□ 현행 시․군 단위 계획의 난맥상
○ 현재도 시․군 단위로 수많은 계획이 수립되고 있다. 법적 근거를 가지고 수 립되는 계획도 있지만 그렇지 못한 전략계획이나 사업계획 등을 포함하면 시․군 평균적으로 매년 10여 개 정도의 계획이 수립된다고 할 수 있다.
- 계획의 복잡성뿐만 아니라 재정계획과 연동되지 않아 실행성도 문제가 되었다.
○ 기초생활권 정책과 연계하여 초기에는 재정 및 행정적 지원과 연동되는 사
업계획으로서 실행력 있는 계획제도를 확립하는 데 주력하되, 중장기적으로 는 공간계획과 연계된 계획제도를 확립해야 한다.
□ 초기의 사업군 및 포괄보조금 제도 운영 전망
○ 2010년부터 적용되는 변화된 정책 추진 체계에서 중앙정부 부처들이 가이드 라인을 제시한다 하더라도 기존 정책사업 모델들은 당분간 거의 그대로 잔 존할 것이라 추측된다.
- 기초생활권 내 읍․면이나 마을 등 소단위 지역의 형평성을 고려해 유사 한 사업 모델들을 복제해 여러 개를 동시 추진하는 경우, 그동안은 시도 하지 못했던 대규모 프로젝트를 추진하는 경우, 비정통적 정책 기제로 대중들에게 호소하는 소위 포퓰리즘(populism)에 근거한 선심성 사업의 과다 집행 등의 문제가 발생할 소지도 있다.
그림 6-11. 기존 단위사업 메뉴 기반 기초생활권 사업 배치 모델 사례
○ 그러나 지역에 따라서는 나름의 자율적 조정 기제를 작동시키며 모범적 사 례를 창출하기도 할 것이다.
- 이미 우수 사례로 거론되는 기초생활권 지역들은 기존의 정책 사업들을 해당 지역의 특성과 여건에 적합하게 재해석하고 배치하여 효율적으로 추진하고 있다.
* 금산군의 다락원 건립 프로젝트, 진안군의 마을 만들기 정책 등
□ 계획제도 확립 필요
○ 위에서 예시한 것처럼 기초생활권별로 우려되는 상황을 차단할 필요가 있 다. 특히 기초생활권 간의 기획역량의 차이를 충분히 고려해야 한다.
○ 중앙정부 부처들도 사업군별 정책 목적 달성을 위한 요건, 컨텐츠, 추진 방 식 등을 확실하게 정립할 필요가 있다. 그리고 이를 가이드라인 및 매뉴얼을 통해 지방자치단체에 제시하여야 한다.
○ 기초생활권 정책의 안정적 운영 및 성과 거양 등을 위해서 확고한 기초생활 권 계획 수립 제도 도입과 운영이 요구된다.
- 현재 기초생활권 계획은 임의계획으로 되어 있어 법적 근거가 없으므로 이를 장려하기 위한 별도의 장치가 요구된다. 앞에서 밝힌 바와 같이 농 식품부의 경우는 삶의질향상특별법과 연동하여 농촌 기초생활권에 대해 서는 계획수립비의 일부를 지원하거나 혹은 우수한 계획에 대해서 사전 적으로 평가하여 인센티브 성격으로 농식품부의 특정 사업 기회를 제공 하는 것을 고려할 필요가 있다.
□ 계획 수립 체계는 기초생활권 발전 기본계획―기초생활권 발 전 실행계획의 2단계로 계층화할 수 있고 예산 배분과 연동되 는 계획의 구속력을 확보하는 것이 관건
○ 기본계획을 통해서는 시․군 기초생활권의 5년 간 발전 방향과 지표, 목표 등을 설정하고 5년 간 실행할 사업의 대강을 구상하도록 한다.
- 성과 관리형 평가를 위해서는 계획 목표 설정이 평가와 연계될 수 있도 록 구체성을 확보해야 한다.
○ 실행계획은 기본계획 방향과 목표를 실현할 수 있는 구체적인 세부 사업 계 획을 21개 사업군별로 구상하여 1년 단위로 수립하게 한다.
- 부문계획으로 광범위한 포괄성을 가질 수 있도록 정책 영역을 구분하고 각 부문별 정책 추진 가이드라인을 활용한다.
* 부문계획은 21개 사업군 구분과 밀접히 관련을 짓는다.
- 기초생활권별로 자율적으로 구체적인 사업 시행계획이나 커뮤니티계획 을 추가적으로 수립할 수 있도록 하며, 2～4개 기초생활권 간에 연합계 획 및 실행이 이루어지도록 인센티브를 부여한다.
○ 계획 수립 심의 및 확정 절차는 시․군―시․도―해당 부처들(7～8개) 및 균형위의 단계를 따르도록 할 수 있으며, 시․군 계획 조정 과정에서 시․도 의 광역계획에 반영한다.
- 다만, 법률상 기초생활권 계획은 임의계획이므로 계획 확정은 시․도에 서 하여도 된다. 그러나 추후 인센티브 및 페널티 부여 등까지를 고려하 면 중앙정부 관련 부처와 균형위와의 협의가 요청된다.
○ 기초생활권 내에서는 계획 수립을 위한 민관합동의 ‘지역발전협의회’를 설 치하고 계획 수립 과정에 자문, 컨설팅 역할을 수행할 ‘자문위원회’를 설치 함으로써 계획 수립을 위한 지역주체를 확립해야 한다.
- 지역발전협의회의 구성에 있어서 경계해야 할 점은 일부 시․군의 기존
‘지역혁신협의회’ 등과 같은 형식적인 조직 운영이다. 명망가 중심으로 협의회를 구성하는 경우 계획은 용역으로 수립하고 협의회는 추인하는 형식적인 형태를 벗어나지 못하게 될 것이다.
- 자문위원(전문가) 역시 책임성을 담보할 수 있도록 수요자의 ‘평가 마일리 지’ 방식을 도입해 볼 수 있다. 유럽연합의 경우 계획서에 어떤 자문위원이 어떤 내용의 자문을 하였는지 명시하도록 하고 있음을 참고할 만하다.
※ 내실 있는 계획 수립을 위해서는 지역발전 계획 수립에 참여하는 시․군 공무원, 주민, 전문가 등에 대한 충분한 교육, 컨설팅, 네트워 킹 체계 구상이 필요하다.
※ 특히 농식품부는 기획역량이 부족하고 전문가들과 네트워킹이 어 려운 기초생활권을 상정하여 총괄계획가 제도의 활성화 방안을 구 상할 필요가 있다.
시․도
중앙부처 기초생활권발전계획
세부 사업 계획 부문별 시행계획 - 산업진흥 - 정주여건개선 - 교육문화복지 등 발전 방향, 목표 설정
사업계획 시행계획 (1년) 기초생활권계획 (5년)
그림 6-12. 기초생활권 발전계획 수립 체계
□ 시․군 단위에서 수립되는 타 계획과의 관계 정립, 사업계획과 관계 검토 필요
○ 우선 균특회계 지역개발계정에 속하는 210개 사업을 21개의 사업군으로 조
정하는 것과 금번 계획이 관련되는 만큼, 그에 한정되는 예산 범위 내에서
○ 기초생활권 구상의 비전 및 목표 달성을 위하여 다양한 부문의 통합적 접근 이 필요하나, 지역개발계정 21개 사업군에는 교육․복지 등의 정책 영역이 거의 포함되어 있지 않다. 따라서 농촌 기초생활권의 경우는 삶의 질 계획의 사업을 포함하여 부문별 발전전략계획을 수립하도록 유도할 필요가 있다.
- 그런 경우, 삶의 질 계획이 현재 구분하고 있는 교육, 복지, 지역개발, 복 합산업의 4개 영역은 기초생활권 7개 분야 사업군 구분과 연동하여 정책 영역 구분 및 사업 포괄 범위 등을 상호 재조정할 필요가 있다.
□ 농촌계획제도 도입의 기회로 활용
○ 전체 균특법 개편에 따라 계획체계 역시 변화하는 상황하에서 농식품부는 농업․농촌발전계획, 삶의 질 계획 등과 관계 정립을 통해 장기적으로 농촌 계획제도 도입의 기회로 활용할 수 있다.
- 현행 농업․농촌발전계획이나 삶의 질 계획을 기초생활권의 지역발전 기 본계획 및 실행계획상 <정주>, <산업>, <환경․경관>, <복지>, <교육>,
<문화> 등의 부문계획으로 가늠할 수 있도록 통합, 재정립해야 한다.
- 시․군 단위에서 임의적으로 수립하던 농업․농촌발전계획을 기초로 하 되 삶의 질 계획 및 기초생활권 계획을 통합하여 ‘농촌계획’으로 수립할 수 있도록 유도한다.
- 시․군 기초생활권의 농촌계획 수립을 권장하기 위해 농식품부 차원에 서 친절한 가이드라인 및 매뉴얼을 제시함과 아울러 계획수립비의 일부 를 지원하거나 혹은 농촌계획 경진대회를 통한 인센티브를 제공한다.
- 재정 및 행정적 지원을 통한 계획 실천을 위해 토지이용 절차의 일괄 처 리를 위한 ‘지구’, ‘구역’을 설치한다. 이는 현행 ｢농어촌정비법｣의 ‘마을 정비구역’ 제도 등을 활용할 수 있다.
- 더 나아가 국토 관리의 상위법이라고 할 수 있는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 농촌계획에 관한 1개 장을 추가하여 ｢농어촌정비법｣의 ‘마 을정비구역’ 등의 내용을 반영하고 농촌계획 대상 사업의 경우는 ｢농어
촌정비법｣, ｢농지법｣에 의해 제반 사업 절차에 관해 의제 처리가 가능토 록 한다.
- 장기적으로는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 국토해양부와 농림 수산식품부가 공동 입법하는 형태로 개정하는 방안을 검토한다.