2005년) ························································ 118 표 5- 6. 일본 정책군 사업 현황 ································································· 121 제6장 표 6- 1. 기초생활권 유형별 경지면적 비교 ·············································· 130 표 6- 2. 기초생활권 유형별 농가 비율 ······················································ 131 표 6- 3. 시․군별 평균 농업 관련 사업체 수 ·········································· 132 표 6- 4. 농업 관련 사업체의 특화계수 비교 ············································ 132 표 6- 5. 기초생활권 유형별 시․군 분포 ·················································· 133 표 6- 6. 농업 관련 사업체 특화계수를 기준으로 한 읍․면 구분 ········ 134 표 6- 7. 보전용도 지목의 구성 비율 ························································· 135 표 6- 8. 기초생활권 유형별 주요 지표 ······················································ 141 표 6- 9. 지역개발계정 사업 추진 관련 가이드라인의 목차 예시 ·········· 146 표 6-10. ‘기초생활권 발전계획’의 목차 예시 ··········································· 148 표 6-11. 위계적 구조를 갖춘 평가지표의 개념과 예시 ··························· 150.

(14) xiii. 그 림 차 례. 제1장 그림 1- 1. 새 정부 지역정책의 구조: 광역경제권, 초광역벨트, 기초생활권 · 3 그림 1- 2. 광역경제권의 거점도시 연계권과 낙후도가 높은 일반 농촌지역의 분포 ·· 4 그림 1- 3. 연구 범위 ························································································ 6 그림 1- 4. 균특회계 지역개발계정과 삶의질향상특별법 사업 ···················· 7 그림 1- 5. 농식품부 중심의 농촌정책사업 공간위계별, 사업성격별 분류 8 그림 1- 6. 주요 연구 내용 ·············································································· 9 그림 1- 7. 연구 흐름도 ·················································································· 11 제2장 그림 2- 1. 농촌지역 경제․생활권 유형화: 1985년, 2007년 ····················· 16 그림 2- 2. 대전․충남권의 중심지 계층 변화(1981～2002년) ·················· 16 그림 2- 3. ‘창조적 광역발전’의 비전과 전략 ············································· 23 그림 2- 4. ‘창조적 광역발전’의 정책적 의의 ············································· 34 제3장 그림 3- 1. 기초생활권 유형별 분포 현황 ···················································· 38 그림 3- 2. 대도시 및 중소도시의 연계권역 현황 ······································· 39 그림 3- 3. 기초생활권 중심지의 계층별 분포 현황 ··································· 40 그림 3- 4. 인구 증가 읍․면의 분포 현황 ·················································· 42 그림 3- 5. 대전․충남 주요 도시의 충남권 전입인구 추이 ······················ 43 그림 3- 6. 통근․통학 연계권역의 변화 추이(1990～2005년) ·················· 45 그림 3- 7. 농촌 주민의 주요 서비스 이용권에 대한 지역 유형별 비교 · 48 그림 3- 8. 농촌 정주체계의 변화 양상 ························································ 50.

(15) xiv 그림 3- 9. 기초생활권 유형별 광역적 도시 연계권 형성의 개념도 ········ 51 그림 3-10. 전국 읍․면의 고용 증감 추이(1995～2005년) ························ 55 그림 3-11. 지역발전지수(RDI)의 분포 변화: 2000년, 2005년 비교 ········· 60 그림 3-12. 도시민들의 농촌관광 시 체류 기간 ·········································· 63 제4장 그림 4- 1. 기초생활권 종합개발사업 4개 군 현황 ····································· 73 그림 4- 2. 지역개발계정 정책 과정 흐름도 ················································ 76 그림 4- 3. 기초생활권 발전계획 수립 관련 정책사업 범위 ······················ 78 그림 4- 4. 농식품부 사업 구분 ····································································· 80 그림 4- 5. 삶의 질 계획과 신설 특별회계 간 관계 ··································· 86 제5장 그림 5- 1. LEADER 프로그램의 추진구조 ··············································· 102 그림 5- 2. LAG(지역활동그룹)의 구조와 파트너십 ································· 103 그림 5- 3. 영국(잉글랜드)의 지역개발정책 추진기구 ······························ 107 그림 5- 4. SFF 포괄 예산사업 추진체계 ··················································· 110 그림 5- 5. 지역재생기반강화교부금의 추진체계 ······································· 117 그림 5- 6. 통합교부금 분배 방식 ······························································· 119 그림 5- 7. 정책군 사업 추진체계 사례 ······················································ 122 제6장 그림 6- 1. 정책 추진단계별 주체 간 역할분담 ········································ 126 그림 6- 2. 정책 추진 흐름 전망 ································································· 127 그림 6- 3. 농업 관련 사업체의 읍․면별 특화계수 분포 ······················· 134 그림 6- 4. 보전용도 지목의 비율이 높은 읍․면 분포 ··························· 136 그림 6- 5. 기초생활권 정책의 목표 체계 개념도 ····································· 138 그림 6- 6. 기초생활권 정책 목표 설정 로드맵 ········································ 139.

(16) xv 그림 6- 7. 가이드라인 개발 시나리오 예시 ·············································· 144 그림 6- 8. 모니터링 및 평가의 범위와 시간적 순서 ····························· 152 그림 6- 9. 정책평가의 절차 ········································································· 154 그림 6-10. 기초생활권 발전정책 평가 조직 구상도 ································· 155 그림 6-11. 기존 단위사업 메뉴 기반 기초생활권 사업 배치 모델 사례 158 그림 6-12. 기초생활권 발전계획 수립 체계 ·············································· 161 그림 6-13. 타 계획과의 관계 정립(예시) ··················································· 162 그림 6-14. 삶의질향상특별법 체제 재편(안) ············································· 166.

(17) 1. 제. 1. 장. 연구 개요. 1. 연구의 필요성과 목적. ○. 글로벌 수준의 지역 경쟁력 강화가 지역 발전의 관건으로 중요시되고 있다. 그에 따라 더 많은 인력, 자본, 기술, 정보 등을 유치하려는 지역 간 장소경 쟁(competition of place)이 점차 치열해지고 있다. - 교통통신이 획기적으로 발달하고 기동성(mobility)이 확대됨에 따라 경제 활동공간 및 생활공간이 빠르게 광역화되고 있다. 초광역적 교류가 이루 어지면서 생산요소의 공동 활용, 생활에 필요한 시설․서비스의 규모화 및 공동 이용 등의 필요성이 더욱 커지고 있다. - 선진국 지역정책의 초점은 형평성을 강조하는 ‘낙후지역 지원’에서 ‘경 쟁력 강화’로 전환되고 있다. 가령, 프랑스는 낙후한 농촌지역에 대한 과 거의 획일적 지원 방식을 탈피하여 공모 방식을 통해 대상 지역을 선정 하는 농촌거점정책을 추진하고 있다. 이것은 산업클러스터 경쟁거점 정 책에 자극을 받아 추진된 것이다.. ○. 2008년 2월, 새 정부가 출범하면서 우리나라에서도 글로벌 수준의 지역 경 쟁력 강화를 지역정책 기조로 강조하기 시작하였다. 이러한 강조점 변화는.

(18) 2 국내 지역정책의 조건이 행정구역 경계를 넘어 광역화되어 있음을 전제한 것이다. 또한 지금까지의 행정구역 경계에 연연한 지역정책으로는 지역 경 쟁력 강화를 달성하는 데 문제가 있다는 시각에 기초한 것이다. - 지역 경쟁력을 갖추기 위해서는 일정 규모 이상의 인구가 필요하다. 따 라서 현행 행정구역 단위를 유지하더라도 행정구역 간 연계와 협력을 통 한 광역화가 불가피하다. ○. 그간 국민들의 삶은 행정구역을 넘어 광역화되고 있음에도 지역정책은 행정 구역 단위에 집착한 탓에 지역 경쟁력 강화 추세에 민감하게 대응하지 못하 는 한계가 있었다. 지역정책의 효율성을 저하시키는 지역 간 중복, 소규모 분산 투자 관행도 적지 않았다. 지방자치단체가 중앙정부 예산 따오기 경쟁 에 치중하느라 내실 있는 지역개발 역량 형성이 지연되는 문제도 있었다. - 결과적으로 지역 간 불균형이 크게 해소되지 못했으며, 글로벌 수준의 지역 경쟁력 강화에도 다가서지 못했다.. ○. 이러한 비판과 함께 행정구역 경계를 초월한 지역 연계와 통합적 경제․생 활권 정비 및 육성을 통해 규모의 경제와 시너지 효과를 도모해야 한다는 목소리가 설득력을 갖게 되었다. - 이러한 문제 인식을 바탕으로 새 정부는 <그림 1-1>과 같이 5+2 ‘광역경 제권’, 4대 ‘초광역벨트’, 161+2개 ‘기초생활권’ 등을 지역정책의 세 가 지 틀로 설정하였다(국가균형발전위원회, 2008).. ○. 새 정부 지역정책의 한 틀이기는 하지만 가장 대표적인 정책으로서 강조하 고 있는 ‘광역경제권’의 기본 아이디어는 공간적 통합을 이루는 것에서 출발 한다. 거점 대도시를 발전시키고 그 배후 지역과의 기능적 연계를 효과적으 로 이루는 것이 지역 경쟁력의 요체라고 할 수 있다.. ○. 그러나 대도시와의 광역적 기능 연계나 공간적 통합을 이미 이루고 있는 일.

(19) 3 부 시․군(즉, 기초생활권)들을 제외하면 나머지 대부분의 농촌 기초생활권 들은 대체로 광역화와는 거리가 먼 지역들이다(통근통학인구 10%를 기준으 로 설정한 도시연계권역과 낙후지역으로 분류되는 신활력지역 등을 표시한 <그림 1-2> 참조). 농촌지역에서 광역경제권 실현 혹은 지역 경쟁력 강화를 강조하는 정책 기조는 공동 발전의 기회 요인이 될 수도 있겠지만, 상대적 낙후의 심화라는 부담 요인이 될 수도 있다. - 광역경제권과 함께 기초생활권 정책, 특히 농촌 기초생활권 정책이 매우 중요한 이유가 여기에 있다. 그림 1-1. 새 정부 지역정책의 구조: 광역경제권, 초광역벨트, 기초생활권. 자료: 국가균형발전위원회, 2008.7.21.

(20) 4 그림 1-2. 광역경제권의 거점도시 연계권과 낙후도가 높은 일반 농촌지역의 분포. ○. 지역정책의 기조가 광역경제권 구축으로 변화하는 상황에서, 그간 농림수산 식품부(이하 농식품부)를 중심으로 추진해 온 농촌정책에서는 도시와 농촌 의 연계 발전과 상생을 위한 실천적이고 구체적인 모델을 새로이 모색할 필 요가 있을 뿐만 아니라, 광역경제권 정책에서 소외될 수 있는 다수의 농촌 기초생활권을 중심에 둔 정책 구상이 더욱 더 필요하다.1 - 농식품부 외에도 여러 정부 부처들이 농촌정책을 추진하고 있으므로 농 촌지역 여건 및 정책 추진 환경 변화를 다각도로 분석하여 새로운 농촌 정책 추진 방향을 모색해야 한다. - 기존 정책 사업들 중 광역적 협력과 연계를 바탕으로 재구성할 것들과. 1. 농식품부는 새 정부의 ｢정부조직법｣에 의해 농촌개발, 농촌정책의 주무 부처이다..

(21) 5 농촌 기초생활권 단위에서 지속적으로 추진할 과제들을 체계적으로 구 분하는 작업도 필요하다. ○. 이 연구는 새 정부의 광역경제권 논의를 토대로 농촌지역 여건과 농촌정책 추진 실태를 분석하고, 기초생활권 단위 지역발전 정책의 통합적 추진으로 효율성을 높이고 시너지 효과를 제고할 수 있도록 농촌정책 체계화 방안을 도출하는 것을 주요 목적으로 한다. - ‘창조적 광역발전’ 개념이 기초생활권 정책에 있어 어떤 의의를 갖는지 검토한다. - 국토 공간의 광역화와 농촌지역 공간구조 변화를 분석한다. - 기존 농식품부 사업 추진 실태를 분석하는 한편, 변화된 정책환경하에서 농촌정책의 광역화 및 체계화를 위한 과제를 도출한다. - 농식품부 사업의 체계화 방안을 구체적으로 제시한다.. 2. 연구 범위, 내용 및 방법. 2.1. 주요 연구 범위 ○. ‘창조적 광역발전’은 일반적인 광역화 현상이나 광역경제권 정책에 한정되 는 개념만은 아니다. 경제권이나 생활권의 광역화 현상과는 달리 정책적으 로 지역 경쟁력 강화를 위해 광역화를 지향한다는 의미로 받아들여야 하며, 그에 포함되는 정책은 5+2 광역경제권 정책뿐만 아니라 4대 초광역벨트, 161+2의 기초생활권 정책 등 세 가지 틀을 모두 아우른다. 특히 ‘창조적 광 역발전’ 시대에 농촌정책에서 주목해야 할 것은 세 가지 정책 틀 중에서도 기초생활권 정책이라고 할 수 있다. - 광역경제권은 지역 경쟁력을 강조하는 반면, 기초생활권은 기본적 삶의.

(22) 6 질 충족을 강조한다. 따라서 이 둘은 상호 보완적인 성격을 가진다. ○. 농식품부 전체 정책 사업을 내용상으로 농업정책, 소득정책, 농촌정책으로 구분할 수 있다. 이 연구의 범위를 광역경제권 및 기초생활권 논의와 깊은 연관을 가지는 농촌정책에 한정하되, 필요에 따라 부분적으로는 농업정책과 소득정책까지도 고려하는 것이 필요하다(그림 1-3 참고). - ‘창조적 광역발전’을 표방하는 새 정부 지역정책(광역경제권, 초광역벨 트, 기초생활권 정책)의 영향을 직접적으로 받는 것은 주로 농촌정책에 한정되기 때문이다. 그림 1-3. 연구 범위.

(23) 7. ○. 농촌정책은 농식품부의 사업에만 한정되지 않는다. 따라서 ‘균형발전특별회 계 지역개발계정’ 및 ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진 에 관한 특별법(이하 삶의질향상특별법)’ 사업 전체를 연구 대상으로 한다 (그림 1-4 및 그림 1-5 참고). 그림 1-4. 균특회계 지역개발계정과 삶의질향상특별법 사업 개발촉진지구지원(국토부) 접경지역지원(행안부) 급수취약지역식수원개발(환경부) 목재이용가공지원(산림청) 수산물가공산업육성(농식품부) 수산자원서식지조성(농식품부) 지역특성화문화산업육성(문화부) 지역산업마케팅지원(지경부) 중소유통공공도매물류센터건립(지경부) 재래시장시설현대화(중기청) 지역신용보증재단보조(중기청) 농촌지도기반조성(농진청) 지역산업진흥 정책군 내 농업진흥 부문 사업 국토․환경관리 정책군 문화관광육성 정책군. 균특회계 지역개발계정(210개사업). 삶의질향상시행계획(105개사업). 농촌지역개발전문인력(농식품부) 농산어촌주거환경개선(농식품부 환경친화적농촌주거환경모델(농진청) 면단위생활용수개발(환경부) 마을단위생활용수개발(농식품부) 면단위하수도정비(환경부) 소하천정비사업(방재청) 농어촌폐기물종합처리시설설치(환경부) 농촌폐비닐수거비지원(농식품부) 해양폐기물정화및쓰레기수거(농식품부) 해수욕장주변정비및시설개선(농식품부) 농어촌도로정비(행안부) 교통서비스강화(국토부) 국고여객선건조(농식품부) 내항여객선운임보조(농식품부) 면소재지활력증진사업(농식품부) 마을단위생활체육시설(문화부) 지방문화원문화체험프로그램(문화부) 지방테마과학관건립지원(교육부) 산림박물관건립(산림청) 농어촌복합체육시설(문화부) 정보화마을조성(행안부) 농업경영체정보시스템구축(농식품부) 디지털어촌구축사업(농식품부) 농업인정보화교육(농식품부) 농어업관련정보제공확대(농식품부) 향토자원의조사발굴및DB구축(농진청) 향토음식자원화사업(농진청) 농어업인고용촉진훈련(노동부) 문화역사마을조성(문화부) 어촌관광활성화사업(농식품부) 어촌관광지원센터설치, 운영(농식품부) 해양관광자원개발(농식품부) 도농교류페스티벌(농식품부) 농촌체험교육농장시범(농진청) 경관보전직불제(농식품부) 향토문화관광축제육성(문화부) 농산어촌형경관주택발굴보급(농식품부) 조건불리지역직접지불제도(농식품부) 1사1촌운동(농식품부) 도농교류활성화(농식품부) 도시민농촌생활지원(농식품부).

(24) 시 군 구. 광역 기구 / 시도. 중 앙 정 부. 주체. 구. 점. 선. 기초생활권 (시도 내 지역 및 시군구). 면. 광역경제권 (시도 또는 2개 이상 시도). 광역벨트. 초 광역권 (전국 또는 2개 이상 광역경제권). 분 권역. 마을. 권역. 읍면. 시군. 공간위게. 사업분야. 낙후지역. 소도읍육성(행) 면소재지활력증진사업 농촌생활환경정비 농어촌공공도서관건립(문) 농어촌복합체육시설(문)* 살기좋은지역만들기(행) 산촌개발사업 어촌종합개발 농촌마을종합개발 농어촌지역하수도정비(환)* 전원마을조성 정보화마을조성(행) 농촌농업생활용수개발 마을단위생활체육시설(문)* 농업인건강관리실설치 도서종합개발(행) 급수취약지역식수원개발(환). 농어촌폐기물종합처리시설(환)* 접경지역지원(행) 농어촌도로정비(행)* 개발촉진지구지원(국) 농어촌주택개량*. 농촌지역. 정주기반 확충. 농촌지도기반조성. 농업생산기반정비 농지기반조성 -대구획경지정리 -기계화경작로 묘목생산기반조성 일반용수개발 -지표수보강개발 -소규모용수개발 한밭대비 용수개발 밭기반정비 배수개선. 지역농업클러스터 지역연고산업진흥(지) 지방어항건설 농수산물류표준화 농산물산지유통센터 농산물종합유통센터 수산물유통안전관리. 거점APC 광역농식품클러스터. 새만금 국가식품클러스터. 농업. 연관산업. 녹색농촌체험마을조성 어촌체험관광마을 농촌전통테마마을. 휴양어촌만들기**. 농촌활력증진사업 농공단지조성 농업농촌테마공원조성 토속어류생태관건립 수산물가공산업육성 수산자원서식지조성 목재이용가공지원. 관광마을협의체 운영 통합브랜드네트워킹. 지역경제 활성화. 그림 1-5. 농식품부 중심의 농촌정책사업 공간위계별, 사업성격별 분류. 국가관리 방조제. 비고. 지자체도시숲조성관리 지자체자연휴양림조성 지방관리 지방생태숲조성 방조제 지방수목원․박물관운영 민유임도시설. 환경․경관 보전.

(25) 9. 2.2. 주요 연구 내용 그림 1-6. 주요 연구 내용 농촌지역 경제, 생활권 광역화 현상 농식품부 사업 추진 실태와 과제. 광역화 및 체계화 방안 농촌정책 추진 방향과 전략. 정책대상 명확화 사업 통폐합 등 조정 추진체계 및 역할 분담. ○. ‘창조적 광역발전’ 개념의 이론적․정책적 의의. ○. 국토 공간의 광역화와 농촌지역 공간구조 변화. 농식품부 대응 방안. - 농촌지역 경제․생활권 광역화 현상과 공간적 통합 진척 정도 - 농촌발전의 기회요인 및 부담요인 ○. 농식품부 정책 사업 추진 실태와 과제 - 농식품부 정책 사업 개요 - 농촌정책 사업 추진 실태와 문제점 󰋯소지역 대상 사업 위주로 농촌지역 공간변화에 부적절한 대응 󰋯인프라 구축 목적의 단위사업 위주로 통합적 정책 추진 효과 미흡 󰋯농촌지역의 다양한 특성을 고려하지 않은 전국 일률적 사업 추진 󰋯부처 간 유사 중복, 소규모 사업 분산 등 효율적 추진체계 부재 󰋯지방의 기획, 집행 및 재정 자율성에 한계 󰋯많은 재정 투입에도 불구, 정책 목표 불분명 및 성과 미흡 등. ○. 정책 환경 변화에 따른 농식품부 농촌정책 추진 방향과 전략 - 광역경제권 체계하에서 농촌정책의 위상.

(26) 10 - 정책 광역화와 체계화의 조화 방안 모색 󰋯지역 간, 사업 간 통합과 연계를 위한 광역적 지원 체계 󰋯낙후지역에 대한 지속적․안정적 지원 체계 ○. 주요 선진국의 농촌개발정책 광역화 및 체계화 사례와 시사점 - EU 및 일본 등 주요 선진국의 관련 정책 사례 - 정책목표, 정책수단, 모니터링-컨설팅-평가체계, 추진기구, 중앙과 지 방․민간의 역할 분담 관계 등 󰋯지역 간 협력을 전제로 지역개발을 추진하는 정책 프로그램 󰋯지역 간 협력적 사업 추진을 위한 제도 정비 사례. ○. 광역경제권에 대응한 농촌정책 사업 광역화 및 체계화 방안 - 정책 대상으로서 농촌지역 유형화와 유형에 따른 차별적 접근 - 농촌정책의 부처별, 부처 간 사업 조정 방안(단위사업 통폐합) - 포괄보조금 제도 도입에 따른 대응 방안 - 추진체계 정비와 중앙-지방 역할 분담 󰋯기초생활권 농촌정책 추진 매뉴얼과 가이드라인 󰋯농촌계획제도 도입과 운영 󰋯평가체계 확립 󰋯기존 법․제도 정비 등. 2.3. 주요 연구 방법 ○. 문헌연구 - 선행연구, 관련 법제도 등 검토.