포괄보조금 제도 운영의 실태와 개선 방향

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(1)정책연구보고 P146 | 2011. 6.. 포괄보조금 제도 운영의 실태와 개선 방향. 송 미 령. 연구위원. 권 인 혜. 연 구 원.

(2) 연구 담당 송. 미. 령. 연구위원. 연구 총괄, 제1~5장 집필. 권. 인. 혜. 연 구 원. 제3~4장 집필.

(3) 머 리. 말. 정부의 광역화, 분권화, 자율화를 기조로 한 新지역발전정책을 재정적으로 뒷받침하기 위해 2009년 ｢국가균형발전특별법｣ 개정이 이루어졌다. 이전의 국 가균형발전특별회계를 광역‧지역발전특별회계로 개편하고, 지역개발계정에 포괄보조금 제도를 도입하였다. 지역개발사업 추진 시 지방자치단체의 실질적 자율성을 확대하고 자율성 증가에 상응한 책임성을 확보하기 위한 것이다. 포괄보조금 제도가 시행된 지 1년이 지난 시점에서 포괄보조금 제도 운영 과정에서 나타난 문제점을 면밀히 검토하고 제도 개선 방안을 마련하여 동 제도의 성공적 정착을 유도할 필요가 있다고 판단하였다. 이에 우리 연구원 에서는 선행연구와 각종 신문자료 등 문헌 검토, 지방자치단체 공무원 대상 의 설문 조사, 포커스 그룹 대상의 인터뷰 조사 등의 방법을 활용해 중앙정 부, 지방자치단체 공무원, 관련 전문가 등의 의견을 수렴함으로써 제도의 운 영 현황을 파악하고 개선 방향과 정책 과제를 제안하였다. 제도 운영의 초기인지라 지방자치단체의 제도에 대한 이해의 수준을 파악 하는 것만으로도 큰 의의가 있다고 생각한다. 그러나 그보다 더 나아가 포 괄보조금 제도 개선을 위한 다양한 정책 과제를 구상함으로써 향후 지역 발전정책의 발전에 상당한 기여를 할 수 있을 것이라 기대한다. 연구 과정 에 도움을 주신 중앙정부 및 지방자치단체 담당자와 전문가들께 깊이 감사 드린다.. 2011. 6. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) iii. 요. 약. MB 정부는 2010년부터 기존의 국가균형발전특별회계를 광역·지역발전특별 회계로 개편하고 지역개발계정의 예산을 포괄보조 방식으로 지원토록 하면서 지자체 자율적인 지역개발사업 추진 여건이 마련되었다. 그러나 아직까지는 제 도 운영의 초기 단계로 그 이해의 수준이 상이하고 제도 설계상의 불합리성으 로 혼란스러운 상황이 발생하는 등 여러 가지 개선 과제들이 드러나고 있다. 이 연구의 목적은 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도 운영의 최근 실 태를 살펴보아 문제점을 발굴하고 현 제도의 개선 방향을 제시하는 것이다. 무 엇보다 농어촌 지자체에서 제시되고 있는 문제점들을 집중적으로 조망하며 실 질적으로 개선해야 할 과제를 찾아보고자 한다. 이를 통해 광역·지역발전특별 회계의 효과적 운영에 기여할 수 있도록 제도의 개선 방향, 중장기적 개선 과 제 등을 제안할 것이다. 이를 위해 이 연구에서는 우선, 기초생활권 정책의 취지와 광역·지역발전특 별회계의 포괄보조금 제도의 주요 내용과 특징을 간략히 살펴보았다. 둘째, 관 련 선행연구 및 외국 사례 검토를 바탕으로 현행 제도의 내용과 특징에 견주어 쟁점을 도출하였다. 셋째, 포괄보조금 제도 운영 실태와 문제점을 조사, 분석하 였다. 문헌 및 신문 자료에서 지적하는 문제점, 지자체 공무원 설문조사 내용 분석, 인터뷰와 현장 조사 내용 분석, 중앙과 지방의 관련 공무원 간담회 결과 등을 종합하여 제도 운영 실태를 살펴보고 문제점을 도출하였다. 넷째, 포괄보 조금 제도의 개선 방향을 제안하였다. 특히 단기적으로 개선할 수 있는 부분과 중장기적으로 개선할 수 있는 부분을 구분하고 주체별로 접근 방법을 달리하 였다. 기초생활권 발전 정책의 기본 방향은 ‘특화와 창조’, ‘분권과 자율’, ‘협력과 상생’에 기초하고 있으며, 주요 추진 전략은 지역 통합적 접근에 초점을 맞추 고 있다. 도시와 농산어촌을 통합적으로 연계하여 발전시키고 내용적으로도 부.

(5) iv 문별·기능별 접근을 지양한다는 것이다. 특히 이를 실현시키기 위해 예산 지원 도 포괄적으로 한다. 포괄적 예산 지원을 통해 소규모 분산 투자를 지양하고, 사업 통합‧조정을 통한 규모화를 유도하고자 함이다. 포괄보조금은 중앙정부의 재정 지원을 받는 지방정부가 사업 운영에 재량을 가지고 광범위하게 정의된 포괄적 기능 영역에 사용될 수 있도록 법적 공식에 따라 배분되는 재원이다. 포괄보조금 제도하에서는 집행 단위에서 상당 부분 지방정부의 재량이 인정되고 사업 우선순위 결정에 대한 중앙정부의 책임성이 줄어드는 강점이 있다. 그러나 제도의 성공을 위해서는 지자체에 사업 운영 ‘결과에 대한 책임’을 지울 수 있는 제도적 장치가 반드시 필요하다. 요컨대 지 방의 자율성과 책임성 간의 균형, 선택과 그에 대한 엄밀한 평가 시스템이 포 괄보조금 제도의 운영 원리인 것이다. 미국의 포괄보조금 제도를 위시하여 EU 의 LEADER 프로그램, 프랑스의 농촌우수거점 사업 등은 지역발전을 위한 다 양한 활동들을 포괄보조 방식으로 재정 지원하는 사례들이다. 우리나라의 포괄보조금 제도라고 할 수 있는 광역·지역발전특별회계 포괄보 조금 제도와 관련한 몇 가지 주요 관점을 다음과 같이 도출하였다. 첫째, 포괄 보조금 제도 도입의 근본적 취지는 지방의 책임성을 바탕으로 한 지자체 지역 개발사업의 자율성과 권한을 부여하는 데 주안점이 있다. 둘째, 책임성이라는 측면에서 지자체 포괄보조사업 추진에 대한 성과를 평가하고, 평가 결과가 이 후의 예산에 연동되도록 하는 것이 매우 중요하다. 셋째, 포괄보조금 제도의 목 적과 취지를 지방에 충분히 이해시키고 제도의 필요성에 대한 공감대를 이루 는 과정이 선행되어야 한다. 넷째, 포괄보조금 제도가 성공적으로 운용되기 위 해서는 지방의 역량 강화가 필수적이다. 제4장에서는 포괄보조금 제도의 개선 방향 모색을 위해 현장 중심의 제도 운 영 실태와 문제점을 살펴보았다. 문헌 및 신문 자료에서 지적하는 문제점, 지자 체 공무원 대상의 설문조사 내용 분석, 인터뷰와 현장 조사 내용 분석, 중앙과 지방의 관련 공무원 간담회 결과 등을 통해 드러난 문제점들을 종합하였다. ‘계 획 수립 - 예산편성 및 집행 - 모니터링 및 평가’의 제도 추진 절차에 따라 중앙.

(6) v 정부와 지자체 차원에서 개선이 필요한 문제점들을 제시하였다. 특히 중앙정부 차원에서는 제도 추진 단계별 문제점 외에 제도 설계상의 문제점도 존재한다. 중앙정부 차원의 경우, [계획단계]에서 보면 기초생활권 발전계획 이행을 위 한 제도적 기반이 미비하다. 비법정계획으로서 실질적 이행을 기대할 수 있는 수단을 확보하기 어렵고, 형식적 계획으로 세워지면서 지역의 계획수립 피로를 가중시키는 측면이 있다. [예산편성 및 집행단계]에서는 아직까지 지방의 자율 적‧창의적 사업을 유도할 수 있는 여건 조성이 미흡한 측면이 있다. 또한 부처 별 공간 분할로 인한 제도 운영의 비효율성‧비효과성 문제도 있다. 기능별로 구분된 각 부처가 3+1 지역 구분 방식의 기초생활권 정책에 참여함으로 인해 전문적 업무 수행에 한계가 있을 뿐만 아니라, 기존 사업의 소관 부처와 포괄 보조사업의 소관 부처가 상이하여 지방에서 혼란이 발생되고 있다. 부처별 가 이드라인이 불일치하는 문제도 있다. [모니터링 및 평가단계]에서는 모니터링 과정이 평가권력화되어 본연의 순기능을 수행하지 못하고 시·군에 부담을 주 고 있다. 평가 시 여전히 내역사업별 평가체계로 광역·지역발전특별회계 전체 나 지역 전반에 대한 평가가 부재하다. 다층적 평가로 인해 책임성, 신뢰성 확 보가 어렵고, 상대평가의 획일적 적용으로 정밀한 평가결과 도출에 한계가 있 다. 평가의 구체적 내용이 파악되지 않고, 막연한 인센티브 연동으로 시·도 및 시·군의 발전적 대응을 어렵게 한다. 제도 설계와 관련해서는 주로 예산 배분 및 지방비 매칭과 관련한 문제와 계 정 간 유사‧중복사업 조정 문제가 있다. 현행 시·도 자율편성사업과 시·군·구 자율편성사업 예산 배분 방식(재원배분모델)과 특히 소관부처가 배분한도 내 에서 승인하는 신규사업예산 배분 방식에 개선이 필요하다. 매칭보조금 방식으 로 인해 지자체의 사업 추진에 부담이 되고 있으며, 지자체 재정여건을 감안한 보조율 차등화가 이루어지지 않는다. 타 회계와 광역·지역발전특별회계 간, 시·도 자율편성사업과 시·군 자율편성사업 간 유사‧중복성이나 사업배치의 적 절성에 대한 논란도 존재한다. 지자체 차원의 경우, [계획단계]에서는 관련 계획 수립 의지가 낮고, 제도에.

(7) vi 대한 이해도가 낮아 기초생활권 발전계획과 포괄보조사업 계획 간 연계가 미 흡하며, 기존 단위사업 원형이 그대로 존재하는 문제가 나타난다. 전반적으로 계획 수립 과정에서 요구되는 기획역량과 거버넌스 구축이 미흡한 실정이다. [예산편성 및 집행단계]에서는 지자체 내의 총괄기획‧조정 기능이 부재/미흡한 점이 꼽힌다. 제도에 대한 이해가 부족하여 대응이 미흡하고, 따라서 제도 도입 의 취지였던 창의적이고 협력적인 지역개발사업 예산편성도 이루어지지 않고 있다. 포괄적 예산편성이 아닌 내역사업 위주의 예산편성으로 여전히 유사사업 의 통합이나 관련 사업의 연계 추진 등에는 한계가 드러난다. [모니터링 및 평 가 단계]에서는 자체 모니터링 시스템이 미비하고, 부처 및 지역위 평가 등 제 도에 대한 이해가 낮다. 한편 광역지자체는 광특회계 포괄보조금 제도 틀 속에 서 한정된 역할만을 수행하고 있다. 적절한 중간자 역할이 미확립된 상태에서 전반적으로 예산을 전달하는 수준에 머무르고 있다. 이러한 문제점들을 바탕으로 제도의 개선 방향을 제시하였다. 지방의 현실적 여건을 충분히 감안하여 포괄보조금 제도의 기본 방향을 재설정하고 제도 개 편의 기준을 명확히 제시하는 것이 필요하다. 불필요하고 번거로운 계획 수립 을 단순화하고, 공간 구분과 사업 불일치를 극복할 수 있도록 부처 간 협력을 제도화하며, 현행 공간 구분에 대해서는 전면적으로 재검토할 필요가 있다. 광 역·지역발전특별회계 내 계정 간 사업을 조정하고, 지역의 현실과 비전에 적합 한 사업의 다양화를 위한 노력도 요구된다. 지방 조직을 정비하고 포괄보조금 제도 추진체계를 구축하는 작업도 제도의 성공적 추진을 위한 필요조건이며, 계획 완료 시까지 지속적 성과 관리가 가능한 모니터링 시스템도 구축되어야 한다. 이상과 같이 도출된 제도 개선 방향을 토대로 몇 가지 중장기적 개선 과 제를 제안하였다. 기초생활권 발전 계획과 포괄보조금 계획의 통합과 예산의 연계, 부처별 포괄보조사업 가이드라인 개선, 공간 구분을 3개에서 2개로 변경, 지역 유형화와 차등 지원, 광특회계 내 사업 조정, 예산 재원배분방식 개정 및 배분결과 공개, 포괄보조금 제도에 따른 지역자율성 및 책임성을 강화하는 평 가체계 개선, 정책 주체 역량 강화 및 통합적 추진체계 구축 등이다..

(8) vii ABSTRACT. Actual Conditions in Managing the Korean Block Grant System and Its Improvement Directions. The purpose of this study is to investigate the problems of the Korean Block Grant System which has been recently implemented and to suggest improvement directions for the institution. The investigation of problems was focused especially on the actual conditions in managing the system in rural municipalities in order to figure out the practical improvement assignments. Through this work, we suggest improvement directions for the institution and mid- and long-term assignments so that the 'Special Account for Regional and Local Development' may be operated more effectively and efficiently. Firstly, we reviewed the meaning and objective of 'Basic Settlement Area Policy' and main contents and characteristics of the Korean block grant institution. Secondly, we identified issues related to successful operation of the institution by means of studying relevant references and foreign cases. Thirdly, we investigated the actual conditions in managing the block grant system and pieced together the problems relating to the each tier of the governments (central - regional - local) at each stage of operation (planning budgetting and execution - monitoring and evaluation). In conclusion, we proposed improvement directions for the Korean block grant institution and mid- and long-term assignments to be solved. It is required to reestablish basic directions of the institution in consideration of regional conditions. It is important to present clear principles and standards for reorganization of the institution. Researchers: Mi-Ryung Song and In-Hye Kwon Research Period: 2011.3～2011.6 E-mail Address: mrsong@krei.re.kr.

(9) ix. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ·················································································· 1 2. 연구의 범위와 방법 ····················································································· 3 제2장 기초생활권 정책과 포괄보조금 제도의 현황 1. 기초생활권 정책의 의의 ·············································································· 5 2. 포괄보조금 제도의 내용과 특징 ································································· 8 제3장 선행연구 검토와 쟁점 1. 포괄보조금 제도의 이론적 의의 ······························································· 17 2. 외국의 포괄보조금 제도 운영의 사례와 시사점 ···································· 22 3. 광특회계 포괄보조금 제도의 쟁점 ··························································· 30 제4장 포괄보조금 제도 운영의 실태와 문제점 1. 2. 3. 4.. 문헌 검토 및 신문 자료 검색 결과 ························································· 33 포괄보조금 제도 관련 시‧군 공무원 조사 결과 ···································· 40 인터뷰와 현장조사 결과 ············································································ 49 문제점 종합 ································································································· 71. 제5장 포괄보조금 제도의 개선 방향과 과제 1. 제도 개선 원칙과 방향 ·············································································· 75 2. 정책 과제 ···································································································· 80 참고 문헌 ············································································································· 85.

(10) x. 표 차. 례. 제2장 표 2-1. 국가균형발전특별회계와 광역·지역발전특별회계 비교 ················· 9 표 2-2. 광역·지역발전특별회계의 대상 사업 구분 ··································· 10 표 2-3. 광역‧지역발전특별회계 예산 추이(’05∼’11) ······························· 10 표 2-4. 포괄보조사업의 종류 ······································································· 11 표 2-5. 포괄보조사업의 국고 보조율 ·························································· 12 제3장 표 3-1. 재정분권화 유형별 특징 비교 ························································ 19 제4장 표 4-1. 국회예산정책처가 도출한 포괄보조금 제도의 문제점 ················ 34 표 4-2. 지역발전위원회의 추진과제 검토 ·················································· 37 표 4-3. 지역개발사업 결정‧추진 방식 ························································ 41 표 4-4. 포괄보조금 제도 도입 이후 지역개발사업 결정‧추진 체계상 변화 ······ 43 표 4-5. 지역개발사업 결정‧추진상 바람직한 보완‧개선 형태 ················ 44 표 4-6. 지역개발사업의 연계‧통합 추진을 위해 중요한 요소 ················ 44 표 4-7. 신규사업이 없는 이유 ····································································· 45 표 4-8. 포괄보조금 제도 도입으로 달라진 점 ·········································· 46 표 4-9. 포괄보조금 제도 도입으로 인한 어려움 ······································· 47 표 4-10. 포괄보조금 제도에서 개선되어야 할 점 ······································· 48 표 4-11. 포괄보조사업 계획상 거시적 목표 및 성과지표(D군의 예) ······· 61 표 4-12. 포괄보조금 제도 운영상의 문제점 종합: 중앙정부 ····················· 72 표 4-13. 포괄보조금 제도 운영상의 문제점 종합: 지방자치단체 ············· 74.

(11) xi. 그 림 차 례. 제1장 그림 1-1. 연구 흐름도 ···················································································· 4 제2장 그림 2-1. MB 정부의 3대 공간 개발 전략 ················································· 6 그림 2-2. 기초생활권 발전 정책의 기본 방향 및 전략 ····························· 8 그림 2-3. 포괄보조금 사업의 예산편성 절차 ············································ 13 그림 2-4. 포괄보조금 사업의 평가 체계 ···················································· 15 제3장 그림 3-1. 보조금의 분류 ·············································································· 20 그림 3-2. EU LEADER 프로그램 개요 ····················································· 26 그림 3-3. 프랑스 농촌우수거점 사업의 특화 유형 분포 ························· 28 제4장 그림 4-1. 포괄보조금 제도에 대한 A군 자체 교육 사례 ························ 51 그림 4-2. B군 포괄보조사업 관련 실과소 현황 ········································ 53.

(12) 1. 제. 1. 장. 서 론. 1. 연구의 필요성과 목적. ○ MB 정부 지역발전정책의 큰 틀은 3차원 정책으로 구성되어 있다. 지역의 글로벌 경쟁력 강화를 위한 광역경제권 정책, 초광역경제권 정책과 더불어 주민의 삶의 질 향상을 위한 기초생활권 정책이 그것이다. 특히 기초생활권 정책 도입에 따라 농어촌을 비롯한 지역발전정책 추진 여건은 큰 변화를 맞 이하게 되었다. ○ 기초생활권 정책의 주요 대상인 161+2개 시‧군의 기초생활권에 대해서는 2010년부터 기존의 국가균형발전특별회계를 광역·지역발전특별회계로 개 편하면서 지역개발계정의 예산을 포괄보조 방식으로 지원토록 전환하였다. - 기존의 국가균형발전특별회계 약 200개 지역개발계정 사업들이 크게 22 개 사업으로 재편되었고, 세부 내역사업 기획 기능을 지자체에 전적으로 일임함에 따라서 지자체 자율적인 지역개발사업 추진 여건이 마련되었다 고 할 수 있다. - 중앙정부와 지자체의 역할 분담 및 새로운 관계 형성을 비롯해 기존 지역 발전정책의 추진 대상, 주요 내용, 주체별 기능과 추진 방식 등의 변화가.

(13) 2 불가피해졌다. ○ 이처럼 2010년부터 본격 시행되기 시작한 포괄보조금 제도는 기초생활권 발전계획 수립, 포괄보조사업 계획 수립(신규사업 구상 포함), 예산편성, 사 업 추진, 모니터링, 평가와 인센티브·페널티 부여 등 일련의 정책 과정을 거 쳐 1년간 새로운 제도 운영을 경험한 상태이다. ○ 그러나 아직까지는 제도 운영의 초기 단계로 그 이해의 수준이 상이하여 혼 란스러운 상황이 발생하거나 전반적으로 제도 운영과 관련한 여러 가지 개 선 과제가 대두되고 있다. 예를 들면, 부처별로 기초생활권 포괄보조사업을 분리하여 추진함에 따라서 통일된 정책 방향, 목표 등을 사업에 반영하는 데 한계가 있고, 기초생활권 발전계획과 포괄보조사업 계획 수립 사이에 괴 리가 발생하는 모순이 나타나고 있으며, 신규사업 선정 및 예산편성 가이드 라인의 개선 수요도 상존하고 있는 것이다. 그 밖에 지자체 포괄보조금 제 도 운영과 관련한 추진 체계의 미구축 문제나 사업의 모니터링과 평가 과정 에서 나타나는 불합리성 문제 등이 지적되고 있다. ○ 따라서 이 연구에서는 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도 운영의 최근 실태를 살펴보아 문제점을 발굴하고 제도 개선 방향을 제시하는 것을 주요 목적으로 한다. 무엇보다 농어촌 지자체에서 제시되고 있는 문제점들 을 집중적으로 조망하며 실질적으로 개선해야 할 과제를 찾아보기로 한다. ○ 이를 통해서 광역·지역발전특별회계의 효율적 운영에 기여할 수 있도록 제 도의 개선 방향, 중장기적 개선 과제 등을 제안할 수 있다. 지자체 입장에서 애로사항을 경청함으로써 계획 수립, 신규사업 추진, 모니터링 및 평가 등 의 전 과정에 걸쳐 기초생활권 정책의 심화에 기여하며, 특히 기초생활권 관련 성과 개선 근거 자료를 제공한다. 더불어 기초생활권 발전계획 등 각 종 계획제도의 개선 및 효율적 추진 방안 마련을 위한 근거 자료로 활용한 다..

(14) 3. 2. 연구의 범위와 방법. 2.1. 연구의 내용적 범위. ○ 연구의 주요 내용은 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 기초생활권 정책 과 포괄보조금 제도의 개요를 정리하는 부분이다. 기초생활권 정책은 어떤 취지를 가지고 있고 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도의 주요 내 용과 특징은 무엇인지를 간략히 논의한다. ○ 둘째, 관련되는 선행연구를 검토하고 현행 제도의 내용과 특징에 견주어서 쟁점을 도출한다. 일반적인 포괄보조금 제도의 취지와 특징이 무엇인지, 외국의 유사한 포괄보조금 제도 운영의 사례와 시사점은 무엇인지를 정리 한 후 우리나라 광역·지역발전특별회계의 포괄보조금 제도 운영의 주안점 을 도출한다. ○ 셋째, 포괄보조금 제도 운영 실태와 문제점을 조사, 분석한다. 2010년부터 도입되었다는 점을 감안하면 약 1년 동안의 운영 실태인지라 성과 분석에 는 미치지 못하지만, 그간 문헌 및 신문 자료에서 지적하는 문제점, 지자체 공무원 대상의 설문조사 내용 분석, 인터뷰와 현장 조사 내용 분석 등을 통 해 현장 중심의 제도 운영 실태와 문제점을 종합하고자 한다. ○ 넷째, 포괄보조금 제도의 개선 방향을 제안한다. 특히 단기적으로 개선할 수 있는 부분과 중장기적으로 개선할 수 있는 부분을 구분하고 주체별로 접근 방법을 달리하여 제안한다..

(15) 4. 2.2. 연구의 주요 방법. ○ 연구 추진에 활용하는 주요 방법은 네 가지로 나누어 볼 수 있다. 먼저, 선 행연구를 포함하는 문헌자료 조사이다. 기초생활권 정책 및 포괄보조금 제 도 관련 선행연구들을 수집, 검토하되 중앙지, 지방지, 전문지 등의 관련 기 사도 검색하여 활용한다. ○ 다음으로, 포괄보조금 제도 운영의 실태와 문제점 파악을 위해 지자체 담당 공무원 대상의 설문조사를 실시하고 그 조사 결과를 다각도로 분석한다. ○ 또한, 중앙정부 공무원, 도 공무원, 시․군 공무원 및 관련 전문가 대상의 인터 뷰 조사를 수행한다. 이와 더불어 언급된 사례지역의 현장 조사도 병행한다. ○ 끝으로, 전문가 회의 및 정책 간담회를 통해 쟁점에 대한 토론 및 의견 수렴 을 시도한다. 그림 1-1. 연구 흐름도 기초생활권 정책과 포괄보조금 제도의 개요. ∙기초생활권 정책의 의의 ∙포괄보조금 제도의 주요 내용과 특징. ⇩ ∙포괄보조금 제도의 의의 선행연구 검토와 시사점. ∙다른 나라의 포괄보조금 제도 사례와 특징 분석 ∙포괄보조금 제도의 쟁점. ⇩ ∙포괄보조금 제도 운영 실태에 대한 문헌, 신문자 료 조사 포괄보조금 제도 운영 실태와 과제. ∙포괄보조금 제도 운영 실태에 대한 시·군 공무원 의견 조사 ∙포괄보조금 제도 개선에 대한 중앙정부 공무원, 도 공무원, 시·군 공무원, 전문가 등의 의견 수렴. ⇩ 포괄보조금 제도 개선. ∙향후 정책 방향 및 개선 과제 도출.

(16) 5. 제. 2. 장. 기초생활권 정책과 포괄보조금 제도의 현황. 1. 기초생활권 정책의 의의. ○ 지역발전을 도모하기 위한 MB 정부의 3대 공간 개발 전략은 4+α 초광역개 발권, 5+2의 7대 광역경제권, 161+2개 시‧군을 주요 대상으로 하는 기초생 활권 정책으로 요약할 수 있다. 초광역개발권의 경우가 국가 주도로, 광역 경제권이 시‧도 간 협력을 바탕으로 이루어지는 전략적 메가 프로젝트 (Mega Project)로서 효율성 위주의 지역경쟁력 강화를 위한 계획권역이라 면, 기초생활권은 상대적으로 낙후된 시‧군 단위의 정주 및 산업환경 조성 을 위한 생활밀착형 계획권역이라 할 수 있다. ․기초생활권: 161+2개 시‧군 단위의 지역개발 ․광역경제권: 16개 시‧도에 7개(5+2) 경제권 형성‧촉진(수도권, 충청권, 호 남권, 동남권, 대경권, 강원권, 제주권) ․초광역개발권: 열린 국토공간 구현을 위한 4+α 초광역권 개발(서해안 산 업벨트, 남해안 선벨트, 동해안 에너지 관광벨트, 남북교류‧접경지역벨트, 내륙벨트 등).

(17) 6 그림 2-1. MB 정부의 3대 공간 개발 전략. 4+α 초광역개발권. 수도권 신진일류국가를 선도하는 글로벌 비즈니스 허브 충청권 과학기술과 첨단산업의 중심 대한민국 실리콘밸리 호남권 21C문화예술과 친환경 녹색산업의 창조지역. 강원권 동해권 관광휴양 및 웰빙산업의 프론티어. 대명권 전통문화와 첨단지식 산업의 신성장지대. 동남권 한태평양시대의 기간 산업 및 물류중심지 제주권 아사아 최고 수준의 국제자유도시. ○ 특히 기초생활권은 생활여건과 경제여건 등 주민의 삶의 질 향상에 직결되 는 가장 기초적인 사업을 추진하는 정책 영역이다. 기초생활권 정책은 인간 정주에 필요한 생산‧생활‧여가‧교육‧의료 여건 등을 종합적으로 개선하여 ‘기본적인 삶의 질을 향상’시키는 데 정책의 중점을 두고 지역개발사업을 추진한다. - 공간적 측면에서 기초생활권은 국토 공간의 ‘초광역개발권 - 광역경제권 - 기초생활권’의 3층(tier) 권역 시스템의 하부구조를 형성하며, 지역발전 의 최종 수혜대상이 되는 공간이라 할 수 있다. ○ 이러한 기초생활권 정책이 효과를 발휘하려면 기초생활권마다의 여건과 특 성에 맞도록 지방의 자율성과 책임성을 신장시켜야 한다는 데 주목하였다. 따라서 「국가균형발전특별법」을 개정하여 포괄보조금 제도를 도입하고,.

(18) 7 사업 평가를 지역발전위원회로 일원화하고 인센티브를 강화하는 등의 지자 체의 자율성과 책임성을 강화하기 위한 제도적 기반을 마련하였다.1 ○ 기초생활권 발전 정책의 기본 방향은 다음과 같이 ‘특화와 창조’, ‘분권과 자율’, ‘협력과 상생’에 기초하고 있다. - 특화와 창조: 지역 특성에 부합하는 창조적 지역 발전 - 분권과 자율: 지방 주도의 자율적 지역 개발 - 협력과 상생: 연계․협력 촉진에 의한 공동 발전 ○ 기초생활권 발전 정책의 주요 추진 전략은 핵심적으로 지역 통합적 접근 (integrated regional development)에 초점을 맞추고 있다. 도시와 농산어촌을 통합적으로 연계하여 발전시키고 내용적으로도 부문별·기능별 접근을 지양한 다는 것이다. 특히 이를 실현시키기 위한 전략적인 변화 중 핵심적인 것이 예 산 지원을 포괄적으로 한다는 것이다. - 도․농통합적 관점으로의 전환: 중소도시와 농산어촌의 연계 발전 - 부문별 접근에서 통합적 접근 방식으로 전환: 소득과 일자리, 정주여건, 교 육․복지 등 다부문적 접근 - 포괄적 재정 지원: 소규모 분산 투자 지양, 사업 통합․조정(포괄보조)을 통한 규모화 - 지역별 차등 지원: 보조율 상향, 금융․세제 지원, 제도 지원 - 구속력 있는 지역개발 계획제도 도입 - 성과지향형 정책 관리 방식 개발: 투입주의 탈피, 성과지향의 목표 관리 방 식 전환, 지방의 재정자율성(autonomy)과 책임성(accountability)의 조화 등. 1. 국가균형발전특별법 제40조(포괄보조금의 지원) ① 정부는 제34조제2항에 따른 지역개발 계정의 세출예산을 편성할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 시·도별로 세출예산의 용도를 포괄적으로 정한 보조금(이하 “포괄보조금”이라 한다)으로 편성하여 지원한다. ② 제1항에 따라 정부가 포괄보조금으로 편성한 사업에 대하여 관계 중앙행정기관의 장이 예 산을 교부할 때에는 해당 사업 내에 수 개의 세부내역을 구분하여서는 아니 된다..

(19) 8 그림 2-2. 기초생활권 발전 정책의 기본 방향 및 전략. 자료: 지역발전위원회(2009a).. 2. 포괄보조금 제도의 내용과 특징. ○ 광역‧지역발전특별회계 도입과 포괄보조금 제도 - 2009년 「국가균형발전특별법」에 바탕을 두어 기존의 국가균형발전특별 회계를 광역·지역발전특별회계(이하 광특회계)로 개편하고 부처별로 흩 어져 있던 200여 개의 세부 사업을 22개 사업으로 통폐합하였다. - 지역개발사업 추진에 있어 지방자치단체의 실질적 자율성을 확대하고 자.

(20) 9 율성 증가에 상응하는 책임성을 확보하고자 하는 취지가 가장 컸다. - 광특회계는 광역발전계정, 지역개발계정, 제주특별자치도계정 등 3개 계 정으로 구분된다. 이 중 포괄보조금이라는 것은 광특회계 내의 3개 계정 별로 부여된 예산한도 내에서 지자체 실정에 맞는 사업을 자율적으로 기 획·설계한다는 의미를 지닌다. 표 2-1. 국가균형발전특별회계와 광역·지역발전특별회계 비교 구분 목 적. 회 계 구 조. 국가균형발전특별회계 ․국가균형발전 지원. 광역․지역발전특별회계 ․지역의 특화 발전 및 광역. ․지역개발사업계정: 6.2조 원. 경제권 경쟁력 향상 지원 ․지역개발계정: 3.7조 원. ․지역혁신사업계정: 2.0조 원. ․광역발전계정: 5.8조 원. ․제주특별자치도계정: 0.4조 원. ․제주특별자치도계정: 0.4조 원. ⇒ 합계: 8.6조 원('09 예산 기준). ⇒ 합계: 9.9조 원('10 예산 기준). 지 역 계 정. ․200여 개 세부사업으로 구성. ․22개 포괄보조사업으로 통폐합. 광 역 계 정. ․시․도 단위 사업에 주로 지원. ․시․도 간 연계 사업 중점 지원. 재 원 배 분. ․과거 실적치(재원배분모델 적용). ․지자체 노력 및 성과 등과 연동된. 예 산 집 행. ․낮은 실집행률, 상습적인 예산. 기준으로 재원배분 이월 사례 빈번. 재원비중을 단계적으로 확대 ․최대 이월가능기간을 2회계연도로 제한(미집행 시 국고 반납). ○ 지역개발계정의 구분 - 3개 계정 중에서도 지역개발계정은 시·도 자율편성사업과 시·군 자율편성 사업으로 구분된다. - 시·도 자율편성사업은 각 부처 소관 18개 사업이 시·도의 선택(선호)에 따라 예산 한도를 채워 가는 체계의 포괄적 지원 방식이다. 시·도가 예산 한도 내 에서 18개 포괄보조사업 중에서 선택하여 재원 배분을 하는 것이다. - 시·군 자율편성사업은 유사·중복 문제를 해결하기 위해 전국 163개 시·군.

(21) 10 및 구를 3개 지역으로 구분하여 시·군·구가 예산 한도 내에서 해당 지역별 기초생활권 개발사업을 선택하도록 한다. 도시 활력 증진 지역(25개 시, 3개 군, 69개 구)은 국토부, 접경 및 도서 지역 등 특수상황지역(15개 시· 군)은 행안부, 일반 농산어촌 지역(120개 시·군)은 농식품부가 주관하여 사업을 추진한다. - 2011년부터는 기존에 혼재되어 있던 17개의 내역사업을 해당 기초생활권 성격 등을 감안하여 유사 기능별로 2~4개의 내역사업으로 통합하며, 이는 지자체의 권한을 더욱 확대할 수 있음을 의미한다. - 현재 포괄보조금(지역개발계정의 ’10년도 및 ’11년도)의 예산 규모는 광특 회계 전체 예산의 약 37% 수준이다. 표 2-2. 광역·지역발전특별회계의 대상 사업 구분 계정. 지역개발계정. 편성방식 시․도 지자체 자율 편성. 시․군․구. 광역발전계정. 제주특별자치도계정 ④시·도 자율편성사업. ①시·도 자율편성사업. * 기초생활권 기반 구축사업 등 포함. ②시·군·구. ⑤특별지방행정기관. -. 자율편성사업. 이관사무수행경비 ③부처 직접. 부처 직접 편성. 편성 사업. ⑥부처 직접 편성 사업. 표 2-3. 광역·지역발전특별회계 예산 추이(’05∼’11) 단위: 억 원. 구 분. ’05. ’06. ’07. ’08. ’09. ’10. ’11. 합 계. 53,267. 59,087. 68,685. 78,294. 94,311. 99,010. 98,526. 광역발전계정. 12,767. 13,960. 14,921. 16,770. 54,024. 58,946. 58,252. 지역개발계정. 40,500. 45,127. 50,288. 57,676. 36,588. 36,282. 36,332. 제주자치계정. -. -. 3,476. 3,848. 3,719. 3,782. 3,942.

(22) 11 표 2-4. 포괄보조사업의 종류 구분. 부처 문화부. 포괄보조사업명. ’10년 예산 내역사업. ① 문화시설 확충 및 운영. ․박물관, 문예회관 등(14개). ② 관광자원 개발. ․관광지 개발 등(3개). ③ 체육진흥시설 지원. ․생활체육공원 등(3개). ④ 지역문화산업 육성지원. ․지역영상미디어센터 등(4개). 문화재청 ⑤ 문화유산 관광자원화. ․남해안관광벨트 등(4개). 농림부. ⑥ 농어촌자원복합산업화지원. ․녹색농촌체험마을 조성 등(16개). ⑦ 농어업기반정비. ․밭기반 정비 등(16개). ⑧ 지역농촌지도사업 활성화. ․농촌지도기반 조성 등(5개). ⑨ 산림경영자원 육성. ․임산물 수출촉진 등(3개). 󰊒 산림휴양․녹색공간조성 󰊉. ․휴양림, 수목원 등(6개). 󰊓 지역특성화산업 육성 󰊉. ․패션산업 지원 등(19개). 󰊔 전통시장 및 중소유통물류 󰊉. ․전통시장 시설현대화 등(2개). 농진청 시·도 산림청 자율 편성 사업 지경부 중기청. 기반 지원 여성부. 󰊕 청소년시설 확충 󰊉. ․청소년수련시설 등(2개). 환경부. 󰊖 상수도시설 확충 및 관리 󰊉. ․생활용수공급 등(4개). (도서지역식수원 개발사업 포함) 국토부. 국토부 시·군 자율 행안부 편성 국토부 사업 농림부. 󰊗 자연환경 보전 및 관리 󰊉. ․자연환경보전 등(3개). 󰊘 해양 및 수자원 관리 󰊉. ․연안정비 등(3개). 󰊙 대중교통 지원 󰊉. ․물류단지 지원 등(9개). 󰊚 지역거점 조성지원 󰊉. ․국민임대산단 조성 등(3개). 󰊛 성장촉진지역 개발 󰊉. ․개촉지구 지원 등(2개). 󰊒 특수상황지역 개발 󰊊. ․접경지역 지원 등(15개). 󰊓 도시활력증진지역 개발 󰊊. ․주거환경 개선 등(16개). 󰊔 일반농산어촌 개발 󰊊. ․전원마을 조성 등(15개). 주1: 시·도 자율편성사업 중 민자유치접속도로 지원은 ’10년 종료사업 주2: 시·군·구 자율편성사업 중 도서지역식수원 개발은 ’11년 예산부터 시·도 자율편성 사업(상수도시설 확충 및 관리)으로 통합.

(23) 12 ○ 포괄보조사업의 보조율 - 포괄보조사업은 농공단지 조성사업 및 문예회관 건립지원사업 등과 같은 정액 지원사업을 제외하고는 원칙적으로 보조율이 적용된다. - ’10년 이전부터 추진하던 계속사업에 대해서는 완료 시까지 기존 보조율 을 적용한다. - 다만, 포괄보조사업 보조율 적용이 곤란한 신규 소요의 경우 예산안 편성 과정에서 합의·조정한다. 표 2-5. 포괄보조사업의 국고 보조율 포괄보조사업명. 보조율. 포괄보조사업명. 보조율. ① 문화시설 확충 및 운영. 40%. 󰊔 대중교통 지원 󰊉. 90%. ② 관광자원 개발. 50%. 󰊕 지역거점 조성지원 󰊉. 100%. ③ 체육진흥시설 지원. 30%. 󰊖 문화유산 관광자원화 󰊉. 50%. ④ 지역문화산업 육성 지원. 50%. 󰊗 지역농촌지도사업 활성화 󰊉. 50%. ⑤ 농어촌자원 복합산업화 지원. 50%. 󰊘 산림경영자원 육성 󰊉. 80%. ⑥ 농어업 기반정비. 80%. 󰊙 산림휴양․녹색공간 조성 󰊉. 50%. ⑦ 지역특성화산업 육성 지원. 50%. 󰊚 전통시장 및 중소유통물류기반 조성 󰊉. 60%. ⑧ 청소년시설 확충. 30～88% 󰊉 󰊛 성장촉진지역 개발. 100%. ⑨ 상수도시설 확충 및 관리. 70%. 󰊒 특수상황지역 개발 󰊊. 80%. 󰊒 자연환경 보전 및 관리 󰊉. 50%. 󰊓 일반농산어촌 󰊊. 70%. 󰊓 해양 및 수자원 관리 󰊉. 50%. 󰊔 도시활력증진지역 개발 󰊊. 50%. ○ 포괄보조금 제도 추진의 절차 - 지역발전계획의 수립: 거시적인 기초생활권 발전 5개년 계획 수립, 대강의 예 산 한도 내의 5개년 포괄보조금 계획 수립, 매년 신규사업 계획 수립을 한다. - 예산 편성과 집행: 주어진 예산 한도 이외에 신규사업 심의를 통한 추가 예산을 편성할 수 있으며 이에 준하여 사업을 집행한다..

(24) 13. <시·도 자율편성사업> · 시·도는 관할 시·군·구의 의견을 수렴해 시·도별 예산 한도 내에서 예산신 청서를 작성해 5월 말까지 각 소관 부처에 제출한다. 이전처럼 지역발전 위원회나 행정안전부에 제출하는 절차가 축소되었다. · 시·도별 예산 한도 내에서 18개 포괄보조사업 중 선택 후 재원을 배분한 다. 포괄보조사업 목적에 부합하는 범위에서 사업의 세부 내역을 자율적 으로 기획하고 설계한다. · 중앙행정기관은 시·도의 예산신청서를 종합하여 6월 말까지 기획재정부 에 제출하고, 중앙행정기관의 장이 사업별로 예산이 지원되는 지자체 및 사업시행주체를 구분하여 예산을 요구한다. <시·군·구 자율편성사업> · 시·군·구는 계속소요에 대해 신청한도 내에서 자율적으로 편성하여 시·도 에 신청한다. 신규소요에 대해 신청한도와 별도로 시·도에 신청한다(신청 한도 내 신규소요에 대한 예산신청은 불가). 시·도지사는 기초자치단체장 의 예산신청 내용을 조정하지 않고 종합하여 예산신청서를 작성, 5월 말 까지 각 부처에 제출한다. · 중앙행정기관은 광특회계의 예산안을 6월 말까지 기획재정부에 제출한다. 중앙행정기관은 사업별로 예산이 지원되는 지방자치단체 및 사업시행주 체를 구분하여 예산을 요구한다. 그림 2-3. 포괄보조금 사업의 예산편성 절차 예산신청 (5.31일). 지자체. 예산요구 (6.30일). 각 부처. 기재부. 평가결과(6.30일). 지역위.

(25) 14. - 모니터링 및 평가: 예산 사업 집행 후 매년 담당 부처 평가 및 지역발전위 원회 평가를 통해 인센티브를 부여한다. · 단위사업별로 그리고 지식경제부, 행정안전부 등으로 분리 운영되던 평가 체계를 지역발전위원회 중심으로 일원화하였다. 지역발전사업 평가자문 단이 평가하고 전문평가기관이 지역발전위원회의 평가 업무를 위탁 운영 하도록 하고 있다. · 포괄보조금 사업에 대하여 일차적으로 광역경제권발전위원회, 소관 부처 등에서 자체 평가하고, 자체평가 결과 등을 토대로 지역발전위원회에서 종합 평가를 수행한다. 광역경제권발전위원회는 소관 광역경제권별 포괄 보조사업에 대해 시‧도의 평가자료 및 의견을 토대로 자체평가의견을 첨 부한다. 소관 부처는 주관하는 포괄보조사업에 대해 광역경제권발전위원 회 자체평가의견과 시‧도의 평가자료를 토대로 평가를 하여 내역사업별 로 S, A, B, C, D등급을 상대 평가 방식으로 부여하여 지역발전위원회에 제출한다. 지역발전위원회는 광역경제권발전위원회와 소관 부처의 평가 결과와 사실관계 확인, 적정성 검토 등을 토대로 종합 평가한다. · 평가 결과는 차년도 예산편성 과정에 반영되어, 부진사업은 차년도 예산 을 삭감, 우수 지자체는 인센티브 등 차등 지원을 받게 된다..

(26) 15 그림 2-4. 포괄보조금 사업의 평가 체계. 부처 자체평가 ∙ 소관 지역/제주계정 - 평가등급/평가의견 ∙ 소관 광역/제주계정 - 평가의견. 광역위 자체평가 ∙ 소관 지역/광역/제주 - 평가의견. 자료: 지역발전위원회·한국산업기술평가원(2011).. .

(27) 17. 제. 3. 장. 선행연구 검토와 쟁점. 1. 포괄보조금 제도의 이론적 의의. 1.1. 포괄보조금의 개념과 성격 ◦ 포괄보조는 논리적으로 설계된 제도라기보다는 현실 정책에서 운용하는 실 용적인 제도 용어이다. 제도의 조건과 형태가 다양하게 설계될 수 있어 엄 밀한 개념 정의가 어렵지만, 대체로 다음의 네 가지 공통적 성격을 가진다 (이재원, 2009). - 첫째, 지방재정 관리를 담당하는 중앙정부의 단일 부처가 아닌 개별 정책 담당 부처에서 분야별로 재원을 관리하고, 지방정부에 대해 포괄적으로 규정된 기능영역 내에서 폭넓은 활동범위에 대해 권한을 부여한다. 포괄 적으로 규정된 목적(기능영역)이 설정된다는 점에서 일반 재원으로 운영 되는 보통교부금과 다르며, 단순히 유사한 보조 단위사업들을 통합한 형 태의 통합보조금과도 구별된다. - 둘째, 지방정부는 프로그램의 구체적인 내용을 기획하고 세부사업별 재원 배분에서 실질적인 재량권을 가진다. 필요성이 인정된다면 일정 비율의.

(28) 18 재원이 상대적으로 제한된 포괄적 기능영역을 넘어 지출되는 것도 허용될 수 있다. - 셋째, 국가적인 목적 달성 여부를 확인하기 위해 중앙정부 부처에서는 행 정관리, 재정보고, 기획 및 기타 조건들을 설정할 수 있다. 중앙정부의 정 책 목적에 따라 성과계약방식을 보다 강화할 수 있다. - 넷째, 중앙의 재정지원은 개별 사업단위로 산정되지 않고, 프로그램의 재 정수요 특성을 반영하는 법정 공식(公式)에 따라 총량적으로 배분된다. 이 러한 방식을 통해 중앙정부 재량을 제한하고 지방정부에 재정적 확실성을 제공한다. ◦ 처음으로 포괄보조 개념을 행정적 용어로 체계화한 미국의 부처간관계자문 위원회(Advisory Commission on Intergovernmental Relations: ACIR)는 ‘포 괄보조란 중앙정부의 지방이전 재원 중 하나로, 재정지원을 받는 지방정부 가 사업 운용에 재량을 가지고 포괄적 기능영역에 사용될 수 있도록 법적 공식에 따라 배분되는 재원’으로 정의하였다. 이러한 정의하에서 포괄보조 금의 특성은 다음과 같이 설명될 수 있다(Ben Canada, 2002). - 광범위하게 정의된 기능 분야에서 넓은 범위의 활동이 인정됨 - 보조사업자가 문제 영역을 스스로 정의하고 프로그램을 구성하며 자원을 배분하는 데 실질적 재량권을 가짐 - 행정통제, 재정보고, 계획수립 등 연방정부의 통제는 국가의 목적을 달성 하기 위한 최소한의 범위에 국한됨 - 연방 공무원의 재량권을 최소화하고, 확실성을 보장하는 방식으로 법에서 규정한 공식에 따라 연방 보조금이 배분됨 - 보조사업자는 원칙적으로 법에서 규정한 일반 지방행정기관으로 하며, 선 출직 공무원과 일반 행정공무원이 주된 의사결정자가 됨 ◦ 중앙정부의 국고보조사업을 분권적 방식으로 관리하기 위한 재정정책 수단 은 ‘행정관리 편리성 제고 - 개별 사업에서의 집행재량권 강화 - 총량적 지.

(29) 19 방재정 규모의 확충’에 이르기까지 분권의 강도에 따라 ‘지방이양’, ‘포괄보 조’, ‘개별보조’ 등 3가지 형태의 재정분권 방식으로 구분할 수 있다(표 3-1 참조).2 그중 포괄보조는 중앙정부와 지방정부가 사업에 대한 권한과 책임 을 공유하면서 사업에 대한 전략적 기획과 집행재량의 확대를 위해 활용하 는 형식이다. 표 3-1. 재정분권화 유형별 특징 비교. 구 분. 강 ←. 분권의 강도. → 약. 지방이양. 포괄보조. 개별보조. 분권 기능과 재원의 완전 기능의 공유 형식 이양 재원의 포괄 이양 분권 지방의 자주적인 재 포괄분야 범위 내에서 자율 분권화 내용 정 운용 운용 수단 중앙‧지방 공유 지방자치단체 성과 중앙 성과관리, 정부 간 성 책임 자체 성과평가 과계약, 의무적 지출 규정 지방정부. 재정책임 분담. (+중앙정부). 지방재정 유형. 자주재원+지방교부세 (분권교부세). 수혜의 성격 자치 서비스 개편의 지향 가치. 중앙정부 / 중앙정부+지방정부. 국고보조금 (포괄보조금) 국민의 권리 자치 서비스. 재정분권과 정부 간 기능 분담의 재설계. 집권방식 유지 집행재량 확대 불용액 인정, 실질적 신 청주의, 보조율의 합리화 중앙정부 중앙의 표준 지침관리 지방의 집행과정 책임 중앙정부+지방정부 국고보조금 (개별보조금) 국민의 권리 행‧재정 관리의 효율성. 자료: 이재원 외(2003).. 2. 지방이양은 사업에 대한 권한과 책임을 일괄적으로 지방에 이양하는 방식으로, 중앙정부가 담당하는 국고보조사업에 대해 적정 수준의 관련 재원들을 지방의 자주재원 또는 일반재 원으로 전환하고 해당 사업의 기능을 지방의 업무로 전환하는 것이다. 개별보조는 기존의 국고보조사업의 기본 구조를 유지하면서 부분적으로 지방자치단체의 재량을 확대하는 방 식이다. 기존 보조금 체제의 골격을 유지하나 결과지향적 관점에서 분권화 요소(연도말 불 용액 재량 등)를 활용하여 보조금 운영의 관리적 효율성을 제고할 수 있다(이재원, 2009)..

(30) 20 ◦ 중범위 수준의 특정 정책 영역에 국한되도록 지출을 제한하지만, 구체적인 지출 방식과 재원 배분에 대한 지방의 재량은 대폭 확대한다. 재원 확보의 책임은 중앙에 있지만, 사업의 성과 책임은 지방이 더 많이 부담한다. 포괄 적 정책 지침은 중앙에서 설계하지만, 구체적 집행계획은 지방이 담당한다. ◦ 중앙정부가 지방정부에 제공하는 보조금(grant)은 사용용도에 대한 제한 정 도, 중앙정부의 보조금 공여의무 여부 등에 따라 분류할 수 있다(그림 3-1 참조). 포괄보조금은 중앙정부가 특정 목적을 지정하기는 하지만 지방정부 가 개략적 요건을 만족시키는 범위 안에서 구체적 통제는 하지 않는 보조금 이다. 그림 3-1. 보조금의 분류 일반보조금 (general grants) 의무 (mandatory) 非목적 (non-earmarked). 포괄보조금 (block grants) 재량 (discretionary). 보조금 (grants) 非대응보조금 (non-matching grants) 의무 (mandatory) 목적 (earmarked). 대응보조금 (matching grants) 재량 (discretionary). 주: 의무보조금은 중앙정부가 법령이나 규정에 따라 보조금 공여의 의무를 지는 보조 금, 재량보조금은 이러한 의무 없이 임의로 공여하는 보조금 자료: 국회예산정책처(2010a). p.11. 재인용..

(31) 21. 1.2. 포괄보조금 제도의 목적과 활용상의 특성 ◦ 그렇다면 왜 포괄보조금 제도인가. 포괄보조금 제도를 통해 지향하는 목적 은 3가지로 집약된다. 하나는 지방정부의 재정자율성이 증대되는 재정분권 화(지방주의)와 행정관리의 효율화이고, 둘째는 재정긴축 국면에서 지방정 부의 복지재정 분담 확대와 재정자율성의 균형조정(신재정연방주의)이며, 셋째는 분권형 정책 운영을 통한 결과지향적 성과관리(신공공관리주의) 강 화이다(이재원, 2009:86).3 ◦ 포괄보조금 제도를 통해 집권과 분권의 중간에서 수평적이고 협력적인 ‘정 부 간 재정파트너십’이 구축될 수 있다. 성과책임을 공유하기 때문에 재정 재량과 결과지향적 정책 운영을 위해 성과를 매개로 하는 정부 간 성과계약 방식이 적용되기도 한다. ◦ 포괄보조금 제도하에서는 집행 단위에서 상당 부분 지방정부 재량이 인정 되고 사업 우선순위 결정에 대한 중앙정부의 책임성이 줄어드는 강점이 있 다. 보고와 행정관리 요건들이 대폭 축소되어 관리 효율성이 제고되는 측면 도 있다. 그러나 현실에서는 비판적 목소리도 존재한다. 다양한 포괄보조금 제도를 활용하고 있는 미국의 경우 재량 축소와 범주화 문제가 나타났다. - 포괄보조금 제도가 정착되면서 특정보조에서와 같은 의회 규제가 작동하 기 시작했고, 의회는 예산심의 과정에서 추가적 제약을 부여하여 포괄보 조의 재량을 억제하는 결과를 가져왔다. 유사한 목적을 가진 새로운 보조 금이 신설되기도 했다. - 실제로 행정 효율성이 창출되었는지에 대한 회의적 시각도 있다. 연방정 부의 요구조건이 완화되고 행정부담이 감소했으나, 주정부의 경우 종전에. 3. 두 번째 목적은 중앙정부가 재정적자 위기를 극복하려는 예외적인 경우로, 재정자율과 총 액감축을 교환하는 개념으로 볼 수 있다. 재정관리 혁신의 관점에서는 첫 번째와 세 번째 가 중요하다(이재원, 2009)..

(32) 22 없던 새로운 프로그램에 대한 관리 부담이 증대했다. 미국의회 회계국의 연구에서는 제도 변화에 따른 행정비용 축소 효과에 대해 부정적 평가를 내렸다(GAO, 1995). ◦ 제도의 목표가 명확하게 설정‧합의되고 지방정부의 역량과 의지가 담보된 다면 포괄보조는 정부 간 재정관계에서 ‘집행재량’과 ‘성과책임’의 바람직 한 교환 구조를 만들 수 있다. 중앙정부가 넓은 범위에서 승인하는 사업범 위 내에서 지자체가 자유롭게 투자사업을 선정‧관리하는 권한을 갖게 되는 특성으로 인해, 포괄보조금 제도의 성공을 위해서는 지자체에 사업운영 ‘결 과에 대한 회계책임(accountability for results)’을 지울 수 있는 제도적 장치 가 마련되어야 한다(GAO, 1995:3). 요컨대 지방의 자율성과 책임성 간의 균형, 선택과 그에 대한 엄밀한 평가시스템이 포괄보조금 제도의 운영원리 라 할 수 있다.. 2. 외국의 포괄보조금 제도 운영의 사례와 시사점. 2.1. 미국의 포괄보조금(Block Grant) ◦ 미국 연방정부가 주‧지방정부에 지원하는 이전재원은 국고보조금(specific grants)으로 한정되어 있다. 우리나라나 일본, 유럽 등지에서 운영하는 일반 교부금(general grants)은 존재하지 않는다. ◦ 미국의 국고보조금은 종류가 매우 다양한데4, 크게 특정보조금(Categorical Grants), 사업보조금(Project Grants), 포괄보조금(Block Grants), 공식보조금. 4. 미국 국고보조금에 대한 정보를 제공하는 The Catalog of Federal Domestic Assistance (CEDA)에 따르면 국고보조금은 15종에 달한다..

(33) 23 (Formula Grants), 지방비부담보조금(Matching Grants) 등으로 유형화할 수 있다(Canada, 2002).5 ◦ 포괄보조금은 1970년대부터 여러 개의 특정보조금을 통폐합하여 생겨났다. 포괄보조금은 타 보조금에 비해 규모가 크고, 보조사업자의 재량권이 큰 편 이며 프로그램 비용의 대부분을 보전해 준다. 특정한 사업 심사에 의한 것 이 아니라 지방정부의 특성을 반영하는 공식에 의해 배분된다. - 미국 포괄보조금의 정책 목표는 다양하게 나타나는데, 보편적으로 행정비 용 절감, 의사결정의 분권화, 상호협력 증진, 행정창의성 제고, 특정목적 자금(target funding) 제공기회 마련 등이다(GAO, 1995:3). - 대표적으로 커뮤니티개발 포괄보조금인 CDBG(Community Development Block Grant), 사회서비스 포괄보조금인 SSBG(Social Services Block Grant), 빈곤가정 일시지원금인 TANF(Temporary Assistance to Needy Families) 등이 있다.. 미국, 커뮤니티개발 포괄보조금(CDBG) ◦커뮤니티개발 포괄보조금(Community Development Block Grant, 이하 CDBG) 은 지역사회의 독특한 개발수요에 대응하기 위해 지방정부에 포괄적으로 재원을 제공하는 프로그램으로 1974년 시작되었다. - CDBG는 부담 가능한 주택(affordable housing)을 보장하고, 취약 지역에 서 비스를 제공하며, 기업 유지‧확장을 통한 일자리 창출을 위해 활용된다. ◦CDBG는 미연방정부 주택 및 도시개발부(Department of Housing and Urban. 5. 특정보조금은 포괄 보조금보다 범위가 좁은 특정 용도를 대상으로 지원하는 보조금, 사업 보조금은 특정 사업 수행에 대한 보조금, 공식보조금은 포괄보조금만큼 지원 대상이 포괄 적이지는 않지만 용도가 개인이나 지역의 특성을 많이 반영하기 때문에 공식에 입각한 배 분이 가능한 보조금이다. 포괄보조금은 모두 일정한 공식에 의해 배분되기 때문에 공식보 조금의 일종이다..

(34) 24. Development, 이하 HUD)에서 운영한다. HUD는 CDBG의 프로그램 관리 및 주 정부와의 협력을 위해 미국 전역에 42개의 지역관리청을 설치했다. 현재 지방정 부 및 주정부의 1,209개소에 보조금을 교부하고 있다. ◦HUD는 지역사회의 재정수요를 측정하는 요소들로 구성된 공식을 사용하여 교부 금 규모를 결정한다. 빈곤 정도, 인구, 주택혼잡, 주택연한, 다른 대도시권과의 관 계를 고려한 상대 인구성장지체(lag) 변수 등이 사용된다. ◦CDBG를 교부받기 위해서는 해당 지역에서 5년단위 종합계획을 수립하여 HUD 에 승인받아야 한다. 프로그램의 개별 시책은 저‧중소득층에 대한 편익, 슬럼과 황폐화 방지/제거, 시급한 지역사회 개발수요 등의 국가적 목적에 부합해야 한다. 대상지역으로 선정되면 의무적으로 향후 3년 동안 저‧중소득층의 편익을 위해 70%의 재원이 사용되어야 한다. 또한 CDBG를 교부받는 지방정부와 주정부는 프로그램 재원, 영역별 지출 및 의무지출 내역, 프로그램 목표치 및 성과 등의 성 과 정보를 매년 HUD에 제출하여 웹사이트에 공시해야 한다. - 프로그램에 참여하는 주정부는 커뮤니티 개발 목적의 형성과 구체화, 비의무적 지출지역에 대한 기금배분 결정, 보조금 수혜 지자체가 주정부와 연방정부의 법과 규정을 준수하도록 보장하는 방법 개발 등의 책임이 있다.. ◦ 포괄보조금의 성과에 대한 미국 내 평가는 상반되게 나타난다. 그러나 비판 적 검토들은 대부분 포괄보조금 제도 자체의 문제이기보다는 제도 도입 과 정에서 파생된 문제로 볼 수 있다. 예컨대 포괄보조금 비중은 증가한 반면, 분권화가 강화되고 정부 간 재정이전이 감소하면서 공공지출에 의존하던 사람들에게 불리하게 작용하였다. 프로그램 우선순위를 결정하고 관리‧감 독하는 연방정부의 책임이 약화되면서 프로그램의 기준과 질이 저하되는 부작용에 대한 우려도 제기되었다. ◦ 그럼에도 불구하고 포괄보조금 제도는 지방정부가 해당 지역의 문제를 더 잘 알고 있고, 지역주민의 특수한 요구에 보다 민감하게 반응할 수 있으며, 작은 규모의 정부단위에서 실험적 사업을 시도하는 것이 용이하고 사업 실 패에 따른 영향이 상대적으로 작다는 점 등에서 강점이 있다..

(35) 25. 2.2. EU의 LEADER 프로그램6. ◦ EU의 LEADER 프로그램은 1990년을 전후하여 유럽 농촌이 맞고 있던 전 환기적 상황에 대응해 EU가 제시한 새로운 농촌지역개발 프로그램이다. 지 역 통합적 접근을 강조하면서 지역의 주체들이 자신의 지역에 대한 장기적 잠재력을 고려하도록 설계된 것으로, 지역적(territorial), 다부문적(multi-sectoral), 참여적(participatory) 접근 방식을 특징으로 하고 있다. - ’90년 이전에는 대개 하향식(top-down) 방식의 부문적 접근을 취했고, 중 앙정부나 광역 지방정부가 사업을 결정‧시행하였다. LEADER 프로그램 을 통한 상향식(bottom-up) 접근은 지역의 주체들을 지역개발에 적극 참 여시키고 지원의 고유한 자원의 가치를 활용하는 방식으로 지역개발을 추 진하였다. 특히 LEADER는 프로그램을 집행하는 조직으로 ‘지방활동그 룹(LAGS: Local Action Groups)’이라는 지역의 파트너십을 형성하는 것 이 핵심이다. 민-관을 아우르며 지역의 기업, 시민단체, 정치단체, 봉사단 체 등 지역 내 다양한 이해관계자 대표들로 구성된다. ◦ EU는 2007~2013년 농촌개발 정책의 목표 달성을 위한 4가지 주요 축(axes) 을 설정하였다.7 주요 축은 ‘농‧산림분야의 경쟁력 강화(제1축)’, ‘환경보전 및 토지관리(제2축)’, ‘농촌지역 삶의 질 제고 및 경제활동 다각화(제3축)’, ‘LEADER 프로그램의 접근(LEADER축)’ 등이다(그림 3-2 참조).8 6. LEADERⅠ(1993~1993)은 내생적 발전의 여러 성공사례들을 만들어 냈고, LEADERⅡ (1994~1999)로 확대 적용되었다. 이후 LEADER+(2000~2006)로 사업 대상을 EU의 모든 농촌지역으로 확대하여 대안적 농촌발전 전략으로서 활용했으며, 2007년 이후에는 전반적 인 EU의 농촌개발 정책에 반영되었다.. 7. EU 농촌개발 정책의 목표는 크게 3가지이다. 첫째, 구조조정 지원을 통해 농업분야의 경쟁 력을 제고한다, 둘째, 토지관리를 지원하여 환경과 전원공간의 가치를 향상시킨다. 셋째, 농촌지역의 삶의 질을 제고하고 경제활동의 다각화를 촉진한다.. 8. EU에서 규정하는 농촌개발 정책은 4개의 축과 각각의 세부사업으로 구성된다. LEADER 프로그램은 2007~2013년 EU 농촌개발 정책에서는 별도의 축으로 선정되어 지속적으로 실 시하게 되었다..