○ 광역‧지역발전특별회계 도입과 포괄보조금 제도
- 2009년 「국가균형발전특별법」에 바탕을 두어 기존의 국가균형발전특별 회계를 광역·지역발전특별회계(이하 광특회계)로 개편하고 부처별로 흩 어져 있던 200여 개의 세부 사업을 22개 사업으로 통폐합하였다.
- 지역개발사업 추진에 있어 지방자치단체의 실질적 자율성을 확대하고 자
율성 증가에 상응하는 책임성을 확보하고자 하는 취지가 가장 컸다.
및 구를 3개 지역으로 구분하여 시·군·구가 예산 한도 내에서 해당 지역별 합 계 53,267 59,087 68,685 78,294 94,311 99,010 98,526 광역발전계정 12,767 13,960 14,921 16,770 54,024 58,946 58,252 지역개발계정 40,500 45,127 50,288 57,676 36,588 36,282 36,332 제주자치계정 - - 3,476 3,848 3,719 3,782 3,942
표 2-3. 광역·지역발전특별회계 예산 추이(’05∼’11)
단위: 억 원
구분 부처 포괄보조사업명 ’10년 예산 내역사업
○ 포괄보조사업의 보조율
- 포괄보조사업은 농공단지 조성사업 및 문예회관 건립지원사업 등과 같은 정액 지원사업을 제외하고는 원칙적으로 보조율이 적용된다.
- ’10년 이전부터 추진하던 계속사업에 대해서는 완료 시까지 기존 보조율 을 적용한다.
- 다만, 포괄보조사업 보조율 적용이 곤란한 신규 소요의 경우 예산안 편성 과정에서 합의·조정한다.
포괄보조사업명 보조율 포괄보조사업명 보조율
① 문화시설 확충 및 운영 40% 대중교통 지원 90%
② 관광자원 개발 50% 지역거점 조성지원 100%
③ 체육진흥시설 지원 30% 문화유산 관광자원화 50%
④ 지역문화산업 육성 지원 50% 지역농촌지도사업 활성화 50%
⑤ 농어촌자원 복합산업화 지원 50% 산림경영자원 육성 80%
⑥ 농어업 기반정비 80% 산림휴양․녹색공간 조성 50%
⑦ 지역특성화산업 육성 지원 50% 전통시장 및 중소유통물류기반 조성 60%
⑧ 청소년시설 확충 30～88% 성장촉진지역 개발 100%
⑨ 상수도시설 확충 및 관리 70% 특수상황지역 개발 80%
자연환경 보전 및 관리 50% 일반농산어촌 70%
해양 및 수자원 관리 50% 도시활력증진지역 개발 50%
표 2-5. 포괄보조사업의 국고 보조율
○ 포괄보조금 제도 추진의 절차
- 지역발전계획의 수립: 거시적인 기초생활권 발전 5개년 계획 수립, 대강의 예 산 한도 내의 5개년 포괄보조금 계획 수립, 매년 신규사업 계획 수립을 한다.
- 예산 편성과 집행: 주어진 예산 한도 이외에 신규사업 심의를 통한 추가 예산을 편성할 수 있으며 이에 준하여 사업을 집행한다.
<시·도 자율편성사업>
· 시·도는 관할 시·군·구의 의견을 수렴해 시·도별 예산 한도 내에서 예산신 청서를 작성해 5월 말까지 각 소관 부처에 제출한다. 이전처럼 지역발전 위원회나 행정안전부에 제출하는 절차가 축소되었다.
· 시·도별 예산 한도 내에서 18개 포괄보조사업 중 선택 후 재원을 배분한 다. 포괄보조사업 목적에 부합하는 범위에서 사업의 세부 내역을 자율적 으로 기획하고 설계한다.
· 중앙행정기관은 시·도의 예산신청서를 종합하여 6월 말까지 기획재정부 에 제출하고, 중앙행정기관의 장이 사업별로 예산이 지원되는 지자체 및 사업시행주체를 구분하여 예산을 요구한다.
<시·군·구 자율편성사업>
· 시·군·구는 계속소요에 대해 신청한도 내에서 자율적으로 편성하여 시·도 에 신청한다. 신규소요에 대해 신청한도와 별도로 시·도에 신청한다(신청 한도 내 신규소요에 대한 예산신청은 불가). 시·도지사는 기초자치단체장 의 예산신청 내용을 조정하지 않고 종합하여 예산신청서를 작성, 5월 말 까지 각 부처에 제출한다.
· 중앙행정기관은 광특회계의 예산안을 6월 말까지 기획재정부에 제출한다.
중앙행정기관은 사업별로 예산이 지원되는 지방자치단체 및 사업시행주 체를 구분하여 예산을 요구한다.
지자체 각 부처 기재부
지역위
예산신청 (5.31일)
예산요구 (6.30일)
평가결과(6.30일) 그림 2-3. 포괄보조금 사업의 예산편성 절차
- 모니터링 및 평가: 예산 사업 집행 후 매년 담당 부처 평가 및 지역발전위 원회 평가를 통해 인센티브를 부여한다.
· 단위사업별로 그리고 지식경제부, 행정안전부 등으로 분리 운영되던 평가 체계를 지역발전위원회 중심으로 일원화하였다. 지역발전사업 평가자문 단이 평가하고 전문평가기관이 지역발전위원회의 평가 업무를 위탁 운영 하도록 하고 있다.
· 포괄보조금 사업에 대하여 일차적으로 광역경제권발전위원회, 소관 부처 등에서 자체 평가하고, 자체평가 결과 등을 토대로 지역발전위원회에서 종합 평가를 수행한다. 광역경제권발전위원회는 소관 광역경제권별 포괄 보조사업에 대해 시‧도의 평가자료 및 의견을 토대로 자체평가의견을 첨 부한다. 소관 부처는 주관하는 포괄보조사업에 대해 광역경제권발전위원 회 자체평가의견과 시‧도의 평가자료를 토대로 평가를 하여 내역사업별 로 S, A, B, C, D등급을 상대 평가 방식으로 부여하여 지역발전위원회에 제출한다. 지역발전위원회는 광역경제권발전위원회와 소관 부처의 평가 결과와 사실관계 확인, 적정성 검토 등을 토대로 종합 평가한다.
· 평가 결과는 차년도 예산편성 과정에 반영되어, 부진사업은 차년도 예산 을 삭감, 우수 지자체는 인센티브 등 차등 지원을 받게 된다.
그림 2-4. 포괄보조금 사업의 평가 체계
자료: 지역발전위원회·한국산업기술평가원(2011).
∙ 소관 지역/제주계정 - 평가등급/평가의견 ∙ 소관 광역/제주계정 - 평가의견
부처 자체평가
∙ 소관 지역/광역/제주 - 평가의견
광역위 자체평가
제
3
장선행연구 검토와 쟁점
1. 포괄보조금 제도의 이론적 의의
1.1. 포괄보조금의 개념과 성격
◦ 포괄보조는 논리적으로 설계된 제도라기보다는 현실 정책에서 운용하는 실 용적인 제도 용어이다. 제도의 조건과 형태가 다양하게 설계될 수 있어 엄 밀한 개념 정의가 어렵지만, 대체로 다음의 네 가지 공통적 성격을 가진다 (이재원, 2009).
- 첫째, 지방재정 관리를 담당하는 중앙정부의 단일 부처가 아닌 개별 정책 담당 부처에서 분야별로 재원을 관리하고, 지방정부에 대해 포괄적으로 규정된 기능영역 내에서 폭넓은 활동범위에 대해 권한을 부여한다. 포괄 적으로 규정된 목적(기능영역)이 설정된다는 점에서 일반 재원으로 운영 되는 보통교부금과 다르며, 단순히 유사한 보조 단위사업들을 통합한 형 태의 통합보조금과도 구별된다.
- 둘째, 지방정부는 프로그램의 구체적인 내용을 기획하고 세부사업별 재원 배분에서 실질적인 재량권을 가진다. 필요성이 인정된다면 일정 비율의
재원이 상대적으로 제한된 포괄적 기능영역을 넘어 지출되는 것도 허용될 수 있다.
- 셋째, 국가적인 목적 달성 여부를 확인하기 위해 중앙정부 부처에서는 행 정관리, 재정보고, 기획 및 기타 조건들을 설정할 수 있다. 중앙정부의 정 책 목적에 따라 성과계약방식을 보다 강화할 수 있다.
- 넷째, 중앙의 재정지원은 개별 사업단위로 산정되지 않고, 프로그램의 재 정수요 특성을 반영하는 법정 공식(公式)에 따라 총량적으로 배분된다. 이 러한 방식을 통해 중앙정부 재량을 제한하고 지방정부에 재정적 확실성을 제공한다.
◦ 처음으로 포괄보조 개념을 행정적 용어로 체계화한 미국의 부처간관계자문 위원회(Advisory Commission on Intergovernmental Relations: ACIR)는 ‘포 괄보조란 중앙정부의 지방이전 재원 중 하나로, 재정지원을 받는 지방정부 가 사업 운용에 재량을 가지고 포괄적 기능영역에 사용될 수 있도록 법적 공식에 따라 배분되는 재원’으로 정의하였다. 이러한 정의하에서 포괄보조 금의 특성은 다음과 같이 설명될 수 있다(Ben Canada, 2002).
- 광범위하게 정의된 기능 분야에서 넓은 범위의 활동이 인정됨
- 보조사업자가 문제 영역을 스스로 정의하고 프로그램을 구성하며 자원을 배분하는 데 실질적 재량권을 가짐
- 행정통제, 재정보고, 계획수립 등 연방정부의 통제는 국가의 목적을 달성 하기 위한 최소한의 범위에 국한됨
- 연방 공무원의 재량권을 최소화하고, 확실성을 보장하는 방식으로 법에서 규정한 공식에 따라 연방 보조금이 배분됨
- 보조사업자는 원칙적으로 법에서 규정한 일반 지방행정기관으로 하며, 선 출직 공무원과 일반 행정공무원이 주된 의사결정자가 됨
◦ 중앙정부의 국고보조사업을 분권적 방식으로 관리하기 위한 재정정책 수단 은 ‘행정관리 편리성 제고 - 개별 사업에서의 집행재량권 강화 - 총량적 지
방재정 규모의 확충’에 이르기까지 분권의 강도에 따라 ‘지방이양’, ‘포괄보
◦ 중범위 수준의 특정 정책 영역에 국한되도록 지출을 제한하지만, 구체적인
1.2. 포괄보조금 제도의 목적과 활용상의 특성
◦ 그렇다면 왜 포괄보조금 제도인가. 포괄보조금 제도를 통해 지향하는 목적 은 3가지로 집약된다. 하나는 지방정부의 재정자율성이 증대되는 재정분권 화(지방주의)와 행정관리의 효율화이고, 둘째는 재정긴축 국면에서 지방정 부의 복지재정 분담 확대와 재정자율성의 균형조정(신재정연방주의)이며, 셋째는 분권형 정책 운영을 통한 결과지향적 성과관리(신공공관리주의) 강 화이다(이재원, 2009:86).3
◦ 포괄보조금 제도를 통해 집권과 분권의 중간에서 수평적이고 협력적인 ‘정 부 간 재정파트너십’이 구축될 수 있다. 성과책임을 공유하기 때문에 재정 재량과 결과지향적 정책 운영을 위해 성과를 매개로 하는 정부 간 성과계약 방식이 적용되기도 한다.
◦ 포괄보조금 제도하에서는 집행 단위에서 상당 부분 지방정부 재량이 인정 되고 사업 우선순위 결정에 대한 중앙정부의 책임성이 줄어드는 강점이 있
◦ 포괄보조금 제도하에서는 집행 단위에서 상당 부분 지방정부 재량이 인정 되고 사업 우선순위 결정에 대한 중앙정부의 책임성이 줄어드는 강점이 있