○ 우리나라 중앙정부나 지방의 현실적 여건을 충분히 감안하여 광특회계 포 괄보조금 제도의 기본 방향을 재설정하고 제도 개편의 기준을 명확히 제시 하는 것이 필요하다. 지역 통합적 개발을 지향하겠다는 당초 취지에 흔들림 이 없다면 지역의 담당 공무원 역량 강화 및 중앙정부의 정책 관리 기반을 구축하는 데 노력을 경주해야 한다. 여기서는 제도 개선의 몇 가지 과제를 제안한다.
○ ‘기초생활권 발전 계획’, ‘포괄보조금 계획’의 통합과 예산의 연계
- 현재 포괄보조금 관련하여 3종 정도의 계획을 수립하고 있으나 계획의 피 로도만 가중시킬 뿐 큰 의미를 갖지 못한다.
- 기초생활권 발전 계획과 포괄보조금 계획은 통합 운용하고 통합적인 계획 과 신규사업 계획, 예산 등이 연계될 수 있도록 조치한다.
○ 부처별 포괄보조사업 가이드라인 개선
- 지자체의 자율성을 제한하는 불합리한 부처별 포괄보조사업 지침을 개선 하여 지역 여건과 실정에 맞는 사업 추진을 도모할 수 있도록 개선해야 한다. 특히 부처별로 가이드라인에 차이가 있는 것은 곤란하다.
- 부처별 포괄보조사업 가이드라인을 지역발전위원회 중심으로 통합하는 작업이 이루어져야 한다. 그래야만 부처 간의 협력적 제도화도 가능할 것
이고 지방의 불편과 혼란도 최소화시킬 수 있다. 또한 원래 포괄보조금 제 도의 도입 취지를 구현해 낼 수 있다.
○ 지방의 예산편성 권한 확대 및 사업내용 다양화 도모
- 부처에서 예시하는 세부 내역사업을 탈피하지 못한 채 창의적인 사업 기 획이 이루어지지 않고 있다. 여전히 예산한도 이외에 신규사업은 중앙정 부 부처별 심사를 통해 예산이 결정되고 있다. 또한 내역사업 간 예산 경 계를 지방의 필요에 따라 허물지도 못하고 있다.
- 이를 일시에 개선하기 위한 위험 부담을 고려하자면 현재 내역사업 이외 에 ‘특인사업’ 내지는 ‘기타사업’을 두어서 지방의 창의성과 자율성을 실 질적으로 구현할 수 있도록 유도해야 한다. 또한 이미 확정된 예산 범위의 30% 정도의 범위에서는 내역사업 간 예산 경계를 지방의 필요에 따라 넘 나들 수 있도록 해야 한다.
○ 광특회계 내 사업 조정24
- 투자재원이 대규모로 소요되는 사업은 시‧도 자율편성사업에서 광역발전 계정으로 전환하고, 시·군별로 배치하기보다는 시·군 간 연계, 시·도별 특 성화가 필요한 사업은 시·도 자율편성사업으로 배치하며,25 시·군이 직접 기획, 수행하는 데 큰 무리가 따르지 않는 대개의 사업들은 시·군 자율편 성사업으로 변경함으로써 계정 간 사업 조정을 통해 지역의 재정자율성을 제고한다.
- 특히 지역개발계정 사업 중 ‘농어촌자원복합산업화지원사업’, ‘향토산업 육성사업’, ‘문화시설확충 및 운영사업’, ‘관광자원개발사업’, ‘체육진흥시 설 지원사업’ 등은 시·도 자율편성사업에서 시·군 자율편성사업으로 이관
24 지방에 맡겨두면 과소 공급될 수 있어 국가가 직접 수행할 필요가 큰 재해예방 사업이나 국가 전체의 관점에서 접근할 필요가 있는 그린벨트 관련 토지이용관리 사업 및 저소득 층 대상 주거환경개선사업 등은 광특회계에서 제외시켜야 한다(송미령, 2008).
25 도 차원에서 입지를 결정하고 사업량을 배분할 필요가 높으며 시·군 간 이해 조정과 협력 유도가 필요한 사업을 시·도 자율 편성 사업으로 배치해야 한다(송미령, 2008).
하는 것이 바람직하다.
○ 예산 재원배분방식 개정 및 배분결과 공개
- 현재 포괄보조금 제도의 예산 한도 결정 방식은 기존 사업 기준으로 설정 한 것이라 불합리한 측면이 있다. 또한 신규사업 결정에 따라 예산 한도가 변화될 수 있음으로 중장기적인 예산 계획을 수립하기 어렵다. 실제로 신 규사업을 지자체 재정력 이상으로 유치하여 사업 추진에 곤란을 겪는 곳 도 있다.
- 예산 한도 결정 방식에 대해 시·도, 시·군이 어느 정도는 예측할 수 있는 체계를 구축해야 한다. 가령 전체 예산 한도 중 어느 정도는 크게 문제가 없는 한 기본 한도로 정해져 있고, 어느 정도 범위의 예산 한도가 노력 여 하에 따라 추가될 수 있다는 정도의 중장기 예측이 가능한 시나리오를 구 상하여 공개해야 한다.
- 예산 재원배분은 분야별로 할 수 있는데 특정 분야가 16개 시·도, 163개 시·군별 수요가 분산되어 있지 않기 때문에 기계적으로 모형과 공식을 적 용하기에는 어려움이 있을 것으로 판단된다. 따라서 분야나 항목별로 단 위당 수요액 및 보정계수를 적용하여 배분액을 결정하는 것이 하나의 대 안이 될 수 있다. 즉, 지역별·분야별 조정이 불가피한 바 일정 기간이 지난 후 경험치를 근거로 재원배분 전략을 주기적으로 전환해야 할 것이다.
○ 공간 구분을 3개에서 2개로 변경, 지역 유형화와 차등 지원
- 163개 시·군을 도시 활력 증진 지역, 특수 상황 지역, 일반 농산어촌 지역 등으로 3개로 구분하고 있으나 공간 구분의 실익이 없다. 특히 특수 상황 지역과 일반 농산어촌 지역 간에는 지역 특성이나 여건, 신규사업의 내용 등에 있어서 지역 정체성에 차이가 거의 없다.
- 163개 시·군은 오히려 발전 정도나 재정력에 있어서 편차가 크기 때문에 지원 방식과 수준이 조정될 필요가 있다.
- 공간 구분을 도시와 농어촌으로 이원화시켜 소관 부처를 통합하고 농어촌
지자체의 경우는 발전 정도와 재정력에 따라 3개에서 4개의 유형으로 구 분하여 국고보조율에 있어서 차등 지원을 한다.
○ 포괄보조금 보조율 개선
- 현재 포괄보조금 사업은 사업별로 30∼100%의 차별화된 보조율을 설정 하고 있다. 유사한 사업임에도 보조율에 차이가 나타난다.
- 지자체의 재정 여건을 감안한 보조율 차등화 방안 등 현행 보조율 제도를 개편한다.
○ 지역자율성 및 책임성을 강화하는 평가 체계 개선
- 신규사업 심의 등의 절차에는 지자체의 선심성 사업 추진, 낭비사례 방지 등을 위한 지자체의 재정책임성 강화 방안이 모색되어야 한다.
- 성과 관리를 위한 평가 체계에 있어서 부처에서 평가한 내역사업별 5단계 평가결과가 신뢰할 수 있는 기반 구축이 이루어져야 한다. 이 결과를 받아 서 평가를 확정짓는 지역발전위원회의 평가결과 역시 일회적인 평가가 아 닌 누적평가, 지역 종합평가가 가능한 기반을 구축해야 한다.
- 이와 관련하여 지역발전정책의 성과 관리를 위해서 세부사업 수준의 단기 적 ‘사업 성과’와 기초생활권 계획의 중장기적 목표 달성 여부를 가늠할 수 있는 ‘파급효과’를 분리 측정하고 관리하는 것이 필요하다. 따라서 두 평가 간의 평가 주기 변경이 필요하며, ‘투입 지표’, ‘실적 지표’, ‘단기적 사업성과 지표’로 지표체계의 위계 구조도 재설정해야 한다. 또한 사업 성 과 관리 위한 사업 목표 분류별 고유번호를 부여하여 사업 관리를 해야 할 것이고 무엇보다 세부 사업 시작 당시의 기준 자료 확보가 필요하다.
- 내역사업 중심의 평가를 탈피하고 지역 통합적 평가가 가능한 기반이 확 보되어야 한다. 특히 기반정비사업과 같은 실적 위주의 평가가 불가피한 내역사업은 현재와 같은 방식의 매년 평가에서는 제외시키는 것이 바람직 하다.
- 평가 결과에 따른 인센티브와 페널티에 대한 권한과 책임 소재가 밝혀질
수 있도록 해야 한다. 거꾸로 평가는 내역사업 위주로 하면서 인센티브와 페널티는 포괄적으로 이루어지고 있어 평가의 실익이 없는 문제는 극복해 야 한다.
○ 정책 주체 역량 강화 및 통합적 추진체계 구축
- 지역발전정책이 통합적으로 추진되고 성과를 극대화하기 위해서는 정책 주체들의 역량 강화와 통합적 추진체계 구축이 이루어져야 한다. 중앙정 부는 거시적 정책 목표 달성 기준 설정, 총괄적 정책 기획 및 평가 기능 수행, 농어촌 지역개발 관련 부처 간 협의구조 구축·운영 등에 주력해야 한다.
- 지방자치단체인 시·군은 농어촌 지역개발을 효율적으로 추진하기 위한 통 합적 기구나 조직을 자체적으로 가능한 범위 내에서 설치하고 제도화(전담 과 운용, 지역개발기획단 운용, 거버넌스체제 운용 등)하며, 지자체 구성원 의 역량 강화를 위한 자구적 노력을 해야 한다. 증평군과 완주군의 예를 참고할 수 있다. 자율적인 정책목표를 설정하고 그 목표 달성을 위해 다양 한 사업들이 수렴될 수 있도록 통합적 기획·추진 역량을 강화해야 한다.
- 중앙정부와 지방자치단체의 통합적 가교 역할을 수행할 수 있는 새로운 네트워크 구축이 긴요하다. ‘자율적인’ 중앙정부-지자체-전문가 간 네트워 크를 구축하여 정책 관련 정보의 교류, 활발한 의사소통, 객관적 평가자료 의 누적, 수범사례의 전파, 정책의 성과 확산 등이 원활하게 일어날 수 있 는 체계를 조성하는 것이다.
참고 문헌
국회예산정책처. 2010a. 「광역‧지역발전특별회계 포괄보조사업 평가」.
국회예산정책처. 2010b. 「예산안분석시리즈3: 2011년도 예산안 중점 분석Ⅰ」.
기획재정부. 2010.5. 광역․지역발전특별회계 예산편성 관련 설명자료.
김광익. 2010. “프랑스의 범정부 국토정책 담당조직, DATAR가 새롭게 재출범”. 국토정책 Brief. 제300호. 국토연구원.
김광익. 2010. “프랑스의 범정부 국토정책 담당조직, DATAR가 새롭게 재출범”. 국토정책 Brief. 제300호. 국토연구원.