◦ 포괄보조금 제도의 이론적 의의와 외국의 제도 운영 사례를 검토한 결과를 토대로 광특회계 포괄보조금 제도와 관련한 몇 가지 주요 관점이자 이슈를 도출하고자 한다. 즉, 이론과 외국의 유사한 예를 보건데 우리나라 광특회계 포괄보조금 제도에서 주목해야 하는 점이 무엇인지를 가늠해보자는 것이다.
◦ 우선, 포괄보조금 제도 도입의 근본적 취지는 지방의 책임성을 바탕으로 지
12 빼이(Pays)는 자율적으로 결성된 코뮈노떼들이 규모가 작은 도시와 그 배후 농촌 간의 통 합에 한정된다는 한계를 극복하고 지역을 통합적으로 관리하기 위해 제도화된 협력기구 이다. 빼이는 지역사회가 지역발전의 주체가 되어 목표를 설정하고, 필요한 자원을 동원 하며, 공공기관과의 협력을 추진하는 등 지역 스스로 발전을 도모하고자 조직된 기구이다 (송미령 등, 2008).
자체 지역개발사업의 자율성과 권한을 부여하는 것이다. 지역의 문제를 가 장 잘 알고 지역의 특수한 요구에 가장 민감하게 반응할 수 있는 주체인 지 자체가 포괄적인 예산의 운영권을 가지고 지역에 필요한 일들을 자율적‧창 의적으로 추진할 수 있는 제도적 길을 열어 준 것이다.
◦ 그러나 광특회계 포괄보조금은 절차의 복잡성이나 부처의 엄격한 사업지침 적용, 제도설계상의 미비점 등으로 인해 시‧군에서 자유롭게 사업을 할 수 있는 여지가 부족하다는 비판을 받고 있다. 실질적으로 시‧군 자율성을 제고 하기 위해 제도 운영상 지방 자율성을 제약하는 문제가 무엇인지 규명하고 이에 대한 개선책을 모색해 나갈 필요가 있다. 가장 기본적으로 포괄보조금 제도의 운영 방식은 지방의 자율성과 창의성을 해치는 것이어서는 안 된다.
◦ 둘째, 책임성이라는 측면에서 지자체 포괄보조사업 추진에 대한 성과를 평 가하고, 평가 결과가 이후의 예산에 연동되도록 하는 것이 중요하다. 포괄 보조금 제도는 중앙정부와 지방정부 간 재정 파트너십이자 성과책임을 담 보로 한 일종의 암묵적 계약이다. 따라서 제도의 성공을 위해서는 지역의 책임성을 담보하기 위한 장치를 마련하는 것이 핵심적이다. 미국의 경우 프 로그램을 관리‧감독하는 연방정부의 책임이 약화되면서 프로그램 질이 저 하되는 부작용이 우려되기도 하였다.
◦ 지자체 사업 추진의 성과를 평가하기 위한 엄밀한 기준과 효과적인 방법을 고안하고, 평가 결과가 정직하고 합리적으로 다음 해의 사업추진 여건에 반 영되도록 함으로써 지자체의 사업 추진 의지를 높이고 스스로 역량을 키워 나가도록 하는 선순환 구조를 만들어야 한다.
◦ 셋째, 광특회계 포괄보조금 제도의 목적과 취지를 지방에 충분히 이해시키 고 제도의 필요성에 대한 공감대를 이루는 과정이 선행되어야 한다. 포괄보 조금 제도는 지방의 자율성을 근간으로 하므로 지방이 스스로 움직이고자 하지 않는다면 제도의 의미는 퇴색되는 것이다. 제도의 목표가 명확하게 설 정‧합의되고, 지방정부의 의지와 역량이 담보될 때 중앙과 지방 간 재정재
량과 성과책임의 바람직한 교환구조를 만들 수 있다.
◦ 넷째, 포괄보조금 제도가 성공적으로 운용되기 위해서는 지방의 역량 강화 가 필수적이다. 포괄보조금 제도는 지방의 자율과 창의에 바탕을 두고 있으 므로 지역의 창의적 사업 추진 역량이 따라주지 않는다면 제 기능을 발휘하 기 어렵다. 지자체 공무원뿐만 아니라 지역주민을 비롯한 지역의 다양한 이 해관계자들이 함께 노력하여 지역사회 역량13을 강화해 나가는 지역은 제도 를 적극 활용하여 도약할 수 있는 반면, 역량 배양에 실패한 지역은 크게 도태될 것이다. 프랑스 농촌우수거점 사업이나 EU의 LEADER 프로그램 사례는 지역 발전에 있어 지역사회 역량의 중요성을 보여준다.
◦ 행정적 통로는 지자체가 담당하더라도, 지역의 장기적 비전을 바탕으로 구체 적 사업들로 현실화시키고 지역을 발전시켜 나가는 것은 지역의 다양한 주 체들이 함께 만들어 가는 것이다. 이제 막 포괄보조금 제도를 적용하기 시작 한 우리나라의 지자체 역량은 아직 취약하다. 일부 적극적으로 대응해 나가 는 지자체도 있지만 그렇지 못하고 제도 뒤편에 머물러 있는 곳도 있다. 지 방의 역량을 강화해 나가기 위한 중앙과 지방의 노력이 필요한 시점이다.
◦ 앞서 언급한 바와 같은 큰 원칙들하에 광특회계 포괄보조금 제도를 합리적 으로 조정해 가기 위한 개선 노력이 필요하다. 현재 제도 도입 초기로, 중앙 정부 및 지자체 차원에서 포괄보조금 제도의 취지를 가로막는 운영상의 여 러 장애요소들이 나타나고, 제도 설계상의 문제점들도 드러나고 있다. 지방 의 자율성을 제약하지 않는다는 기본 원칙을 염두에 두면서 문제가 되는 부 분이 합리적으로 조정될 수 있도록 지속적으로 제도를 정비해 나가야 한다.
13 채스킨(Chaskin, 1999)은 지역사회 역량을 ‘어떤 지역사회의 후생을 유지 또는 증진하려 할 때 그리고 집단적으로 문제를 해결하고자 할 때 지렛대처럼 활용할 수 있는 지역사회 내의 인적․조직적․사회적 자본의 상호작용’이라고 정의했다. 그 주장에 따르면 지역사 회의 역량은 비공식적인 사회적 과정을 통해서, 또는 개인, 조직, 개인이나 조직의 연결 망에 의한 조직화된 노력을 통해서, 또는 지역사회가 속해 있고 지역사회의 경계를 넘어 서는 보다 큰 체계(system)에 의해 작용할 수도 있다(김정섭 외. 2009: 13)
제
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장포괄보조금 제도 운영의 실태와 문제점
1. 문헌 검토 및 신문 자료 검색 결과
◦ 2010년도부터 시행된 제도라 운영과 관련한 본격적이고 심도 있는 연구나 보도 자료가 그리 많지는 않았다.
- 문헌 자료로는 주로 국회의 평가보고서와 지역정책 관련 연구기관 등에서 포괄보조금 제도와 관련하여 검토한 내용들이 있다.
- 신문 지상에서는 포괄보조금 제도 시행 전후 시점에서 제도 도입에 따라 예상되는 문제점 예측과 이에 대한 대응, 비교적 짧은 기간 동안이지만 운 영 경험을 바탕으로 도출한 제도의 한계점과 개선 방안 등을 논의한 토론 회 등이 다루어진 바 있다.
◦ 국회예산정책처(2010a)는 국가균형발전특별회계에서 광역‧지역발전특별회 계로 개편되면서 그동안 국가균형발전특별회계의 운영 과정에서 지적되었 던 문제점들이 실질적으로 개선되었는지 여부를 검토하였다.
◦ 광역‧지역발전특별회계 지역개발계정의 24개 포괄보조사업을 대상으로, 포 괄보조사업의 프로그램 논리 모형을 도출하고 이 중 활동요소를 중심으로
포괄보조사업 집행 및 전달과정상의 문제점을 관련 문헌 검토 및 전문가 인
로 포괄보조금 예산편성이 아닌 내역사업 위주의 예산편성이 이루어지고 있는 점과 기초지자체 간 연계협력사업 신청 실적이 상당히 저조한 점을 지적했다.
- 둘째, 기존 계속사업이 모두 종료되는 4~5년 후 포괄보조사업의 가이드라 인을 어떻게 제시할 것인가의 문제가 있다. 단위사업 예시로 갈 것인지 또 는 사업목적별 가이드라인만 제시할 것인지의 준비가 필요하다고 하였다.
또한 창의적인 연계협력사업을 지자체가 발굴‧기획할 수 있도록 하는 체 계와 가이드라인을 제시할 필요성을 제기했다.
- 셋째, 예산편성 과정에서의 사업 성과관리와 성과의 예산 연동 문제이다.
현재 광특회계를 주관하는 각 부처는 지자체 신청 금액을 조정하지 않고 적정성이나 조정방향 등에 대한 검토의견만을 제출하도록 되어 있고, 시·
군·구 자율편성사업의 신규소요에 대해서는 부처별 한도 내에서 지자체 신청을 고려하여 적정 소요를 요구하는 수준에 머물러 있다. 따라서 부처 에 단순히 예산관리를 넘어 사업 성과관리 책임이 부여되도록 지자체 예 산편성 과정에서 지자체의 성과계획서와 성과지표, 최근의 성과달성도를 근거로 차년도 예산에 반영시키도록 하는 제도 개선이 필요함을 밝혔다.
◦ 송미령 외(2010)는 포괄보조금 제도 도입 이후 통합적 농어촌 지역개발을 위한 지방자치단체 예산 편성 및 집행상의 몇 가지 문제점을 제기하였다.
- 포괄보조금 제도 도입 이후 기획 및 예산편성 부서의 역할이 증대되긴 하 였으나 여전히 사업 담당계 중심으로 예산이 신청·집행되고 있어 유사 사 업의 통합이나 관련 사업의 연계 추진 등에 한계가 있음을 지적했다.
- 포괄보조금 예산이 시·군 사업비에서 차지하는 비중이 낮고, 확보된 포괄 보조금 예산마저도 이를 계획과 연계하여 통합적 농어촌 지역개발의 실천 수단으로 활용하는 경우가 많지 않아 지방자치단체가 자체 계획한 사업의 예산 반영 실적은 매우 미미한 실정에 머무르고 있다. 시·군 지방자치단 체 자체사업을 포함하여도 시·군에서 자율성을 발휘할 수 있는 예산 규모 는 5% 내외로 지방자치단체가 계획한 사업이 예산으로 편성되어 실행될
수 있는 통로는 아직까지 매우 제약되어 있다고 하였다.
- 신규 개발한 사업이라 해도 농촌마을종합개발사업 등과 같이 기존에 추진 하고 있던 부처 내역사업 중심으로 기획하는 경우가 대다수이다. 지역에
- 신규 개발한 사업이라 해도 농촌마을종합개발사업 등과 같이 기존에 추진 하고 있던 부처 내역사업 중심으로 기획하는 경우가 대다수이다. 지역에