도시경제기반형 젠트리피케이션 지표 개발 및 활용방안 연구

기본 18-08

도시경제기반형 젠트리피케이션 지표 개발 및 활용방안 연구

Quantitative Framework For Gentrification Analysis And Policy Application

이진희 외

￭ 연구진

이진희 국토연구원 책임연구원(연구책임) 임상연 국토연구원 책임연구원

박종순 국토연구원 책임연구원 이왕건 국토연구원 선임연구위원

￭ 외부연구진

박민숙 미국 위스컨신-밀워키 대학교 교수

￭ 연구심의위원

유재윤 공주대학교 교수

김명수 국토연구원 도시연구본부장 서민호 국토연구원 도시재생센터장 최명식 국토연구원 책임연구원 박소영 국토연구원 책임연구원

본 연구보고서의 주요 내용

󰋎 젠트리피케이션 발생 여부 및 단계를 정량화된 수치를 통하여 진단할 수 있도록 인구, 소 득, 창폐업, 영업기간, 프랜차이즈 업체, 유동인구의 6개 변수를 통합한 젠트리피케이션 지표 개발 및 4개의 지표 대안 제시

󰋏 지표값에 따라 젠트리피케이션 단계를 ① 초기단계(문제 발생 이전), ② 주의단계(정책 추 진에 의해 지역 활성화 진행), ③ 경계단계(부동산 시세 상승과 지역 활성화 가중), ④ 위 험단계(부작용 심화)로 구분

󰋐 젠트리피케이션 4단계별 대응 수단을 제시하고, 특히 도시재생사업 등의 정책 추진 시 부동산 영향 최소화를 위한 젠트리피케이션 지표 활용 방안 제안

본 연구보고서의 정책제안

󰋎 (젠트리피케이션 정책 대응의 근거로 활용) 관련 조례 제정 및 구역 지정, 지구단위계획 수립 등 젠트리피케이션 대응 정책 추진을 위한 근거로 지표값 사용

󰋏 (단계에 맞춘 적절한 정책 수단 적용) 지표값을 토대로 젠트리피케이션 단계에 가장 적합 한 정책 수단 선택을 위한 기준으로 사용

󰋐 (원활한 도시재생사업 추진을 위한 기준으로 활용) 재생사업 선정 및 평가, 공공 토지비축 등에 있어 젠트리피케이션 지표를 심사 기준으로 활용하고, 지속적인 모니터링을 통해 상 황 변화에 적절하게 정책적으로 대응

󰋑 (지표 구축 및 지속적 관리를 위한 기반 마련) 지속적인 젠트리피케이션 문제 진단을 위해 지방자치단체 중심으로 전문화된 인력을 확보하여 자료 수집을 진행하고, 수집된 자료는 중앙정부가 운영하는 메인 서버를 통해 통합 및 관리

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 2000년대 말부터 서울 등 대도시 지역에서 지역 특성화 및 활성화에 따른 급격 한 임대료 상승과 주거환경 악화 등의 문제로 기존 주민과 영세 상인이 내몰리 게 되는 젠트리피케이션 부작용이 사회적 이슈로 대두

∙ 도시재생과 같이 국비가 투입되거나 정부 정책에 의해 특정 지역에 자본이 유입 되면서 발생하는 젠트리피케이션은 문제 발생에 정부의 역할이 큰 만큼 정책적 대응이 필요

∙ 젠트리피케이션 문제 해결을 위한 관련법 개정, 종합 대책 추진, 조례 제정 등 중앙정부와 지방정부 차원의 다양한 노력이 진행되고 있으나, 젠트리피케이션 발생을 진단 및 예측할 수 있는 시스템이 부재하여 문제에 따른 적절한 대응이 어려움

□ 연구의 목적

∙ 본 연구의 목적은 객관적인 자료를 통하여 젠트리피케이션 발생 여부 및 단계 를 정량화된 수치로 진단할 수 있는 “젠트리피케이션 지표”를 개발하는 것

∙ 또한 개발된 지표를 활용하여 젠트리피케이션 발생 단계에 따라 적절한 정책 적 대응 방안을 도출하는 것

∙ 특히 국정 과제로 사업이 확대되고 있는 도시재생사업의 원활한 추진을 위해 적 용 가능한 방안 제시

요 약

SUMMARY

2. 도시경제기반형 젠트리피케이션

□ 젠트리피케이션 개념 및 양상

∙ 글라스(1964)는 근린 재개발(redevelopment)과 차별되는 개념으로 젠트리피 케이션을 기존 저소득층 주거지역 거주민이 중산층으로 대체되는 것으로 정의 하면서 이러한 근린의 변화 현상을 비판

∙ 젠트리피케이션의 원인은 일반적으로 임대료 격차, 산업구조나 주택 등에 대한 개인의 선호 변화, 정부 정책과 공공투자의 세 가지 측면에서 논의되고 있으며, 최근 들어 정부의 역할이 강조되며 정부주도형 젠트리피케이션이 부각

□ 국내 젠트리피케이션 발생 사례 및 특성

∙ 국내의 경우 정부 정책으로 도시재생사업이 확대되는 등 정부주도형 젠트리피 케이션 발생과 그에 따른 문제점 확산이 예상

- 개발압력이 높은 지역에 자본이 투입되면서 젠트리피케이션 발생, 주력 업종 과 용도가 변경되는 등 지역경제에 큰 변화가 목격되며 상대적으로 진행 속도 가 빠른 상업 젠트리피케이션 문제가 복합적으로 발생

∙ 국내 젠트리피케이션 문제는 기존에 논의되던 단편적인 젠트리피케이션 문제와 차별화되므로, 주요 이슈를 토대로 국내 상황에 맞춰 젠트리피케이션 문제를 정의한 후 대응 체계 마련이 필요

□ 도시경제기반형 젠트리피케이션 조작적 정의

∙ 국내 젠트리피케이션 문제를 포괄할 수 있는 “도시경제기반형 젠트리피케이션”

을 다음과 같이 조작적으로 정의

- 국비의 투입이나 정책 추진 과정에서 발생하는 정부주도형 젠트리피케이션 - 지역 내 주력 업종이 변경되면서 지역경제에 큰 변화가 일어난 젠트리피케이션 - 기반시설이나 기반산업을 보유한 지역에서 발생한 젠트리피케이션

- 주변으로의 파급효과가 큰 개발압력이 높은 지역에 발생한 젠트리피케이션 - 자본의 투입에 따라 급속한 속도로 발생한 젠트리피케이션

□ 도시경제기반형 젠트리피케이션 발생 양상

∙ 국내 젠트리피케이션 발생을 설명하고 단계별 특성과 문제에 따라 적절하게 대 응하기 위하여 도시경제기반형 젠트리피케이션 발생 단계를 다음과 같이 구분 - 1단계 (초기단계) : 젠트리피케이션 발생 이전 지역 쇠퇴 상태로 정책적 수단

을 통한 지역 활성화 요구

- 2단계 (주의단계) : 지역에 자본이 유입, 상업활동이 증가되는 등의 지역 활 성화가 진행되는 과정으로 지속적인 변화에 대한 모니터링 필요

- 3단계 (경계단계) : 부동산 시세 상승과 유동인구 및 매출액 증가가 시작되어 지속적인 모니터링과 부동산 시장의 급속한 변화에 대한 정책적 대응 필수 - 4단계 (위험단계) : 주거지 상업화와 급격한 임대료 상승, 대규모 프랜차이즈

유입 등으로 비자발적 이주가 발생하는 단계로 적극적인 정책 대응 필요

자료: 저자 작성

그림 1 | 도시경제기반형 젠트리피케이션 발생 단계

3. 국내외 젠트리피케이션 지표 개발 사례

□ 젠트리피케이션 지표 관련 선행연구

∙ 젠트리피케이션 발생을 정량적으로 분석하기 위한 여러 연구에서 고학력ㆍ고소 득 인구의 유입과 같은 인구학적 변화로 젠트리피케이션을 파악

∙ 이와 함께 젠트리피케이션 부작용으로 발생하는 비자발적 이주 문제를 지역의 주택 시장 및 부동산 투자 변화로 분석한 연구도 꾸준히 진행

∙ 이러한 연구들은 정량화된 수치로 젠트리피케이션 및 그에 따른 부작용을 진단 할 수 있는 지표의 개발과 실측을 포함

선행연구 지 표 활 용 Ley(1986) 젠트리피케이션 지표 지역의 사회적 지위의 상승을 파악

김걸(2007) 사회적 지수 전문ㆍ관리ㆍ기술ㆍ행정직에 종사하는 종사자의 비율과 4년제 대학교육 이상의 학력을 가진 인구의 비율의 합의 평균값 Chapple(2009) 민감성 지표 젠트리피케이션 취약성을 파악

Colburn & Jepson

(2012) 젠트리피케이션 지표 젠트리피케이션에 영향을 미치는 다양한 변수를 통해 근린의 산업 변화와 인구학적 변화를 파악

Cho et al.(2014) 젠트리피케이션 지표 지역의 인구학적 변화를 확인

N.P.V. Center(2014) 젠트리피케이션 지표 젠트리피케이션 현상에 따라 발생하는 비자발적 이주를 파악 Zuk(2015) 젠트리피케이션 지표 지역의 인구학적 변화와 부동산 가치의 상승을 진단 Chapple & Zuk(2016) 민감성 지표 젠트리피케이션 취약성을 파악

오창화ㆍ김영호(2016) 젠트리피케이션 지수 사회적 지위의 상승과 지가 변화로 정의되는 근린 환경 향상을 나타내는 젠트리피케이션을 평가

Hendey & Cohen

(2017) 비자발적 이주 지표 젠트리피케이션에 따른 비자발적 이주 발생 위험성을 평가 NY Regional Plan

Association(2017) 비자발적 이주 지표 지역의 인구학적 변화와 부동산 시장의 변화를 파악 Corriston et al.(2017) 위험성 지표 젠트리피케이션 발생과 비자발적 이주 발생 가능성을 평가 자료: 저자 작성

표 1 | 젠트리피케이션 지표 개념

□ 국내 젠트리피케이션 진단 사례

∙ 기존 젠트리피케이션 진단 시도는 자료 구축 미흡, 분석 단위 설정 문제, 젠트 리피케이션 설명 변수 부족 등으로 실제적 정책 활용이 어려움

- (서울시 성동구) 임대료 분석을 포함하여 젠트리피케이션 문제를 객관적으로 파악하고자 하는 첫 번째 시도이나 실증 범위가 작고 다양한 분석 미흡

- (경상남도 창원시) 임대료 자료의 제약을 극복하기 위하여 다양한 방안을 활 용하여 도시재생사업에 따른 젠트리피케이션 문제를 진단하고자 하였으나, 실제 적용에 한계 발생

∙ 국내에서 발생하고 있는 젠트리피케이션 문제에 대한 명확한 이해와 이를 진단 가능한 다양한 변수의 영향력을 종합적으로 파악할 수 있는 새로운 진단 체계의 구축이 요구

□ 미국 젠트리피케이션 지표 개발 사례

∙ 미국 여러 주(州)에서 인구학적, 사회경제적 정량자료를 토대로 지역의 젠트리 피케이션 발생 징후나 심화의 신호를 파악하고 정책 개발 시 활용

- 젠트리피케이션 지표는 관련 변수값 또는 종합지수 값이 도시 전체의 평균과 비교할 때 어느 정도 차이 나는가를 분석하는 방향으로 산정

- 지표값을 토대로 젠트리피케이션 또는 비자발적 이주 현상이 발생하였는가 여부로 근린을 유형화하고, 문제점 정도에 따라 단계 구분

∙ 젠트리피케이션 발생 여부와 그에 따른 문제 발생 가능성을 함께 파악하여 정책에 활용하거나 분석 결과를 지역에 공지하는 것이 중요

4. 젠트리피케이션 지표 개발

□ 젠트리피케이션 지표 개발 방향

∙ 객관적인 자료 분석을 통해 정량화된 수치를 통하여 젠트리피케이션 발생 여부 및 발생 단계 진단

① 선행연구 검토 및 전문가 자문을 토대로 젠트리피케이션 관련 변수 후보군 선정

↓

② 변수의 구득 가능성 및 분석 적합성 등을 파악하여 최종 후보군 선정

↓

③ 전문가 AHP를 통하여 개별 변수의 중요도(가중치) 파악

↓

④ 개별 변수 측정 및 통합에 대한 대안 제시

↓

⑤ 젠트리피케이션 지표 구축

↓

⑥ 실증을 통한 대안 검토 및 최적 대안 선정

↓

⑦ 젠트리피케이션 지표 적용방안 제시 자료: 저자 작성

그림 2 | 젠트리피케이션 지표 구축 과정

□ 젠트리피케이션 지표 구축

∙ 선행연구 및 사례 검토를 통하여 젠트리피케이션과 관련된 변수를 파악하고, 도시경제기반형 젠트리피케이션 정의에 따라 최종 변수 후보군을 선정

∙ 젠트리피케이션 변수 후보로 선정된 14개 변수를 대상으로 전문가 설문을 실시 하여 도시경제기반형 젠트리피케이션 지표에의 포함 여부를 결정한 후, 자료 구득 여부와 타 변수와의 관계를 고려하여 최종 6개의 변수를 선정

∙ 전문가 AHP 분석을 통하여 변수를 별 중요도를 파악

활용변수 변수 설명 활용 자료

 인구 증가율 전년도 대비 주거인구 증가율 건물 단위별 가구수 및 성별ㆍ연령별 인구 (나이스 지니데이터, 서울특별시)

 가구 평균소득 증가율 전년도 대비 가구 평균소득 증가율 성별·연령대별 10분위 기준 소득추정액 (나이스 지니데이터)

 창폐업 횟수 상가 창폐업 횟수 휴·폐업 신고 사업자 / 상권별 창폐업률 (서울특별시)

 평균 영업기간 상가시설 평균 영업기간 상가 이력정보

(서울특별시)

 프랜차이즈 업체 수 영업 중 프랜차이즈 업체 수 사업체 통계 DB 중 프랜차이즈 비율 (서울특별시)

 유동인구 증가율 전년도 대비 유동인구 증가율 이동통신 통화량 기반 유동인구 정보 (SK(~2016)/KT(2017))

자료: 저자 작성

표 2 | 젠트리피케이션 지표에 포함된 변수

활용변수 가중치 우선순위

 인구 증가율 0.117 5

 가구 평균소득 증가율 0.110 6

 창폐업 횟수 0.129 3

 평균 영업기간 0.121 4

 프랜차이즈 업체 수 0.136 2

 유동인구 증가율 0.179 1

자료: 저자 작성

표 3 | 변수별 가중치 및 우선순위

□ 젠트리피케이션 지표 대안 제시

∙ (대안1) 변수별 위험도는 지역 전체 평균값에 표준편차를 합한 값을 기준으로 고위험과 저위험 두 가지로 측정하되, 위험도가 높은 변수의 개수를 기준으로 젠트리피케이션 단계를 구분

∙ (대안2) 대안1과 같은 방법으로 위험도를 측정하고, 우선수위를 기준으로 젠트 리피케이션 단계별 필수 변수를 설정, 우선순위에 따른 위험도로 단계 구분

∙ (대안3) 변수별 위험도 측정은 전체 지역 평균값을 기준으로 임계점(표준편차) 을 넘을 때마다 서열화하여 새로운 점수를 부여하는 방식으로 진행하되, 젠트 리피케이션 단계는 부여된 점수의 총 합을 기준으로 구분

∙ (대안4) 대안3과 같은 방법으로 위험도를 측정하고, 전문가 조사를 통해 도출 한 가중치를 적용하여 합산한 지표값을 기준으로 젠트리피케이션 단계 구분

구 분 대안1 대안2 대안3 대안4

기본 개념

⁃ 위험 징후가 포착된 변수 개수로 산정

⁃ 우선순위를 반영한 위험 징후가 포착된 변수 개수로 산정

⁃ 위험도에 따라 재부여 된 점수의 총합으로 산정

⁃ 위험도에 따라 재부여 된 점수에 변수별 가중 치를 적용하여 산정 위험도

측정

⁃ 전체 평균과 표준편차 합을 기준으로 2단계로 구분 ⁃ 전체 평균을 기준으로 임계점(표준편차)을 넘을 때마다 서열화된 점수 부여

가중치 ⁃ 미반영 ⁃ 우선순위 반영 ⁃ 미반영 ⁃ 가중치 반영

장점

⁃ 지표 산정 방식이 단순 하여 활용 용이

⁃ 지역에 따라 변수의 구득 가능성에 맞춰 수정 및 보완 편리

⁃ 지표 산정 방식이 단순 하여 활용 용이

⁃ 젠트리피케이션 단계 별 특성 파악 가능

⁃ 변수의 구득 가능성에 맞춰 수정/보완 편리

⁃ 지역에 따라 변수의 구득 가능성에 맞춰 수정 및 보완 편리

⁃ 전체 평균치와의 비교 시 차이의 정도 반영

⁃ 가중치 반영으로 문제에 대한 설명력 강화

⁃ 전체 평균치와의 비교 시 차이의 정도 반영

⁃ 통합 수치로 산정되어 지역별 비교 용이

단점

⁃ 변수별 가중치 미반영 으로 설명력 저하

⁃ 전체 평균치와의 비교 시 차이의 정도가 반영되지 않아 문제의 심각성 파악 어려움

⁃ 전체 평균치와의 비교 시 차이의 정도가 반영되지 않음

⁃ 우선순위가 높은 변수의 활용이 어려울 경우 지표의 설명력 저하

⁃ 변수별 가중치 미반영 으로 설명력 저하

⁃ 임계점에 대한 변수별 차이 반영 어려움

⁃ 변수의 구득 가능성에 맞춰 수정/보완 어려움

⁃ 임계점에 대한 변수별 차이 반영 어려움

⁃ 가중치에 대한 지역별 차이 반영 어려움 유사

사례

⁃ 미국 로스앤젤레스, 시카고, 샌프란시스코, 시애틀 사례

⁃ 미국 포틀랜드 사례

-

⁃ 미국 뉴욕 사례

자료: 저자 작성

표 4 | 젠트리피케이션 지표 대안 비교

5. 젠트리피케이션 지표 실증

□ 지역 선정 및 실증 기본 방향

∙ 용산구와 종로구 지역에 젠트리피케이션 문제가 어떻게 발생하였는가를 정량적 으로 분석하기 위하여 해당 지역을 실증 대상지로 선정

- (용산구) 뉴타운 지정과 해제, 서울형 도시재생사업이 추진 중에 있고 급격한 임대료 상승 문제가 끊임없이 논의되고 있으며 국내 상업 젠트리피케이션의 대표적 사례로 언급

- (종로구) 문화관광 젠트리피케이션과 투어리스티피케이션 문제가 심각해지 고 있으며 다양한 정비사업의 추진과 함께 급격한 용도 변화가 진행

∙ 젠트리피케이션 관련 변수의 구득 가능성 등을 고려하여 서울시가 구축한 블록 을 공간적 단위로 2014년 부터 3년 동안의 젠트리피케이션 지표 산정

□ 젠트리피케이션 지표 실증 결과

∙ (용산구) 2014-2015년에 심각했던 젠트리피케이션 문제가 2016년에서 조금 완화되었다가 2017년에 훨씬 진행된 양상을 보임

자료: 저자 작성 (左, 2014-2015; 右, 2016-2017) 그림 3 | 용산구 젠트리피케이션 지표 적용 결과

∙ (종로구) 젠트리피케이션 지표 분석 결과 역시 2014년에서 2017년으로 갈수록 대부분의 대안에서 젠트리피케이션 문제가 심화

자료: 저자 작성 (左, 2014-2015; 中, 2015-2016; 右, 2016-2017) 그림 4 | 종로구 젠트리피케이션 지표 적용 결과

□ 대안별 타당성 검토

∙ (언론 보도에 기반한 대안별 타당성 검토) 언론에 나타난 해당 지역 관련 주요 이슈 분석 결과, 용산구의 경우 주택과 사업, 분양 등 주거 젠트리피케이션이, 종로구의 경우 상가, 관광객 등 상업 젠트리피케이션이 해당 기간 동안 더 큰 이슈로 나타남

- (용산구) 한남동과 이태원에 대한 주목도가 높았으며, 젠트리피케이션 관련 이슈는 2016년 하반기에서 2017년 상반기에 주로 나타나, 2016-2017년 사 이 지표 결과를 어느 정도 반영

- (종로구) 서촌이 해당 분석기간 중 가장 많은 언론노출이 있었으며, 2016년 하반기부터 높은 임대료에 대한 언론의 관심이 집중되어 젠트리피케이션 지 표에서 어느 정도 진단

∙ (관계자 인터뷰에 기반한 대안별 타당성 검토) 용산구의 경우 이태원, 용산구 청 주변, 해방촌, 경리단길, 서울역 서측 지역에 대한 인터뷰 결과가 젠트리피 케이션 지표를 통해 검증되었으며, 종로구의 경우 삼청동, 서촌, 효자동 남단, 익선동 일대에서 발생한 젠트리피케이션이 지표 결과와 비슷

∙ (최적 대안 선정) 대안별 비교 결과 개별 변수의 문제 심각성과 변수별 가중치 를 모두 포함한 대안4의 적용이 가장 적절한 것으로 판단

6. 정책적 적용 방안

□ 젠트리피케이션 진단 지표 모델 제시

∙ 6개의 정량적 변수를 통합하여 젠트리피케이션 발생 여부 및 단계를 진단할 수 있는 젠트리피케이션 지표 산정

∙ 산출된 지표값은 현장 답사나 관계자 인터뷰 등 정성적인 방법을 통하여 결과를 검증, 보다 효과적인 대응이 가능

자료: 저자 작성

그림 6 | 젠트리피케이션 진단 지표 모델

□ 지표값을 정책 대응의 근거로 활용

∙ (공론화와 조례 제정 근거) 지역 내에서 젠트리피케이션 지표를 산정, 지역 주 민의 이해를 돕기 위하여 결과값을 도면화하여 공론화하고 지속적인 모니터링 을 통하여 문제가 심각해질 경우 조례 제정의 근거로 활용

∙ (구역 지정 및 지구단위계획 수급 근거) 젠트리피케이션 지표값을 토대로 문제 가 심각한 지역 선정하고 해당 지역의 문제 대응을 위해 구역 설정 및 지구단위 계획을 수립, 특정 업종의 입점 제한이나 상생협약 체결 지원 및 안심상가 운영 을 위한 근거로 사용

자료: 저자 작성

그림 7 | 젠트리피케이션 지표 결과의 활용

□ 젠트리피케이션 진행 단계에 맞춰 적절한 정책 수단 적용

∙ (초기단계) 젠트리피케이션 대응 보다는 지역 활성화가 더욱 우선

- 상대적으로 저개발되어있으며 주변에 경계단계나 위험단계가 진행되고 있는 경우 젠트리피케이션 문제 발생 예상

- 특히 정비사업 등으로 개발이 제한되었다 해제가 예정된 경우 사전에 지구단 위계획 수립 등의 선제적 조치 필요

∙ (주의단계) 젠트리피케이션 문제 가시화

- 강도 높은 규제 보다는 상대적으로 역량이 낮은 임차인에 대한 무료 법률 및 세무 서비스와 같은 행정적 지원 마련

- 향후 문제가 심화될 것으로 예상되는 지역에 대해 상생협약 체결과 같은 대응 기반 조성

∙ (경계 및 위험단계) 비자발적 이주 및 주거지 상업화 등 문제 발생 심화

- 특별한 대응이 필요한 구역을 지정하여 별도의 대응 계획을 수립하거나 지구 단위계획 수립을 통하여 구체적인 개발 행위 및 입점 등 규제

- 안심상가 운영과 같은 반강제적인 상생협약 제도를 활용하여 재건축이나 리 모델링 시행 이후 기존 임차인에 대한 재입주권 보장

- 지나친 임대료 상승분에 대한 특별 대책 도입

정책 수단 내 용 적용 단계

지구단위계획 수립

 지구단위계획구역을 지정, 지구단위계획 수립을 통해 영업 형태와 행위 등의 규제 가능

 건축물 용도 및 규모, 건축물 배치, 외관, 특정 업종의 영업과 대규모 프랜차이즈 업체의 입주 제한 가능

 규제 이외 인센티브 미흡

 쇠퇴단계 (해제 예정시)

 경계단계

 위험단계

용도지구 지정

 용도지구 또는 지자체 자체적 구역 지정을 통해 관리

 건축물의 용도와 규모, 권장・제한용도 제한 가능

 인센티브 가능

 쇠퇴단계 (해제 예정시)

 경계단계

 위험단계

상생협약 체결 지원

 상가임대차 관계에서 임대인과 임차인, 해당 지자체 및 상인회 등이 상호 이익과 지역 상권 안정화를 위하여 체결하는 협약서

 일반적으로 상가임대차법에서 규정하고 있는 내용 중 영업권 보장에 관한 내용, 차임과 차임 인상률, 임대차 기간, 계약갱신요구권에 대한 특례 사항을 포함

 대부분 조례를 통해 근거 마련

 임대인이 변경된 경우 계약 이행 여부 불분명

 계약 불이행 시 강제성 없음

 쇠퇴단계

 주의단계

 경계단계 (강제성 확보) (재입주 보장)

 위험단계 (재입주 보장)

안심상가 운영

 노후불량 상가건물의 보수비용 및 편의시설 지원을 조건으로 지차제 가 해당 상가 임대인의 상가임차료 인상을 일정 기간 제한하는 상가

 지자체사 안심상가로 선정된 임대인에게 일정 비용의 상가 보수비용 을 제공하거나 주차장고 같은 편의시설을 제공하므로 조건 불이행 시 규제 가능

 안심상가 운영을 위해서는 지자체 자체 예산 확보 필요

 경계단계

 위험단계

매입형 공공임대상가

운영

 지자체가 상가건물을 직접 매입, 영세 임차인에게 주변보다 저렴한 임대료로 제공

 지자체 예산 확보와 국공유시설의 개인 임대에 관한 법령 및 조례 개정 필요

 임대료 인하에 대한 주변 지역의 반발 가능

 쇠퇴단계 (준비)

 주의단계

 경계단계

재정적 지원을 통한 지역 앵커시설 확보

 지자체가 건물을 매입하여 공공의 목적으로 활용하는 건축물

 예산 학보 및 전문적 운영 주체 필요

 쇠퇴단계 (준비)

임차인에 대한 행정적 지원

 지자체 주도로 법률 및 세무 전문가 그룹을 구성하여 젠트리피케이션 문제 발생 시 임차인 지원

 전문가로 구성된 법률지원단 및 세무지원단 구성을 위한 예산 확보 및 행정적 지원 필요

 주의단계

 경계단계

 위험단계

임차인에 대한 임대료 지원

 임대료의 급격한 상승이 진행되는 지역에 영세 상인의 비자발적 이주 방지를 위해 지자체에서 임대료 상한분의 일정 부분을 지원

 지자체 예산 확보와 임대료 지원을 위한 구체적 기준 마련 필요

 경계단계

 위험단계

자료: 이진희 외(2017)를 토대로 저자 작성

표 5 | 젠트리피케이션 단계에 맞춘 적용 가능한 정책 수단

□ 도시재생사업 추진 시 부동산 영향 대응을 위해 지표 활용

∙ (도시재생활성화계획 평가 기준으로 활용) 도시재생사업지역 선정과 활성화계 획에 대한 실현가능성 및 타당성 평가, 연차별 추진실적 평가, 종합적 성과관리 에 이르는 재생사업 전 과정에서 해당 지표를 활용, 지속적으로 문제점을 분석 하고, 상황 변화에 적절하게 정책적으로 대응

- 지자체 재생사업 제안 시 젠트리피케이션 지표를 필수적으로 분석하고 그 결 과에 따라 자체적인 상권관리방안을 제시하도록 유도

- 대도시의 경우 사업 평가항목에 젠트리피케이션 지표에 따른 자료 수집, 지표 결과를 바탕으로 한 젠트리피케이션 대응 방안 제시 등을 필수 항목으로 포함 - 지표 분석을 위해 구축된 자료와 분석 결과를 지속적으로 도시재생종합정보

체계에 업로드하여 중앙에서 관리하고 자료의 확인 및 활용이 용이하도록 시 스템 개선

∙ (원활한 도시재생사업 추진을 위한 공공 토지비축 등 근거로 활용) 한국토지주 택공사(LH)의 비축토지 매입과 빈집 비축 시범사업 추진, 공공임대상가 선정 젠트리피케이션 지표 분석 결과를 심사 기준으로 활용

□ 효과적인 지표 구축을 위한 기반 마련

∙ (중앙정부) 구축된 자료를 통합 및 관리할 수 있는 메인 서버 운영

- 국토교통부나 한국감정원과 같이 자료의 구축과 관리를 전문으로 하고 있는 관련 기관에서 업무 담당

∙ (지방정부) 해당 시ㆍ군ㆍ구에서 데이터 수집과 지표 구축 진행

- 중심 상권이나 상업지역과 일반주거지역과 준주거지역이 혼재되어 문제 발생 여지가 높은 지역에 초점을 맞춰 정밀한 자료 구축

- 지방재정법 개선을 통해 전문인력 확보 및 데이터 수집을 위한 보조금 지급 방안에 대한 추가적인 고려 필요

주요 내용 및 정책제안··· i

요 약··· iii

제1장 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구의 범위 및 방법 ···6

3. 선행연구 검토 및 차별성 ···9

4. 연구의 기대효과 ···12

제2장 도시경제기반형 젠트리피케이션 1. 젠트리피케이션 개념 및 양상 ···15

2. 국내 젠트리피케이션 발생 사례 및 특성 ···25

3. 도시경제기반형 젠트리피케이션 논의 ···32

제3장 국내외 젠트리피케이션 지표 개발 사례 1. 젠트리피케이션 지표 관련 선행연구 ···43

2. 국내 젠트리피케이션 진단 사례 ···46

3. 미국 젠트리피케이션 지표 개발 사례 ···50

차 례

CONTENTS

제4장 젠트리피케이션 지표 개발

1. 젠트리피케이션 지표 개발 방향 ···83

2. 젠트리피케이션 지표 구축 ···89

3. 젠트리피케이션 지표 대안 제시 ···103

제5장 젠트리피케이션 지표 실증 1. 지역 선정 및 실증 기본 방향 ···113

2. 실증 대상지 검토 ···117

3. 젠트리피케이션 지표 실증 결과 ···123

4. 대안별 타당성 검토 ···142

제6장 정책적 적용 방안 1. 결론 및 정책적 시사점 ···157

2. 제도개선 방안 ···159

3. 기대 효과 ···169

4. 연구의 한계와 향후 과제 ···172

참고문헌···173

SUMMARY···185

부 록···188

기본 18-08

도시경제기반형 젠트리피케이션 지표 개발 및 활용방안 연구

<표 1-1> 선행연구 요약 및 차별성 ···11

<표 2-1> 젠트리피케이션 효과 ···21

<표 3-1> 젠트리피케이션 지표 개념 ···45

<표 3-2> 성동구 젠트리피케이션 관련 자료 분석 결과 ···47

<표 3-3> 시카고 젠트리피케이션 지수에 활용된 13개의 변수 ···52

<표 3-4> 시카고 근린 종합지수에 따른 근린 유형 및 유형화 기준 ···53

<표 3-5> 포틀랜드 젠트리피케이션 진단에 활용된 9개의 변수 ···56

<표 3-6> 포틀랜드 젠트리피케이션 및 비자발적 이주 관련 근린 유형화 ···58

<표 3-7> 샌프란시스코 젠트리피케이션 및 비자발적 이주 현상 진단에 사용된 변수 62 <표 3-8> 샌프란시스코 비자발적 이주 현상 진행에 따른 근린 구분 ···63

<표 3-9> 샌프란시스코 근린 유형화 ···65

<표 3-10> 비자발적 이주 위험도 산정에 사용된 변수 ···69

<표 3-11> 사회경제적 기회 종합지수 산정에 사용된 변수 ···70

<표 3-12> 시애틀시 근린 유형별 균형발전전략 ···72

<표 3-13> 비자발적 이주 위험도 측정에 활용된 변수 ···75

<표 3-14> 뉴욕시 비자발적 이주 위험도에 따른 근린 유형화 ···76

<표 3-15> 미국 젠트리피케이션 진단 사례 비교 ···79

<표 4-1> 통합지표 구축 방법론 비교 ···84

<표 4-2> 시카고 지역 젠트리피케이션 진단 지표 ···90

<표 4-3> 캘리포니아 베이 지역 젠트리피케이션 지표 구축 ···91

<표 4-4> 캘리포니아 지역 비자발적 이주 지표 구축 ···91

<표 4-5> 김걸(2007) 분석 변수 ···92

<표 4-6> 오창화ㆍ김영호(2016) 분석 변수 ···93

<표 4-7> 국내외 사례에서 사용된 젠트리피케이션 관련 변수 종합 ···94

<표 4-8> 선행연구에서 사용된 젠트리피케이션 관련 변수 종합 ···95

<표 4-9> 젠트리피케이션 변수 후보군 ···96

표차례

LIST OF TABLES

<표 4-10> 젠트리피케이션 지표 활용 변수 ···101

<표 4-11> 활용변수별 가중치 분석 결과 ···102

<표 4-12> 최종 변수별 가중치 분석 결과 ···102

<표 4-13> 위험도 측정 방법 (1) ···103

<표 4-14> 대안1 젠트리피케이션 단계 구분 ···103

<표 4-15> 대안1 적용 예시 ···104

<표 4-16> 대안2 젠트리피케이션 단계 구분 ···104

<표 4-17> 대안2 적용 예시 ···105

<표 4-18> 위험도 측정 방법 (2) ···105

<표 4-19> 대안3 젠트리피케이션 단계 구분 ···106

<표 4-20> 대안3 적용 예시 ···106

<표 4-21> 대안4 젠트리피케이션 단계 구분 ···107

<표 4-22> 대안4 적용 예시 ···107

<표 4-23> 젠트리피케이션 지표 대안별 비교 ···109

<표 5-1> 용산구 6개 활용변수의 기술적 통계 ···119

<표 5-2> 종로구 6개 활용변수의 기술적 통계 ···123

<표 5-3> 용산구 젠트리피케이션 지표 적용 결과 ···133

<표 5-4> 종로구 젠트리피케이션 지표 적용 결과 ···141

<표 5-5> 분석 대상 언론 기사 데이터 ···143

<표 5-6> 주요 추출어 빈출도 및 관련기사 건수 ···144

<표 5-7> 분기별 ‘젠트리피케이션’ 빈출도 및 관련기사 건수 ···147

<표 6-1> 젠트리피케이션 단계에 따른 관련 정책 수단 활용 방안 ···163

<그림 1-1> 연구 흐름도 ···8

<그림 2-1> 젠트리피케이션 세대의 변화 ···18

<그림 2-2> Clay(1979)의 젠트리피케이션 발생 단계 ···37

<그림 2-3> 서울시 상업 젠트리피케이션 발생 과정 ···38

<그림 2-4> 도시재생사업 추진 과정에서 발생하는 젠트리피케이션 ···38

<그림 2-5> 도시경제기반형 젠트리피케이션 발생 단계 ···39

<그림 3-1> 창원시 젠트리피케이션 발생 진단 결과 ···48

<그림 3-2> 포틀랜드시 근린 유형화 지도의 활용 ···59

<그림 3-3> 샌프란시스코 만 비자발적 이주 분석 결과 ···64

<그림 3-4> 시애틀시 비자발적 이주 위험도와 사회경제적 기회 종합지수 도출 과정 ···68

<그림 3-5> 시애틀시비자발적 이주 위험도와 사회경제적 기회 종합지수 분석 결과 ···71

<그림 3-6> 뉴욕시 비자발적 이주 위험도 산정을 위한 하위지수 분석 결과 ···74

<그림 4-1> 젠트리피케이션 지표 구축 과정 ···85

<그림 5-1> 용산구 용도지역 현황 (2016) ···117

<그림 5-2> 용산구 개발 현황 ···118

<그림 5-3> 용산구 6개 변수 평균 변화 ···120

<그림 5-4> 종로구 용도지역 (2016) 및 개발 현황 ···121

<그림 5-5> 종로구 6개 변수 평균 변화 ···122

<그림 5-6> 용산구 대안1 적용 결과 ···124

<그림 5-7> 용산구 대안2 적용 결과 ···126

<그림 5-8> 용산구 대안3 적용 결과 ···129

<그림 5-9> 용산구 대안4 적용 결과 ···131

<그림 5-10> 종로구 대안1 적용 결과 ···135

<그림 5-11> 종로구 대안2 적용 결과 ···137

<그림 5-12> 종로구 대안3 적용 결과 ···139

<그림 5-13> 종로구 대안4 적용 결과 ···140

그림차례

LIST OF FIGURES

<그림 5-14> 젠트리피케이션 관련 추출어 간 네트워크 ···145

<그림 5-15> 세부지역 언론빈출도 시계열 분석 ···148

<그림 6-1> 젠트리피케이션 진단 지표 모델 제안 ···158

<그림 6-2> 젠트리피케이션 지표값의 활용 ···160

서 론

1. 연구의 배경 및 목적 | 3 2. 연구의 범위 및 방법 | 6 3. 선행연구 검토 및 차별성 | 9

4. 연구의 기대효과 | 12

CHAPTER

1

CHAPTER 1

서 론

서론에서는 젠트리피케이션 문제를 정량적 지표 개발을 통하여 정책적으로 대응하여야 하는 필 요성과 연구 목적을 명시하였다. 본 연구에서 사용한 연구 방법과 연구 진행 흐름, 분석을 위한 범위를 기술하고 선행연구 검토를 통해 본 연구의 차별성을 부각시켰다. 마지막으로 본 연구를 통한 학술적·정책적 기대효과를 제시하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

2000년대 말부터 서울 등 대도시 지역에서 지역 특성화 및 활성화에 따른 급격한 임대료 상승과 주거환경 악화 등의 문제로 기존 주민과 영세 상인이 자신들의 의지와 상관 없이 타 지역으로 내몰리기 시작하였다. 또한 임대차계약에 있어 임대인과 임차 인간 갈등이 발생하여 폭력사태로까지 번지는 모습도 빈번하게 목격되고 있다. 이에 따라 최근 언론에서는 일반적으로 지역 활성화와 그에 따른 사회구조의 변화로 정의되 는 ‘젠트리피케이션’이라는 용어가 조명되고 있다. 젠트리피케이션 현상은 중산층의 유입과 자본의 유입으로 인한 물리적 환경의 개선 등 지역에 긍정적인 효과를 줄 수 있다(Atkinson, 2004; Khalil et al., 2015). 하지만 프랜차이즈 업체의 유입에 따른 지역 정체성 약화, 급격한 임대료 상승으로 인한 저소득 주민 및 임차인의 비자발적 이주, 새로운 계층의 유입과 기존 주민의 이탈로 인한 공동체 해체 등의 문제 역시 야 기할 수 있다(김상일ㆍ허자연, 2015; 김형균, 2016; Freeman, 2011).

젠트리피케이션 발생에는 다양한 원인이 있고 특히 중립적인 입장에서 이를 도시 발 전의 한 과정으로 바라보는 시각도 있다. 또한 자연 발생적인 젠트리피케이션 현상은 개인의 재산권과 지역 활성화와 직접적으로 연결되므로 정책적인 개입이 어렵다. 하지 만 도시재생과 같이 국비가 투입되거나 정부 정책에 의해 특정 지역에 자본이 집중되면 서 발생하는 젠트리피케이션의 경우 문제 발생에 정부의 역할이 큰 만큼 정책적 대응이 필요하다. 젠트리피케이션 부작용이 심각한 사회문제로 대두되고 있는 만큼 정부의 적 극적인 지역 활성화 정책과 다양한 투자 사업 진행 과정에서 문제 발생을 최소화할 수 있도록 정부의 역할이 점차 중요해지고 있다.

최근 정부는 젠트리피케이션 문제 해결에 많은 관심과 노력을 기울이고 있다. 중앙 정부 차원에서 지역 활성화에 따른 임대인과 임차인간 갈등과 영세상인의 생존권 문제 등을 해결하기 위하여 2018년 초 영세상인 보호를 강화하는 방향으로 ｢상가건물 임대 차 보호법｣ 상 임대차계약 관련 조항이 개정되었다. 또한 쇠퇴한 지역의 재생을 위한 도시재생사업 추진에 있어서도 젠트리피케이션 부작용 최소화가 중요 사항으로 인식되 기 시작했다. 먼저 도시재생 뉴딜사업으로의 확대 과정에서 정부는 사업의 4대 목표 중 하나로 부동산 시장 영향 대응을 제시하면서 국가 정책 실현에 따라 발생 가능한 젠트리피케이션 문제에 대한 대응 의지를 강조하였다. 더불어 ｢도시재생 활성화 및 지 원에 관한 특별법｣의 개정을 통해 도시재생사업 추진 시 주민과 상가건물 임대인과 임 차인, 해당 지자체 간 상생협약 체결의 발판을 마련하여 정책에 의해 발생 가능한 젠트 리피케이션 문제에 대응하기 위한 법적 토대를 구축하였다. 지방정부 차원에서도 젠트 리피케이션 문제 해결을 위한 움직임이 진행되고 있다. 서울시는 2015년 ‘서울시 젠트 리피케이션 종합대책’을 발표, 젠트리피케이션 문제가 심각한 서울시내 6개 지역을 대 상으로 다양한 해결 방안을 제시하였다(서울시, 2015). 서울시 성동구 역시 2015년부 터 상업 젠트리피케이션 문제가 심각한 성수동 지역을 중심으로 지속가능한 영업환경 조성을 위한 다양한 법제도 및 도시계획적 대응을 시도하였다(성동구, 2017). 이 외에 도 여러 지방자치단체에서 관련 조례 제정 및 상생협약 체결을 적극적으로 진행하는 등 젠트리피케이션 문제 해결을 위한 노력이 진행되고 있다.

이렇듯 도시재생사업과 같이 정부가 주도한 젠트리피케이션 문제는 정책적으로 대응 하는 것이 바람직하고 이미 정부의 다양한 대응이 이루어지고 있다. 하지만 젠트리피 케이션 발생을 진단 및 예측할 수 있는 시스템이 부재하기 때문에 이에 대한 선제적 대응이 어렵다. 특히 젠트리피케이션 현상은 진행 단계와 속도에 따라 적절한 대응방 안이 다르고 지역마다 부작용 발생 양상에 차이가 있기 때문에, 문제를 정확하게 진단 하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 젠트리피케이션 부작용에 대한 대응 역량이 지역 마다 차이가 있으므로, 단일 정책을 모든 지역에 획일적으로 적용하는 것은 비효율적 이다. 따라서 지역의 인구학적, 사회경제적 변화로 표현되는 젠트리피케이션 진행을 감지할 수 있는 정량적인 변수를 통해 이상 징후를 파악할 수 있는 진단 체계, 즉 젠트 리피케이션 지표가 필요하다. 젠트리피케이션 발생을 객관적인 자료를 통해 진단하게 되면 그 결과를 토대로 젠트리피케이션 문제에 대한 지역의 이해를 도울 수 있으며 정 책적 대응을 위한 근거로 활용할 수 있다. 젠트리피케이션 지표를 개발하게 되면 젠트 리피케이션의 발생 또는 진행 단계를 정량적인 변수를 통합하여 하나의 수치로 확인할 수 있게 된다. 이를 통해 도시재생사업과 같은 공공 투자사업과 관련 정책 추진 시, 그에 따른 젠트리피케이션 발생 및 진행 정도를 객관적으로 진단하고 이상 징후를 감지 할 수 있다. 나아가 지역의 젠트리피케이션 대응 역량까지 파악하여 공공사업 추진에 따른 실제적인 문제 발생을 사전에 대응하는 것도 가능하다.

2) 연구의 목적 및 내용

본 연구에서는 젠트리피케이션 발생 여부와 단계를 객관적인 자료를 통해 하나의 수 치로 진단할 수 있는 “젠트리피케이션 지표”를 개발하는 것을 주요 목적으로 한다. 아 울러 개발된 지표를 활용한 선제적인 젠트리피케이션 대응 방안을 모색하였다. 젠트리 피케이션은 지역 활성화와 환경 개선이라는 긍정적 측면이 있음에도 불구하고 여러 부 작용을 야기할 가능성이 높다. 그러므로 이에 대한 구체적인 문제점 파악과 공론화 작 업을 통해 지역 내에서 젠트리피케이션 문제를 환기할 필요가 있다. 특히 개발압력이

높은 대도시의 경우 이미 많은 지역에서 젠트리피케이션 발생이 목격되거나 예상되므 로, 이러한 지역은 지표를 통해 심각성을 지속적으로 모니터링 하는 것이 중요하다.

또한 지방의 개발압력이 낮은 지역의 경우 젠트리피케이션 발생과 부작용에 대한 이해 가 부족하므로 통합된 수치로 젠트리피케이션 문제를 보여주는 지표 개발을 통해 지역 내 젠트리피케이션 문제에 대한 이해와 대응을 지원할 수 있다. 이와 함께 젠트리피케 이션 진행 정도와 지역 특성에 따라 문제점과 적용 가능한 정책에 차이가 있으므로 가 장 효과적인 정책적 대응을 위해서는 지표를 통해 진행 정도를 진단하고 문제점을 파악 하는 것이 매우 중요하다.

이를 위해 먼저 국내에서 발생한 젠트리피케이션 현상을 검토하고, 다른 국가나 도 시와 차별화되는 특성으로 “도시경제기반형 젠트리피케이션”을 정의하였다. 그리고 이 를 정량화된 수치를 통하여 진단할 수 있도록 다양한 대안으로 지표를 개발하고 실증을 통하여 대안별 타당성을 검토하였다. 또한 지표값을 토대로 젠트리피케이션 발생 단계 를 구분하고, 개별 단계에 따라 적절한 정책 수단을 제시하였다. 마지막으로 젠트리피 케이션 지표를 도시정책에 활용할 수 있는 방안과 함께 국정 과제로 사업이 확대되고 있는 도시재생사업에 초점을 맞춰, 재생사업 추진 시 적용 가능한 방안을 제안하였다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위 (1) 공간적 범위

본 연구는 도시경제기반형 젠트리피케이션 지표를 개발하고 이를 실증한 후, 정책적 활용방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이에 따라 도시경제기반형 젠트리피케이션 정의에 맞춰 공간적 범위를 대도시 지역으로 한정하였다. 개발된 지표의 실증은 자료 구득 가능성과 지표 적용 가능성을 고려하여 서울시 용산구와 종로구에 실시하였다.

(2) 시간적 범위

연구의 시간적 범위는 자료의 구득 가능성과 젠트리피케이션 발생 양상을 고려하여 2014년부터 2017년까지로 한정하였다. 개발된 젠트리피케이션 지표의 실증을 위해 2014년 1월부터 2017년 12월까지 관련 자료를 수집하여 지표값을 산출하였다. 실증 결과의 검증을 위한 텍스트 마이닝 분석 역시 2014년부터 2017년까지의 언론 보도 자 료를 활용하였다.

2) 연구 방법 (1) 문헌연구

젠트리피케이션 개념 및 지표 개발에 대한 선행연구를 검토하였다. 관련 문헌연구를 진행하여 젠트리피케이션 정의와 원인 및 발생 양상, 파급 효과, 국내 젠트리피케이션 특성 및 이슈 등을 파악하였고 이를 통하여 도시경제기반형 젠트리피케이션을 정의하 였다. 또한 젠트리피케이션을 정량적으로 분석한 선행연구 조사를 통하여 지표 개발을 위한 관련 변수를 선정하였다.

(2) 국내외 사례 검토

젠트리피케이션 현상 파악을 위한 국내 진단 사례와 미국의 젠트리피케이션 진단 체 계 개발 및 정책적 적용 사례를 검토하였다. 국내 사례로는 서울시 성동구와 경상남도 창원시 사례를 살펴보았고, 미국 사례로는 시카고, 포틀랜드, 샌프란시스코, 시애틀, 뉴욕 사례를 확인하였다. 이를 통하여 젠트리피케이션 지표에 포함되어야 하는 변수를 선정하는데 참고하였고, 지표 구축을 위한 방법론을 보완하였다. 또한 산정된 젠트리 피케이션 지표값 실증 과정에서 미국 로스앤젤레스 사례 검토 결과를 반영, 보다 정밀 한 지표 산출 방안을 제안하였다.

(3) 전문가 자문 및 설문

도시경제기반형 젠트리피케이션의 조작적 정의와 문제점 파악, 젠트리피케이션 지 표 구축을 위한 방법론 설정을 위한 관련 전문가를 중심으로 여러 차례 자문회의를 진 행하였다. 또한 젠트리피케이션 지표 구축을 위해 전문가를 대상으로 델파이 분석을 통해 변수를 선정하였고, 선정된 변수를 중심으로 전문가 AHP를 실시하여 항목의 중 요도(가중치)를 설정하였다. 구축된 젠트리피케이션 지표의 실증 결과에 대해 해당 지 자체 관계자와 전문가를 대상으로 인터뷰를 진행하여 지표의 타당성을 검토하였다.

자료: 저자 작성

그림 1-1 | 연구 흐름도

(4) 실증분석

구축된 젠트리피케이션 지표의 실증을 위해 서울특별시 종로구와 용산구를 대상으로 실증분석을 실시하였다. 먼저 서울시 및 서울신용보증재단과 공동연구를 진행, 서울시 에서 보유하고 있는 자료 이용을 협조 받아 해당 지역 관련 자료를 수집하였다. 이후 젠트리피케이션 지표 산정을 위하여 자료를 가공, 대안별로 지표값을 산정하고 이를 GIS를 이용하여 도면화하여 젠트리피케이션 현상을 한눈에 파악할 수 있도록 하였다.

(5) 빅데이터를 활용한 정보 분석

실증 지역과 관련된 언론기사 정보를 분석, 젠트리피케이션 지표값과 비교ㆍ검토를 위하여 텍스트 마이닝 기법을 활용하였다. 텍스트 마이닝이란 텍스트(text) 형식의 비 정형 데이터 사이에서 유효한 정보를 발굴하는 기술을 총칭한다. 먼저 용산구와 종로 구 관련 언론기사의 주요 추출어를 선정한 뒤, KHCoder v3 프로그램을 이용하여 주요 추출어의 출현 횟수(term frequency, TF)¹⁾와 언론기사 수(document frequency, DF)²⁾ 및 출현 확율(Loglikelihood)³⁾을 추출하였다. 이를 통하여 언론에의 노출 정도 와 양상을 통해 젠트리피케이션 지표 대안별로 설명력과 타당성을 검토하였다.

3. 선행연구 검토 및 차별성

1) TF란 각 추출어가 전체 데이터에서 출현하는 횟수를 의미함 2) DF란 각 추출어가 출현하는 문서의 수를 말함

3) 출현 확율이란 특정 추출어가 특정 문서 모음 안에서 일어나는 정도를 다른 문서 모음에서 추출되는 횟수와 비교하 여 출현가능성 정도를 계산하는 방식으로 해당 단어의 중요도를 나타내는 인덱스 중 하나임

송지은ㆍ이용우(2016)는 상업 젠트리피케이션을 정량적으로 분석하고 그 결과를 토 대로 관련 법률과 도시정책 개선방안을 제시하였다. 구체적으로 종로구 경복궁 서측 지역과 젠트리피케이션 관련해서 자주 언급되는 연남동, 가로수길, 압구정, 신촌 일 대, 대구 대봉동 김광석 길 및 방천시장 일대에 대해 SNS 검색 추이, 임대료 변화와 공실률 간 관계, 업종 변화, 인구 및 사업체 수 추이 등을 분석하였다. 양승호(2017) 는 정성적인 방법을 통하여 상업지역의 젠트리피케이션 분석을 위한 체감지표를 구축 하였다. 이를 위해 먼저 선행연구를 통해 젠트리피케이션과 관련이 있다고 예측된 변 수를 물리적, 사회경제적, 문화예술적 항목으로 구분하고, 전문가와 상인 등 관련자를 대상으로 심층 인터뷰와 그룹 면접(focus group interview, FGI), 설문조사와 계층분 석기법 등을 진행하여 개별 변수의 중요도를 파악하였다. 김상일ㆍ허자연(2015)은 서 울시 사례를 중심으로 상업가로의 젠트리피케이션 실태를 파악하고자 하였다. 구체적 으로 경리단길과 연남동 사례에서 인구구조, 부동산 시장, 업종 변화와 기사 노출 빈도 의 증가를 살펴보았다. 조현수 외(2015)는 성남시를 대상으로 젠트리피케이션 발생 요인을 분석하였는데, 이를 위해 지역 여건과 상권 변화를 인구구조, 지역 내 총생산, 경제활동 인구, 산업구조, 지역 상권을 중심으로 검토하였다.

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

본 연구는 선행연구와 달리 국내 젠트리피케이션 문제를 토대로 정의된 도시경제기 반형 젠트리피케이션 발생의 징후를 정량적인 지표를 통하여 진단할 수 있는 분석틀을 제시하는 것을 목표로 한다. 단순히 젠트리피케이션 발생 여부만을 파악하는 것이 아 니라 진행 단계를 진단하여 젠트리피케이션 문제점 해결을 위한 정책 대응의 근거로 활용될 수 있도록 하였다. 분석방법에 있어서도 정량적인 변수와 공간데이터를 연계하 여 수치와 도면으로 표현하였으며, 이를 통해 젠트리피케이션 문제에 대한 지역 주민 의 이해와 공론화에 도움이 될 수 있도록 하였다.

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

∙ 과제명: 도심의 상업적 젠트리피케이션 대응 방안 연구

- 도시계획적 수단을 중심으로

∙ 연구자(년도): 송지은, 이용우 (2016)

∙ 연구목적: 상업적 젠트리피케이션 실태조사/공간분석을 통해 정책 방향 제시

∙ 실태조사

∙ 문헌 및 제도 검토

∙ 해외사례 검토

∙ 상업적 젠트리피케이션 특징 및 실태 조사

∙ 국내 젠트리피케이션 대응 정책 검토

∙ 해외 젠트리피케이션 관련 사례 검토

∙ 결론 및 정책방향

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∙ 과제명: 젠트리피케이션 체감지표 선정에 관한 연구

- 서울특별시 상업지역을 중심으로

∙ 연구자(년도): 양승호 (2017)

∙ 연구목적: 상업지역 젠트리피케이션에 대한 체감적 지표를 설정,

젠트리피케이션 영향을 입체적으로 판단할 수 있는 기준 제시

∙ 사례조사

∙ 전문가 심층 인터뷰

∙ 전문가 설문조사

∙ 계층분석

∙ 젠트리피케이션 이론적 배경

∙ 상업지역 젠트리피케이션 사례분석

∙ 젠트리피케이션 체감지표 선정

∙ 젠트리피케이션 체감지표의 활용

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∙ 과제명: 서울시 상업 젠트리피케이션 실태와 정책적 쟁점

∙ 연구자(년도): 김상일·허자연 (2015)

∙ 연구목적: 서울시 주요 상업가로에서 발생한 젠트리피케이션 실태를 파악하고, 이해당사자간 입장을 다각적 관점에서 기술

∙ 문헌조사

∙ 설문조사 및 대상자 인터뷰

∙ 시계열자료 분석

∙ 상업가로에서의 젠트리피케이션 논의

∙ 서울시 상업 젠트리피케이션 사례 검토

∙ 서울시 상업 젠트리피케이션 쟁점 제시

∙ 정책 개입 방향 제안

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∙ 과제명: 성남시의 Gentrification 현상 발생에 따른 전략적 대응

∙ 연구자(년도): 조현수 외 (2015)

∙ 연구목적: 성남시 젠트리피케이션 현상 분석을 통한 정책 대응방안 제시

∙ 문헌고찰

∙ 국내외 사례 검토

∙ 현황 분석

∙ 젠트리피케이션에 대한 이해

∙ 젠트리피케이션에 대한 국내외 사례분석

∙ 성남시 지역여건 및 젠트리피케이션 발생 배경

∙ 성남시 젠트리피케이션 발생요인 및 대응전략

본 연구

∙ 도시경제기반형 젠트리피케이션 진단 지표를 개발, 문제 발생 여부와 진행 단계를 정량적으로 파악하고 대응정책 마련을 위한 기초자료를 제공

∙ 협동연구

∙ 문헌고찰

∙ 국내외 사례 검토

∙ 전문가 자문

∙ 실증분석

∙ 도시경제기반형 젠트리피케이션 정의

∙ 젠트리피케이션 지표 개발 사례 검토

∙ 젠트리피케이션 진단을 위한 기초자료 구축 및 지표 개발

∙ 젠트리피케이션 지표 실증

∙ 정책 적용 방안 제시 자료: 저자 작성

표 1-1 | 선행연구 요약 및 차별성

4. 연구의 기대효과

1) 정책적 기대효과

본 연구의 정책적 기대효과는 젠트리피케이션 부작용 발생을 경고하고, 젠트리피케 이션 대응 정책 개발이 증거에 기반(evidence based policy) 할 수 있도록 근거를 제시 하는데 있다. 특히 정부 정책이 원인이 되는 정부주도형 젠트리피케이션 예방을 위해 도시재생사업과 같은 정책 추진 시 개발된 지표를 통해 젠트리피케이션 현상의 징후와 비자발적 이주와 같은 부작용 발생을 지속적으로 모니터링 할 수 있다. 이를 통해 공공 재원의 효율적인 배분이 가능하다. 또한 지표의 적용을 통해 수치화 및 도면화된 분석 결과를 도시재생사업과 같은 정책 추진 시 지역 주민에게 제공하여 젠트리피케이션 문 제의 지역적 대응을 위한 지역 주민의 이해 증진에 기여할 수 있다.

2) 학술적 기대효과

본 연구에서 구축한 젠트리피케이션 지표를 통해 젠트리피케이션 현상에 대한 정량 적 분석을 실시, 도시의 진화 과정을 시계열적으로 파악하고 젠트리피케이션 현상을 이해하는데 기여할 수 있다. 또한 젠트리피케이션 발생 여부만을 판단할 수 있는 분석 툴이 아니라 젠트리피케이션 부작용에 대한 대응 취약성을 포함하여 지역의 전반적인 특성을 진단할 수 있는 분석 체계를 제공, 지역의 인구학적, 사회경제적 역량을 파악하 는데 일조 가능하다.

도시경제기반형 젠트리피케이션

1. 젠트리피케이션 개념 및 양상 | 15 2. 국내 젠트리피케이션 발생 사례 및 특성 | 25 3. 도시경제기반형 젠트리피케이션 논의 | 32

CHAPTER

2

CHAPTER 2

도시경제기반형 젠트리피케이션

본 장에서는 젠트리피케이션의 일반적인 개념과 양상, 국내 사례 및 문제점을 검토하였다. 1964 년 젠트리피케이션이라는 용어가 처음 소개된 이후 일반적으로 주거 젠트리피케이션에 대한 논의가 활발히 이루어졌으나, 국내의 경우 최근 상업 젠트리피케이션이 심각한 사회문제가 되고 있다. 이에 젠트리피케이션 원인과 양상, 주요 이슈, 효과 등을 살펴보았다. 아울러 국내 젠트리피케이션 특성 과 이슈를 토대로 도시경제기반형 젠트리피케이션을 조작적으로 정의하고 발생 단계를 제시하였다.

1. 젠트리피케이션 개념 및 양상

1) 젠트리피케이션 정의 및 발생 원인 (1) 젠트리피케이션 정의

젠트리피케이션이란 용어는 영국의 사회학자 루스 글라스(Ruth Glass)가 런던의 북 켄싱턴 지역(North Kensington)에서 발생한 근린의 변화를 설명하는 과정에서 처음 사용하였다.⁴⁾ Glass(1964, p.18)는 근린 재개발(redevelopment)과 차별되는 개념으 로 젠트리피케이션을 기존 저소득층 주거지역의 거주민이 중산층으로 대체되는 것으로

4) Glass(1964)에 의하면 젠트리피케이션은 “상위계급의 지역 내 유입에 따라 하위계급이 지역 외부로 유출되면서 발생하는 지역의 사회적 구조와 주택시장의 변화”라 할 수 있음 (One by one, many of the working class quarters have been invaded by the middle class-upper and lower…Once this process of

‘gentrification’ starts in a district it goes on rapidly until all or most of the working class occupiers are displaced and the whole social character of the district is changed(Hamnett, 2003, p.2401에서 재인용).)

정의하면서 이러한 현상을 비판하였다. 이후 많은 학자들이 젠트리피케이션이란 용어 를 사용하면서 다양한 의견을 제시하였고, 종종 근린의 인구학적 구조나 주택시장의 변화를 설명하는 용어로 사용되기도 하였다.

이렇듯 젠트리피케이션은 가치중립적 또는 긍정적ㆍ부정적 관점에서 모두 사용된다 (Brown, 2014). 가치중립적 관점에서는 쇠퇴한 지역이 재활성화(revitalization)되는 과정에서 고소득ㆍ고학력 인구가 유입되고 고위 기능이 입주하면서 상대적으로 저소득 ㆍ저학력 인구가 비자발적으로 이주되는 현상, 즉 지역의 구조적 변화로 설명된다. 긍 정적 관점에서 대부분의 연구자들은 쇠퇴한 지역이 상위계층의 유입에 의해 가치 상향 되는 과정으로 젠트리피케이션의 혜택에 초점을 맞춘다(American Heritage Dictionary, 1994; Naegler, 2012; Smith, 1979). 반면 부정적 관점에서는 지역 활 성화에 따라 부동산 시세가 상승함에 따라 저소득층이 퇴거하게 되는 과정을 강조한다 (김수아, 2015; Hamnett, 1984; Harrison, 1983; Lees, 2008; Shin, 2009).

본 연구에서는 젠트리피케이션을 가치중립적 관점에서 지역이 활성화 또는 재활성화 되는 과정에서 발생하는 지역의 인구학적ㆍ사회경제적 변화와 그에 따른 물리적 환경 개선과 주택시장의 변화로 정의하였다.

(2) 젠트리피케이션 원인

젠트리피케이션의 원인에 대해서는 학자마다 다양한 의견이 있으나, 일반적으로 생 산적 측면과 소비적 측면, 공공의 개입의 세 가지 측면에 대해 논의되어 왔다. 생산적 측면에서 Smith(1979)는 젠트리피케이션 원인 설명에 주거여과이론(Filtering Theory)을 적용하였다. 그에 따르면 임대료가 낮은 쇠퇴한 도심과 주변과의 임대료 차 이(rent-gap)로 인하여 외부 자본이 도심으로 유입되면서 젠트리피케이션이 발생하게 된다. 반면에 Ley(1986)는 소비적 측면에서 산업구조와 주택 등에 대한 개인의 선호 변화가 거주공간 선택의 변화를 야기하고 이에 따라 젠트리피케이션이 발생하게 된다고 주장하였다. 마찬가지로 Florida(2002)는 창조계층에 의한 지역 활성화 과정을 설명하