◦ 포괄보조금 제도와 관련한 문헌 및 신문 자료, 시‧군 공무원 대상 설문조사 결과, 광역 및 기초 지자체 공무원들 간 인터뷰와 현장조사 결과를 바탕으 로 현행 포괄보조금 제도에서 나타나고 있는 문제점을 종합하였다.
◦ ‘계획 수립 - 예산편성 및 집행 - 모니터링 및 평가’의 제도 추진 절차에 따 라 중앙정부와 지자체 차원에서 각기 개선이 필요한 문제점들을 종합하였 다(표 4-12, 표 4-13 참조).
- 지자체는 광역지자체(시‧도)와 기초지자체(시‧군)로 구분하였다.
- 중앙정부의 경우 포괄보조금 제도 추진 단계별 문제점 외에 제도 설계상 의 문제점을 따로 도출하였다.
구분 중앙정부 차원의 문제점
구분 중앙정부 차원의 문제점
구분 기초 지자체(시‧군) 광역 지자체(시‧도)
제
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장포괄보조금 제도의 개선 방향과 과제
1. 제도 개선 원칙과 방향
○ 현재의 포괄보조금 제도는 중앙정부 중심으로 기획·운영되어 왔던 단위사 업들을 지방의 특성과 여건에 맞게 통합함으로써 정책의 시너지 효과를 높 여야 한다는 취지에서 출발하였다. 그래서 사업별·부처별 칸막이가 있던 사 업들을 수요자 입장에서 모아 가면서 비효율성을 최소화하고자 하였다. 또 한 지방의 자율성과 창의성을 높이고자 하였다. 그러나 구체적으로 어떻게 취지에 맞게 실천하고 그 효과를 측정하여 성과를 높여야 할 것인지 또한 제도 실행의 주체이자 수요자인 지방에서 변화에 대한 충분한 대응 역량을 갖추도록 할 것인지 등을 고려하자면 이 제도가 자리 잡기까지 해야 할 일 이 매우 많다.
○ 이에 이 연구는 포괄보조금 제도가 실행된 지 1년 남짓한 기간이 지난 현 시점에서 지자체에서 운영되고 있는 실태를 살펴보고 제도 수용 정도와 문 제점을 분석함으로써 향후 개선 방향을 제안하고자 하는 목적을 가지고 수
행되었다.
○ 분권과 자율이라는 기초생활권 정책의 기본 원칙에 부합하도록 포괄보조금 제도를 지속적으로 보완하고 개선해 가되, 무엇보다 지역의 실질적 자율성 과 책임성을 강화할 수 있도록 하고 정책의 시너지 효과를 제고한다는 큰 관점을 견지하면서 접근하였다. 나아가 보다 중장기적으로는 지역에 맡길 사업은 재원과 함께 완전한 지방 이양을 도모하는 것이 바람직하다는 관점 에 기초하고 있다.
- 지방이 그 지역의 문제를 가장 잘 알고 있고, 주민 수요에 민감하게 대응 할 수 있으며, 창의적이고 실험적인 사업을 시도할 가능성이 보다 높기 때 문에 포괄보조금 제도를 도입해 지방의 자율성과 창의성을 극대화하고자 하였다.
○ 제도 개선의 큰 원칙은 첫째, 지방의 자율성과 책임성을 강화해야 한다는 것이다. 포괄적 재원 범위 내에서 사업의 내용 기획 및 재원 배분의 실질적 재량권하에서 성과 창출의 책임성을 확대해 나가도록 해야 한다. 둘째, 중 앙정부의 체계적인 프로그램 관리의 기반이 확충되어야 한다. 포괄보조금 역시 국가보조금의 일부라는 점을 고려하자면 이 제도를 통해 추구하고자 하는 근본 목적에서 크게 벗어나지 않는 범위 내에서 지방의 자율성과 책임 성을 보장하고 성과를 극대화할 수 있도록 정책 관리 역량을 강화시켜 나아 가야 한다. 셋째, 제도의 유연성을 보장해야 한다. 포괄보조금 제도라는 것 의 이론적 순수 모형이 있는 것은 아닌 만큼 광특회계의 포괄보조금 제도는 한국형 독자성과 발전 과정의 점진적 단계에 있음을 감안하여야 한다. 즉, 지나치게 포괄보조금 자체의 모형 따라가기에 경도되기 보다는 실질적으로 지방의 발전에 도움이 되는 방향으로 개선 방향을 잡아가야 한다.
○ 이러한 원칙하에 제도 개선의 방향은 (1)계획 (2)예산편성과 집행 (3)모니 터링과 평가 측면에서 그리고 큰 제도 설계 단계에서 다음과 같이 설정할 수 있다고 본다. 우선, [불필요하고 번거로운 계획 수립 단순화] 현재 시·
군 지자체에서는 광특회계 개편과 관련해 최소한 3회의 계획 수립을 하고 있다. 물론 수정 계획까지 고려하면 그 이상의 계획 수립을 하고 있는 셈이 다. 기초생활권 발전 5개년 계획, 포괄보조금 5개년 계획, 신규사업 계획 등이 그것이다. 기초생활권 발전 5개년 계획은 지역발전위원회가 선도하여 수립토록 권장하였고 대체로 시·군의 기획조정실에서 비전계획으로 수립 하였다. 계획 수립 후 우수계획은 선정하였지만 예산과의 연동성도 없고 우수계획에 대한 인센티브도 없었다. 포괄보조금 5개년 계획은 3개 공간 대상별로 다르지만 일반 농산어촌 지역의 경우는 농림수산식품부의 가이 드라인을 중심으로 시·군의 농정과 중심으로 수립하였다. 신규사업 계획은 위의 두 가지 계획과는 별개로 농촌마을종합개발사업이나 전원마을조성사 업의 신규 대상지를 정하는 방식으로 수립하였고 관련 사업 부서가 수립한 것을 시·군 총괄팀에서 묶는 방식이다. 문제는 3종의 계획이 수립 주체가 다를 뿐만 아니라 내용상의 일관성도 확보하지 못하고 있다는 점이다. 수 정 계획까지 감안하면 계획의 피로도는 높은 반면 계획의 실익이 없다. 그 렇다면 과감하게 3종의 계획을 최소한 두 단계 정도로 통합하고 실질화 하 는 것이 바람직하다.
○ [지역의 현실과 비전에 적합한 사업의 다양화] 포괄보조금 제도에서 가장 중요한 것은 지역의 현실과 비전에 적합하도록 다양한 세부사업을 자율적 으로 추진할 수 있어야 한다는 점이다. 그러나 현실은 중앙정부에서 제시한 가이드라인에서 제시하는 내역사업 내지는 사업 통폐합 이전의 사업에서 크게 벗어나지 못하고 있다는 점이다. 지자체의 자율성이 높아지는 것과 대 응하여 이에 걸맞은 책임감, 투명성을 확보하기 위한 제도적 보완 또는 별 도 시스템 구축이 미흡하다보니, 지역 발전을 위해 다양한 시‧도가 가능함 에도 불구하고 현실은 과거 정형화된 사업 범주를 크게 탈피하지 못하고 있 다. 가이드라인의 큰 원칙에 맞는다면 시·군이 원하는 다양한 내용으로 사 업을 채울 수 있도록 해야 한다. 신규사업의 경우 부처가 지나치게 사업 선 정 과정부터 사업 타당성 심사를 강하게 하는 것은 불필요하다. 제도를 잘
활용하기 위해서는 지역의 준비 상황과 여건을 정확히 파악한 바탕 위에서 전체적인 안목과 비전하에 계획을 세우고 우선순위를 매겨 예산에 반영하 고, 실천하는 자치단체장의 의지와 담당 공무원들의 기획 역량 강화가 절실 하다. 더불어 중앙정부 가이드라인에서는 ‘특인사업’ 혹은 ‘기타사업’의 항 목을 추가해 보다 다양한 사업이 기획될 수 있도록 유도할 필요가 있다.
○ [계획 완료 시까지 지속적 성과 관리가 가능한 모니터링 시스템 구축]
현행 포괄보조금 제도에서 가장 큰 문제는 사업 선정, 즉 일단 국고보조금 사업을 확보하는 데 집중하고 그것이 이뤄지면 관심도가 떨어지는 데에 있 다. 예산 확보에만 치우쳐 정작 계획한 사업을 착실히 챙겨 나감으로써 지 역과 마을을 발전시키는 것이 종국적 정책 목표라는 점은 종종 잊기 쉽다.
게다가 포괄보조, 즉 사업의 통폐합에 수반하는 행정적 관리 및 진행 상황 에 대한 고려가 부족한 게 사실이다. 따라서 지방이 이러한 사업의 성과 관 리에 집중할 수 있는 실질적인 모니터링 시스템을 도입 운영할 필요가 있 다. 가령, 각 도별로 혹은 몇 개의 시·군별로 전문가 그룹이 현지에서 중앙 과 소통하면서 현장 점검을 지속적으로 추진하는 한편, 반기별로 도 간 상 호 교차 점검 또는 평가를 통해 타 지역의 장점을 익히고 배우는 계기로도 삼을 수 있어야 한다. 그 성과를 바탕으로 보다 조직적이고 체계적인 모니 터링 시스템을 구축해 나가야 한다. 지금까지는 매년 시·군에서 마련한 사 업의 타당성을 검토하여 예산의 범위 내에서 재정당국과 협의하여 반영 여 부를 협의하고 중간 및 최종 성과를 평가하여 페널티 또는 인센티브를 주는 방식이었다. 하지만 앞으로는 사업 선정에서부터 준비 계획 수립 역량 강 화 주요 단계별 시행 애로 해소 등 관점에서 당초 계획(정책 목표)이 성공 할 수 있도록 밀착 관리할 수 있는 인적·물적 토대를 갖추는 데 주안점을 두어야 한다. 다만, 모니터링과 평가는 누적적 과정이기는 하나 목적이 다 르다는 점을 염두에 두어 정보는 교류하되 주체는 분리시키는 것이 바람직 하다.
○ [지방 조직의 정비와 포괄보조금 제도 추진 체계 재구축] 포괄보조금 제도
를 성공적으로 정착시키고 성과를 내기 위해 가장 긴급하고 중요한 것은 지 방의 역량 강화이다. 특히 포괄보조금 제도를 총괄적으로 이해하고 주도해 나갈 수 있는 조직을 정비하여야 한다. 현재는 시·도, 시·군의 사정에 따라 지방의 대응 조직이 저마다 다른 것이 현실이고 그 조직의 역량에 따라 성 과가 달리 나타나고 있다. 지방의 여건과 현실에 맞추어 통합적 기획과 사 업 추진을 해 나갈 수 있는 책임있는 조직을 정비할 수 있도록 해야 한다.
○ [공간 구분과 사업 불일치 극복할 수 있도록 부처 간 협력 제도화] 부처별 단위사업을 통폐합하는 대신에 163개의 시·군을 3개 공간으로 구분하여 소 관 부처를 설정하여 포괄보조금 제도를 운영하기 때문에 칸막이식 행정에 서 지역 통합적 개발로 가기 위한 첫 단추는 꿰었다고 볼 수 있다. 그런데 공간 구분과 사업 간 불일치로 인해 시·도, 시·군 사업계획 수정이나 세부사 업 추진에 있어서 불편함이나 비효율이 생기는 경우가 적지 않은 것이 현실
○ [공간 구분과 사업 불일치 극복할 수 있도록 부처 간 협력 제도화] 부처별 단위사업을 통폐합하는 대신에 163개의 시·군을 3개 공간으로 구분하여 소 관 부처를 설정하여 포괄보조금 제도를 운영하기 때문에 칸막이식 행정에 서 지역 통합적 개발로 가기 위한 첫 단추는 꿰었다고 볼 수 있다. 그런데 공간 구분과 사업 간 불일치로 인해 시·도, 시·군 사업계획 수정이나 세부사 업 추진에 있어서 불편함이나 비효율이 생기는 경우가 적지 않은 것이 현실