2.1. 미국의 포괄보조금(Block Grant)
◦ 미국 연방정부가 주‧지방정부에 지원하는 이전재원은 국고보조금(specific grants)으로 한정되어 있다. 우리나라나 일본, 유럽 등지에서 운영하는 일반 교부금(general grants)은 존재하지 않는다.
◦ 미국의 국고보조금은 종류가 매우 다양한데4, 크게 특정보조금(Categorical Grants), 사업보조금(Project Grants), 포괄보조금(Block Grants), 공식보조금
4 미국 국고보조금에 대한 정보를 제공하는 The Catalog of Federal Domestic Assistance (CEDA)에 따르면 국고보조금은 15종에 달한다.
미국, 커뮤니티개발 포괄보조금(CDBG)
◦커뮤니티개발 포괄보조금(Community Development Block Grant, 이하 CDBG) 은 지역사회의 독특한 개발수요에 대응하기 위해 지방정부에 포괄적으로 재원을 제공하는 프로그램으로 1974년 시작되었다.
- CDBG는 부담 가능한 주택(affordable housing)을 보장하고, 취약 지역에 서 비스를 제공하며, 기업 유지‧확장을 통한 일자리 창출을 위해 활용된다.
◦CDBG는 미연방정부 주택 및 도시개발부(Department of Housing and Urban
(Formula Grants), 지방비부담보조금(Matching Grants) 등으로 유형화할 수 있다(Canada, 2002).5
◦ 포괄보조금은 1970년대부터 여러 개의 특정보조금을 통폐합하여 생겨났다.
포괄보조금은 타 보조금에 비해 규모가 크고, 보조사업자의 재량권이 큰 편 이며 프로그램 비용의 대부분을 보전해 준다. 특정한 사업 심사에 의한 것 이 아니라 지방정부의 특성을 반영하는 공식에 의해 배분된다.
- 미국 포괄보조금의 정책 목표는 다양하게 나타나는데, 보편적으로 행정비 용 절감, 의사결정의 분권화, 상호협력 증진, 행정창의성 제고, 특정목적 자금(target funding) 제공기회 마련 등이다(GAO, 1995:3).
- 대표적으로 커뮤니티개발 포괄보조금인 CDBG(Community Development Block Grant), 사회서비스 포괄보조금인 SSBG(Social Services Block Grant), 빈곤가정 일시지원금인 TANF(Temporary Assistance to Needy Families) 등이 있다.
5 특정보조금은 포괄 보조금보다 범위가 좁은 특정 용도를 대상으로 지원하는 보조금, 사업 보조금은 특정 사업 수행에 대한 보조금, 공식보조금은 포괄보조금만큼 지원 대상이 포괄 적이지는 않지만 용도가 개인이나 지역의 특성을 많이 반영하기 때문에 공식에 입각한 배 분이 가능한 보조금이다. 포괄보조금은 모두 일정한 공식에 의해 배분되기 때문에 공식보 조금의 일종이다.
Development, 이하 HUD)에서 운영한다. HUD는 CDBG의 프로그램 관리 및 주 정부와의 협력을 위해 미국 전역에 42개의 지역관리청을 설치했다. 현재 지방정 부 및 주정부의 1,209개소에 보조금을 교부하고 있다.
◦HUD는 지역사회의 재정수요를 측정하는 요소들로 구성된 공식을 사용하여 교부 금 규모를 결정한다. 빈곤 정도, 인구, 주택혼잡, 주택연한, 다른 대도시권과의 관 계를 고려한 상대 인구성장지체(lag) 변수 등이 사용된다.
◦CDBG를 교부받기 위해서는 해당 지역에서 5년단위 종합계획을 수립하여 HUD 에 승인받아야 한다. 프로그램의 개별 시책은 저‧중소득층에 대한 편익, 슬럼과 황폐화 방지/제거, 시급한 지역사회 개발수요 등의 국가적 목적에 부합해야 한다.
대상지역으로 선정되면 의무적으로 향후 3년 동안 저‧중소득층의 편익을 위해 70%의 재원이 사용되어야 한다. 또한 CDBG를 교부받는 지방정부와 주정부는 프로그램 재원, 영역별 지출 및 의무지출 내역, 프로그램 목표치 및 성과 등의 성 과 정보를 매년 HUD에 제출하여 웹사이트에 공시해야 한다.
- 프로그램에 참여하는 주정부는 커뮤니티 개발 목적의 형성과 구체화, 비의무적 지출지역에 대한 기금배분 결정, 보조금 수혜 지자체가 주정부와 연방정부의 법과 규정을 준수하도록 보장하는 방법 개발 등의 책임이 있다.
◦ 포괄보조금의 성과에 대한 미국 내 평가는 상반되게 나타난다. 그러나 비판 적 검토들은 대부분 포괄보조금 제도 자체의 문제이기보다는 제도 도입 과 정에서 파생된 문제로 볼 수 있다. 예컨대 포괄보조금 비중은 증가한 반면, 분권화가 강화되고 정부 간 재정이전이 감소하면서 공공지출에 의존하던 사람들에게 불리하게 작용하였다. 프로그램 우선순위를 결정하고 관리‧감 독하는 연방정부의 책임이 약화되면서 프로그램의 기준과 질이 저하되는 부작용에 대한 우려도 제기되었다.
◦ 그럼에도 불구하고 포괄보조금 제도는 지방정부가 해당 지역의 문제를 더 잘 알고 있고, 지역주민의 특수한 요구에 보다 민감하게 반응할 수 있으며, 작은 규모의 정부단위에서 실험적 사업을 시도하는 것이 용이하고 사업 실 패에 따른 영향이 상대적으로 작다는 점 등에서 강점이 있다.
2.2. EU의 LEADER 프로그램
6◦ EU의 LEADER 프로그램은 1990년을 전후하여 유럽 농촌이 맞고 있던 전 환기적 상황에 대응해 EU가 제시한 새로운 농촌지역개발 프로그램이다. 지 역 통합적 접근을 강조하면서 지역의 주체들이 자신의 지역에 대한 장기적 잠재력을 고려하도록 설계된 것으로, 지역적(territorial), 다부문적(multi-sec-toral), 참여적(participatory) 접근 방식을 특징으로 하고 있다.
- ’90년 이전에는 대개 하향식(top-down) 방식의 부문적 접근을 취했고, 중 앙정부나 광역 지방정부가 사업을 결정‧시행하였다. LEADER 프로그램 을 통한 상향식(bottom-up) 접근은 지역의 주체들을 지역개발에 적극 참 여시키고 지원의 고유한 자원의 가치를 활용하는 방식으로 지역개발을 추 진하였다. 특히 LEADER는 프로그램을 집행하는 조직으로 ‘지방활동그 룹(LAGS: Local Action Groups)’이라는 지역의 파트너십을 형성하는 것 이 핵심이다. 민-관을 아우르며 지역의 기업, 시민단체, 정치단체, 봉사단 체 등 지역 내 다양한 이해관계자 대표들로 구성된다.
◦ EU는 2007~2013년 농촌개발 정책의 목표 달성을 위한 4가지 주요 축(axes) 을 설정하였다.7 주요 축은 ‘농‧산림분야의 경쟁력 강화(제1축)’, ‘환경보전 및 토지관리(제2축)’, ‘농촌지역 삶의 질 제고 및 경제활동 다각화(제3축)’,
‘LEADER 프로그램의 접근(LEADER축)’ 등이다(그림 3-2 참조).8
6 LEADERⅠ(1993~1993)은 내생적 발전의 여러 성공사례들을 만들어 냈고, LEADERⅡ (1994~1999)로 확대 적용되었다. 이후 LEADER+(2000~2006)로 사업 대상을 EU의 모든 농촌지역으로 확대하여 대안적 농촌발전 전략으로서 활용했으며, 2007년 이후에는 전반적 인 EU의 농촌개발 정책에 반영되었다.
7 EU 농촌개발 정책의 목표는 크게 3가지이다. 첫째, 구조조정 지원을 통해 농업분야의 경쟁 력을 제고한다, 둘째, 토지관리를 지원하여 환경과 전원공간의 가치를 향상시킨다. 셋째, 농촌지역의 삶의 질을 제고하고 경제활동의 다각화를 촉진한다.
8 EU에서 규정하는 농촌개발 정책은 4개의 축과 각각의 세부사업으로 구성된다. LEADER 프로그램은 2007~2013년 EU 농촌개발 정책에서는 별도의 축으로 선정되어 지속적으로 실 시하게 되었다.
자료: 지역발전위원회‧한국산업기술진흥원(2009). p.42.
그림 3-2. EU LEADER 프로그램 개요
◦ 이와 같이 제시된 주요 축(axes)이 포괄하는 범주하에 LEADER의 구체적 사업내용은 ‘농촌개발 활동에 대한 기술적 지원’, ‘고용을 위한 직업훈련 및 지원’, ‘농촌관광’, ‘중소기업, 수공업 및 지방서비스 활동 지원’, ‘농산물 판 매 및 마케팅’ 등으로 나타난다. LEADER는 지역 고유의 특성을 적극적으 로 활용토록 권장하는 상향식 접근에 따라 사업 주제를 선정하기 때문에 추 진 내용은 다양하다.
◦ 한편 2007~2013년 EU 농촌개발 정책은 기존에 공동농업정책(CAP)의 범위 내에서 이루어지던 여러 활동과 정책수단, 프로그램들을 담는 단일 재정 체 계(single financing framework)로 전환하였다. 즉, EU 일반예산(general budget)에 속하는 ‘유럽농업보증기금(EAFG: European Agricultural Fund for Guarantee)’과 ‘유럽농촌개발기금(EAFRD: European Agricultural Fund for Rural Development)’ 등 2가지 회계를 신설하여, 이들 축에 대해 통합적 으로 자금을 조달하게 되었다. EAFRD를 통해 농촌개발 재원을 하나로 통
통합 프로그램
단일 농촌개발기금
경제와 삶의 질 환경 토지관리
경쟁력 강화
LEADER 프로그램 EU 농촌개발
합하고 단일한 운영프로그램을 도입함으로써 과거에 비해 정책을 단순화시 키고자 했다.
◦ LEADER 프로그램은 EU 수준에서 EAFRD를 통해 재정이 지원되는데, 각 회원국과 그 지역 수준에서도 함께 지원된다. EU 회원국은 LEADER 프로 그램을 의무적으로 수행해야 하며, 최소 EAFRD 예산의 5%를 배정하도록 되어 있다.
◦ EAFRD 예산은 2007~2013년 동안 다년도 프로그래밍에 기초하여 농촌개 발 프로그램을 기준으로 회원국에 매년 분할 지원된다. 예산지원은 선급금 (pre-financing), 중도금(intermediate payment), 잔금(payment of the balance) 등의 3가지 과정으로 이루어진다.
- 각 회원국의 농촌개발 프로그램이 EU 집행위원회의 승인을 받으면 첫 예 산을 지원(해당 프로그램에 대한 EAFRD 총 예산의 7%)하고, 이후 매년 4월 말까지 연간 예산을 지원한다. 중도금은 회원국의 지급기관에서 프로 그램 시행을 위해 지출한 비용을 보상하는 형태로 이루어진다. 선급금과 중도금의 규모는 해당 프로그램에 대한 EAFRD 총 예산의 95% 이하여야 한다. 잔금은 프로그램의 마지막 연차보고서 수령 후에 지급한다.
2.3. 프랑스의 농촌우수거점(Pô̂le d'exellence rurale) 사업
◦ 프랑스는 농촌의 각 지역이 가지는 고유한 자원을 발굴‧개발함으로써 고용 과 혁신을 창출하여 지역경쟁력을 강화하고자 하는 프로그램으로 농촌우수 거점(Pô̂le d'exellence rurale: PER)사업을 추진하고 있다. 종전과 같이 낙후 된 지역에 대하여 보조금을 지급한다는 수동적 시점에서 벗어나, 사업은 공 모를 통한 선정 등 경쟁에 의거하여 지역발전 잠재력을 가지는 지역에 대해 기회를 제공한다는 보다 능동적인 정책 시각을 가지는 것이다.
- 국가가 프로젝트 공모를 발표하고, 지역의 주체들이 협력을 통해 지역경 제역량을 증대하거나 주민 생활에 필요한 서비스를 제공하는 프로젝트를 계획하면 심사를 통해 선정된 프로젝트를 재정지원하는 방식이다.
◦ 농촌우수거점 정책은 농수산‧식품‧농촌‧국토개발부(Ministre de
◦ 농촌우수거점 정책은 농수산‧식품‧농촌‧국토개발부(Ministre de