중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제

중고령자의 근로여건 변화와

노후소득보장제도의 과제

윤석명

최기홍 ․ 최세림 ․ 류재린 ․ 배준호 ․ Ismo Risku ․ 이정우 ․ 박형존 연구보고서 2019-09

연구보고서 2019-09 중·고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 2019년 11월 윤 석 명 조 흥 식 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) 고려씨엔피 ⓒ 한국보건사회연구원 2019 ISBN 978-89-6827-631-6 93330 【책임연구자】 윤석명 한국보건사회연구원 연구위원 【주요 저서】 노후준비실태를 반영한 노후소득보장체계 구축방안: 노후소득보장제도와 관련 복지제도와의 연관성을 중심으로 한국보건사회연구원, 2011(공저) 저소득 지역가입자에 대한 국민연금 보험료 지원방안 연구 한국보건사회연구원, 2009(공저) 【공동연구진】 최기홍 한국개발연구원 초빙연구위원 최세림 한국노동연구원 부연구위원 류재린 국민연금연구원 부연구위원 배준호 한신대학교 명예교수

Ismo Risku Finnish Centre for Pensions 이정우 인제대학교 교수

발간사

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우리나라는 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중에서도 가장 빠르게 인구가 고령화되어 가고 있고, 노인들이 가장 늦게까지 노동시장에 참여 하고 있음에도 노인빈곤율이 제일 높은 수준이라는 불명예스러운 상황에 노출되어 있다. 여러 통로를 통해 노동시장으로부터 조기 퇴직하려 하고 있는 여타 OECD 회원국들에 비해, 향후 도래할 초고령 사회에서의 ‘활 기찬 노후’를 통한 지속 가능한 사회 건설을 위해서는 매우 긍정적인 사 회적 여건을 갖추고 있다. 최근 발간된 OECD 보고서에는 우리나라의 활 성화된 고령 근로를 다른 OECD 회원국들도 본받아야 할 보물 (Treasure)과도 같은 현상이라고 긍정적으로 평가하고 있다. 그런데 고 령자들의 노동시장 참여율이 높음에도 질 낮은 일자리들을 전전하다 보 니 힘들게 오래 일하면서도 노인빈곤율이 높다는, 해결하기 쉽지 않은 문 제에 직면해 있다. 이러한 문제들을 인식하면서, 향후 도래할 초고령 사회에서 현재 우리 가 직면하고 있는 높은 노인빈곤율은 낮추면서도 세대 간 상생이 가능한 노동시장 환경을 구축하기 위한 기초자료 확보 차원에서 이 연구가 시작 되었다. 이를 위해 본 연구에서는 한국노동패널을 활용하여 중·고령 근로 자의 직업 종별 및 소득 이동 여부를 분석하였다. 이와 함께 국민연금 데 이터베이스(DB)를 이용하여 국민연금제도의 소득재분배 작동 여부도 분 석하였다. 이 연구 내용에 따르면, 생애 전체에 걸쳐 평가해 볼 때 저소득 근로자가 고소득 근로자로 편입될 가능성이 매우 적다는 사실을 확인할 수 있었다. 소득재분배 기능이 있는 국민연금제도의 경우에도, ‘저부담· 고급여’ 체계 등을 포함한 여러 요인으로 인해 오히려 고소득층에게 유리

한 제도로 작동하고 있다는 충격적인 사실들을 발견할 수 있다. 이러한 연구 내용은 향후 도래할 초고령 사회에서 지속 가능한 소득보 장체계 구축을 위해, 매우 중요한 정책적 시사점을 제공할 것으로 보인 다. 이 연구 내용이 관련 분야 연구진과 정책 당국에 유용한 자료로 활용 될 수 있기를 기대해 본다. 이 연구는 한국보건사회연구원 윤석명 박사의 책임하에 박형존 전문연 구원의 참여로 완성되었다. 특히 외부 연구진으로 참여한 KDI 최기홍 초 빙연구위원, 한국노동연구원 최세림 부연구위원, 국민연금연구원 류재린 부연구위원, 한신대 배준호 명예교수, 인제대 이정우 교수에게 사의를 표 한다. 특히 본 연구 수행을 위해 바쁜 시간을 쪼개어 원고를 써 준 Finnish Centre for Pensions의 Mr. Ismo Risku(Head of Planning Department)에게도 심심한 사의를 표하는 바이다. 이 연구의 연구 책임 자는, 연구의 질 향상을 위해 많은 횟수의 연구 내용 수정·보완 작업이 이 루어지는 과정에서 연구 책임자를 도와 역할을 성실히 수행해 준 박형존 전문연구원께 감사의 마음을 전달한다. 끝으로 본 보고서에 수록된 내용은 연구자의 개인 의견이며, 연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀 둔다. 2019년 11월 한국보건사회연구원 원장

조 흥 식

목 차

Abstract ···1 요약 ···3 제1장 서 론 ···19 제1절 연구의 배경 및 목적 ···19 제2절 연구의 내용 및 방법 ···29 제Ⅰ부 중고령자의 근로여건 및 국민연금의 소득재분배 제2장 중고령자 노동 실태 및 이행 경로 ···37 제1절 개관 ···39 제2절 중장년층의 노동 현황 ···40 제3절 중장년층 노동 이행의 현황과 특징 ···60 제4절 중장년기 노동 이행, 가구 총소득, 공적연금 납부예외율 관계 분석 ···66 제5절 요약 ···84 제3장 노동시장과 국민연금 ···87 제1절 개관 ···89 제2절 노동시장 내 불안정 노동의 변동과 국민연금 가입 ···90 제3절 국민연금 가입자 현황 분석 ···106

제4장 국민연금 소득재분배 현황: 소득계층별 비교 ···117 제1절 서론 ···119 제2절 소득계층 구분의 통계 모형 ···123 제3절 국민연금 수급 부담 모형의 구축 ···132 제4절 소득재분배의 미시모의실험 ···141 제5절 요약 및 정책적 시사점 ···153 제Ⅱ부 주요 국가들의 관련 제도 운영 현황 제5장 일본의 중고령층 고용 및 연금 등의 적용 실태 ···157 제1절 개관 ···159 제2절 일본 중고령층의 고용과 점진적 퇴직 실태 ···160 제6장 북유럽의 중고령층 고용 및 연금 등의 적용 실태 ···201 제1절 개관 ···203 제2절 노동력 참여와 고용의 일반적 추이 ···204 제3절 핀란드 ···209 제4절 스웨덴 ···218 제5절 노르웨이 ···226

Korea Institute for Health and Social Affairs 제7장 주요국의 점진적 퇴직제도 운영 현황과 시사점 ···239 제1절 서론 ···241 제2절 점진적 퇴직제도의 취지와 재정적 차원에서 본 유형 분류 ···242 제3절 점진적 퇴직제도의 국제 비교 ···258 제Ⅲ부 중고령자를 위한 국민연금 개선 방향 제8장 노후소득보장 강화 방향: 취약계층 국민연금 보험료 지원 및 점진적 퇴직 활성화 중심으로 ···287 제1절 개관 ···289 제2절 지역가입자에 대한 보험료 지원 방안 ···291 제3절 노후소득보장 강화 방향: 2018년 정부안 평가와 기초연금 발전 방향 중심으로 ···306 제4절 우리나라에 점진적 퇴직제도를 도입하는 방안 ···312 제5절 요약 및 결론: 취약계층 보험료 지원 중심으로 ···319 제9장 결론: 정책 과제들에 대한 제언 중심으로 ···323 제1절 개관 ···325 제2절 외국의 유사한 제도 운영 사례 및 현황에 대한 평가 및 시사점 ···334 제3절 정책 과제들에 대한 제언 ···340 제4절 정책 과제들에 대한 제언들을 종합한 노후소득보장체계 구축 방향 ···350

참고문헌 ···359 부 록 ···369 1. 중장년기 가구 총소득에 따른 노동 이행의 로짓 모형 결과 ···369 2. 중장년기 노동 이행에 따른 공적연금 납부예외율의 로짓 모형 결과 ···371 3. 60~64세 남성의 노동 이행, 가구 총소득, 공적연금 가입 유지 ···372 4. 일본의 고령자 고용 관련 통계 ···383

Korea Institute for Health and Social Affairs 표 목차 <표 1-1> 공적연금 가입 현황(2017년 12월 기준) ···22 <표 1-2> 65세 이상 노인의 공적연금 수급 현황(2018년 10월 기준) ···24 <표 1-3> 정규직 근로자 대비 비정규직 근로자의 시간당 임금 수준(정규직 근로자 = 100) ···26 <표 1-4> 정규직 근로자와 비정규직 근로자의 사회보험과 퇴직연금 등의 적용률 비교 ···27 <표 1-5> 65세 이상 노인의 공적연금 수급 전망: 2070년 이후 ···27 <표 2-1> 고용 및 경제활동 상태의 구분 ···40 <표 2-2> 고용 형태 및 경제활동 상태의 정의와 구분 ···41 <표 2-3> 연령대별 일자리 특성 ···57 <표 2-4> 연령대별 정규직 일자리 특성 ···58 <표 2-5> 연령대별 비정규직 일자리 특성 ···58 <표 2-6> 연령대별 고용 형태 분포 ···61 <표 2-7> 40~49세 남성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···64 <표 2-8> 50~59세 남성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···65 <표 2-9> 60~64세 남성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···65 <표 2-10> 40~49세 여성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···65 <표 2-11> 50~59세 여성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···66 <표 2-12> 60~64세 여성 고용 형태와 경제활동 상태 이행 확률 ···66 <표 2-13> 분석에 사용된 주요 변수 정의 ···68 <표 2-14> 50~59세 전기 고용 형태에 따른 분석 변수 기초 통계 ···70 <표 2-15> 전기 총소득 분위에 따른 전기 정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···76 <표 2-16> 전기 총소득 분위에 따른 전기 비정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···77 <표 2-17> 전기 총소득 분위에 따른 전기 자영업 종사 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···78

<표 2-18> 전기 총소득 분위에 따른 전기 직업이 없었던 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···79 <표 2-19> 전기 정규직 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···82 <표 2-20> 전기 비정규직 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···83 <표 2-21> 전기 자영업 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···84 <표 3-1> 불안정 노동의 정의 ···94 <표 3-2> 연령대별, 고용 형태별 임금근로자 비율(2018년 8월 기준) ···98 <표 3-3> 임금근로자의 국민연금 가입률(18~59세) ···100 <표 3-4> 고용 형태별 국민연금 가입률(18~59세) ···101 <표 3-5> 비정규직의 고용 형태별 국민연금 가입률(18~59세) ···102 <표 3-6> 연령별, 고용 형태별 국민연금 가입률(18~59세) ···103 <표 3-7> 가입종별, 연령별, 고용 형태별 국민연금 가입률(18~59세) ···104 <표 3-8> 국민연금 가입자 추이 ···106 <표 3-9> 연령별·가입종별 국민연금 가입 현황 ···107 <표 3-10> 가입종별 기준소득월액 평균 및 중위수 ···108 <표 3-11> 연령별·가입종별 기준소득월액 평균 및 중위수 ···109 <표 3-12> 연령·가입종별 가입 기간 ···110 <표 3-13> 국민연금 가입자의 가입 기간 및 기준소득월액 분포 ···111 <표 3-14> 국민연금 가입자의 연령대별 가입 기간 및 기준소득월액 분포 ···112 〈표 3-15〉 연령, 가입 기간, 기준소득월액 분위별 사업장가입자 규모 ···114 <표 3-16> 연령, 가입 기간, 기준소득월액 분위별 지역 소득신고자 규모 ···114 <표 3-17> 연령, 가입 기간, 기준소득월액 분위별 납부예외자 규모 ···115 <표 4-1> 소득분위별 소득대체율 ···120 <표 4-2> 가입자 이력 자료의 자료 구조 ···126 <표 4-3> 통계 분석을 위한 표본의 연령별 구조 ···127

Korea Institute for Health and Social Affairs <표 4-4> 정규화 소득의 패널 회귀 추정 결과 ···129 <표 4-5> 기여 연수의 folded-logit 패널 회귀 추정 결과 ···129 <표 4-6> 출생 연도별, 소득계층별 정규화 B값 ···131 <표 4-7> 출생 연도별, 소득계층별 가입 기간 기여 연수 ···131 <표 4-8> 연도별 국민연금 보험료 ···134 <표 4-9> 국민연금의 수급 연령 상향 조정 ···135 <표 4-10> 기본연금액의 모수 ···136 <표 4-11> 재정계산의 장기 거시경제 전망: 실질임금 ···142 <표 4-12> 재정계산의 장기 거시경제 전망: 실질금리 ···142 <표 4-13> 재정계산의 장기 거시경제 전망: 물가상승률 ···142 <표 4-14> 출생 연도별, 소득계층별 소득대체율 ···145 <표 4-15> 출생 연도별, 소득계층별 국민연금 가입자의 수익비: 2020년 이후 9% 유지 ···146 <표 4-16> 출생 연도별, 소득계층별 국민연금 가입자의 IRR: 2020년 이후 9% 유지 ···148 <표 4-17> 보험료 인상과 출생 연도별, 소득계층별 수익비 ···150 <표 4-18> 보험료 인상과 출생 연도별, 소득계층별 IRR ···151 <표 4-19> 수급 연령 70세 상향 조정 ···152 <표 4-20> 수급 연령 상향 조정과 출생 연도별, 소득계층별 수익비 ···152 <표 4-21> 수급 연령 상향 조정과 출생 연도별, 소득계층별 IRR ···153 <표 5-1> 취업자와 고용자 상황(2008~2018년) ···165 <표 5-2> 연령 계층별 비정규·정규 임금 비율(2018년) ···171 <표 5-3> 연령 계층별 정규직·비정규직 비율(2013, 2018년) ···172 <표 5-4> 연령 계층별 정규직·비정규직 비율(2013, 2018년) ···172 <표 5-5> 5년간(2013~2018년) 비정규직의 연령 계층별, 내역별 증감 ···173 <표 5-6> 5년간(2013~2018년) 비정규직 연령 계층별, 내역별 구성비 변화 ···173 <표 5-7> 재직노령연금의 도입 이후 경과 ···179 <표 6-1> 2015년 15~64세 연령층의 고용률, 출근율 및 결근율 ···209 <표 6-2> 핀란드의 2016년 사회복지 수급자와 노동력 ···210 <표 6-3> 스웨덴의 2016년 사회복지 수급자와 노동력 ···219

<표 6-4> 2016년 실업급여 또는 질병급여의 독신 수급자 보상률, 가처분 근로소득 대비 비율 ···220 <표 6-5> 조기연금 수급 요건 ···222 <표 6-6> 2016년 연금 지출 ···223 <표 6-7> 2016년 사회복지 수급자와 노동력 ···227 <표 6-8> 2016년 실업급여 또는 질병급여 독신 수급자에 대한 근로처분가능소득 대비 보상률 ···228 <표 6-9> 노르웨이의 2011년 연금 개혁–AFP 가입 및 62세 FTP 수급권에 관한 6개 다른 근로자 그룹에 대한 주요 결과 개요 ···237 <표 7-1> 점진적 퇴직제도 도입과 운영에서 법률과 단체협약의 역할에 대한 국제 비교 ···246 <표 7-2> 고령자 퇴직이행 지원 제도의 재정 부담 주체별 모형 구분 ···256 <표 7-3> 부분연금 급여 수준의 변화 추이 ···261 <표 8-1> 현행 보험료 지원 제도의 특징 ···297 <표 8-2> 지역가입자의 가입 기간 ···298 <표 8-3> 연령별 납부예외 사유 ···299 <표 8-4> 지역가입자의 납부예외 경험(2014~2018년) ···300 <표 8-5> 국민연금 내 보험료 지원 사업의 재산 및 소득 요건 ···302 <표 8-6> 중위 기준소득월액 이하인 지역 소득신고자의 규모 및 가입 특성 (2018년 12월 기준) ···304 <표 8-7> 저소득 지역 소득신고자에 대한 보험료 지원 모의실험 결과 ···305 <표 9-1> 우리나라 플랫폼경제 종사자 규모 ···330 <표 9-2> 플랫폼경제 종사자 사회보험 가입 비율 ···331 <부표 1> 전기 총소득 분위에 따른 전기 정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···369 <부표 2> 전기 총소득 분위에 따른 전기 비정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···369 <부표 3> 전기 총소득 분위에 따른 전기 자영업 종사 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···370

Korea Institute for Health and Social Affairs <부표 4> 전기 총소득 분위에 따른 전기 직업이 없었던 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···370 <부표 5> 전기 정규직 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···371 <부표 6> 전기 비정규직 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···371 <부표 7> 전기 자영업 종사자였던 50대 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···371 <부표 8> 전기 총소득 분위에 따른 전기 정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···375 <부표 9> 전기 총소득 분위에 따른 전기 비정규직 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···376 <부표 10> 전기 총소득 분위에 따른 전기 자영업 종사 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···377 <부표 11> 전기 총소득 분위에 따른 전기 직업이 없었던 남성이 다음 기 정규직, 비정규직, 자영업, 실업 및 비경활 상태로 변화할 확률 ···378 <부표 12> 전기 정규직 종사자였던 60대 초반 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···380 <부표 13> 전기 비정규직 종사자였던 60대 초반 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···381 <부표 14> 전기 자영업 종사자였던 60대 초반 남성의 노동 이행과 가구소득에 따른 공적연금 납부예외율 ···382 <부표 15> 55세 이상 연령 계층별 정규직·비정규직 인원(2013, 2018년) ···383 <부표 16> 15세 이상 연령 계층별 정규직·비정규직 인원(2013, 2018년) ···383 <부표 17> 5년간(2013~2018년)의 비정규직 연령 계층별 내역별 증감 ···383 <부표 18> 5년간(2013~2018년)의 55세 이상 연령 계층별 계약 기간 유무의 변화 ···384 <부표 19> 5년간(2013~2018년)의 15세 이상 연령 계층별 계약 기간 유무의 변화 ···384 <부표 20> 유기계약의 연령 계층별 기간 분포(2018년) ···384

그림 목차 [그림 1-1] 우리나라의 노후소득보장체계 ···21 [그림 1-2] 국가별 저임금 근로자 비율 및 근로자 임금 분포 비교(2016년 이후 자료) ···26 [그림 1-3] 연령집단별 정규직과 비정규직 가구의 수입과 지출 격차 ···29 [그림 2-1] 40~65세 연령별 노동시장 참여 및 고용 형태 추이(모든 성별) ···43 [그림 2-2] 40~60세 연령별 노동시장 참여 및 고용 형태 추이(남성) ···44 [그림 2-3] 40~60세 연령별 노동시장 참여 및 고용 형태 추이(여성) ···44 [그림 2-4] 40~65세 연령별 노동시장 참여 및 고용 형태(정규직·비정규직) ···45 [그림 2-5] 40~65세 연령별 남성 노동시장 참여 및 고용 형태(정규직·비정규직) ···45 [그림 2-6] 40~65세 연령별 여성 노동시장 참여 및 고용 형태(정규직·비정규직) ···46 [그림 2-7] 근로 형태별 연령·임금 곡선_전체 ···48 [그림 2-8] 남성 근로 형태별 연령·임금 곡선 ···48 [그림 2-9] 여성 근로 형태별 연령·임금 곡선 ···49 [그림 2-10] 연령별 가구소득 분위 변화 ···52 [그림 2-11] 가구소득 분위별 고용 형태 분포(1분위) ···52 [그림 2-12] 가구소득 분위별 고용 형태 분포(2분위) ···53 [그림 2-13] 가구소득 분위별 고용 형태 분포(3분위) ···53 [그림 2-14] 가구소득 분위별 고용 형태 분포(4분위) ···54 [그림 2-15] 가구소득 분위별 고용 형태 분포(5분위) ···54 [그림 2-16] 연령별 공적연금 가입 상태(ILO 기준 취업자) ···59 [그림 2-17] 연령별 공적연금 가입 유형 및 상태(ILO 기준 취업자) ···60 [그림 3-1] 종사상 지위와 고용 형태 분류별 추이 ···95 [그림 3-2] 고용 형태별 비정규직 추이 ···96 [그림 3-3] 가입 기간, 기준소득월액 분위별 국민연금 가입자 분포 ···111 [그림 4-1] 국민연금 가입자 월평균 소득 A값의 추이 ···137 [그림 5-1] 연령 계층별 비정규 비율 추이 ···166

Korea Institute for Health and Social Affairs [그림 5-2] 연령 계층별 비정규·정규 임금 비율(2018년) ···171 [그림 5-3] 연령 계층별 비정규·정규 임금 수준(2018년) ···172 [그림 5-4] 연금 삭감, 사회보험료, 조세 공적 부담(60대 전반) ···182 [그림 5-5] 연금 삭감, 사회보험료, 조세 공적 부담(60대 후반) ···183 [그림 5-6] 중고령층 연령 계층별 취업률(1989, 2018년) ···186 [그림 6-1] 다양한 연령층의 노동력 참여율과 고용률 ···206 [그림 6-2] 다양한 연령층의 40~44세 연령층과의 노동력 참여율과 고용률 차이 ···207 [그림 6-3] 2017년 고령층의 참여율, 고용률, 전일제 고용률 ···208 [그림 6-4] 실업급여 및 실업연금의 수급 자격 ···211 [그림 6-5] 핀란드 및 해외 거주자를 포함한 소득비례연금제도 및 국민연금제도에 따른 1981~2018년 실업연금 수급자 수 ···212 [그림 6-6] 개인조기퇴직연금(진회색) 및 기준이 보다 관대한 장애연금(연회색)의 수급 자격 213 [그림 6-7] 핀란드 및 해외 거주자를 포함한 소득비례연금제도 및 국민연금제도에 따른 1981~2018년 장애연금 수급자 수 ···214 [그림 6-8] 모든 55~59세 및 60~64세 남성 연금 수급자와 장애연금 수급자의 인구 대비 비율 ···215 [그림 6-9] 모든 55~59세 및 60~64세 여성 연금 수급자와 장애연금 수급자의 인구 대비 비율 ···215 [그림 6-10] 핀란드 및 해외 거주자를 포함한 소득비례연금제도 및 국민연금제도에 따른 1981~2018년 노령연금 수급자 수 ···217 [그림 6-11] 핀란드 및 해외 거주자를 포함한 소득비례연금제도 및 국민연금제도에 따른 1981~2018년 시간제근로연금 수급자 수 ···218 [그림 6-12] 조기연금 또는 장애연금 수급자의 인구 대비 비율, 남성 ···222 [그림 6-13] 조기연금 또는 장애연금 수급자의 인구 대비 비율, 여성 ···223 [그림 6-14] 출생 연도 및 성별 수급 개시 연령 분포 ···226 [그림 6-15] 주당 근로시간의 함수로서 100% 장애보험 수급자에 대한 개혁 전후 평균 예산 제한에 대한 그래픽 근사치 자료: Alne(2018) ···231 [그림 6-16] 남녀 모두 포함한 55~66세 연금 수급자의 인구 대비 비율 ···231

[그림 6-17] 구제도와 신제도에서의 연간 근로소득 및 연간 노령연금 비교 (G는 기준액 B.a를 나타냄) ···236 [그림 7-1] 점진적 퇴직의 이행 과정 ···245 [그림 7-2] 점진적 퇴직 과정의 보충소득 조달 방안 ···249 [그림 7-3] 점진적 퇴직 이행 기간 동안의 근로 모형 ···271 [그림 7-4] 기업연금의 운영에서 기업, 근로자 그리고 연금펀드 상호 간 계약 관계 ···278 [그림 8-1] 사업장가입자와 지역가입자의 생애주기 평균기준소득월액 추이 ···294 [그림 8-2] 여타 OECD 회원국 대비 한국 기초연금 적용 범위와 지급액 ···309 [그림 8-3] 공적연금의 주요 정책 목표와 단일 제도를 통한 달성 가능성 ···311 [그림 8-4] 독립형 부분연금 모형에서 급여 수준의 결정 방식 ···314 [그림 8-5] 국민연금 내재형 부분연금 모형에서 급여 수준의 결정 방식 ···316 [그림 9-1] OECD 회원국들의 고령 근로자 근속기간 비교 ···326 [그림 9-2] 우리나라의 연령·가계 유형별 소득 수준 비교 ···326 [그림 9-3] 노인빈곤율과 복지예산 증가 추이 ···327 [그림 9-4] OECD 회원국 대비 (복지 지출 등을 통한) 낮은 소득재분배 효과 ···329 [그림 9-5] 플랫폼 경제 종사자의 범위 ···329 [그림 9-6] 고령 근로자의 근로 기회 확대를 위한 주요 어젠다 ···332 [그림 9-7] 국민연금 재정안정화 방안에 따른 보험료 조정 스케줄 ···344 [그림 9-8] 디지털 사회보장의 작동 방식(예) ···349 [그림 9-9] ILO 권고를 고려한 노후소득보장체계 구축 방향 ···350 [그림 9-10] 핀란드 주택수당을 포함한 총연금액(2019년 기준) ···352

Abstract

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Labor Market Situation of Older Workers and

After-retirement Income Support Programs:

Present Status and Tasks for Improvement

1)_{Project Head: Yun, Suk-myung}

This study examines income mobility of older workers in Korea, using KLIPS (Korean Labor & Income Panel Study) database. The analysis finds that most regular workers, after ending their career work in their early 50s, end up landing poor quality jobs with low and insecure earnings. Also, it reveals that there is limited mobility between low-paid groups (p10-p20) and other income groups, mainly due to labor market dualism.

In addition, this study has simulated the income-redis-tributive effect of the National Pension Scheme, using the life-time income approach of Fullerton and Rogers (1993), and of Coronado et al. (2011). The results are striking. Despite its in-come-redistributive effect, the National Pension, with its“low-burden, high benefit” structure, benefits the rich more than the poor. The unintended effect of the National Pension is attributable also to the existing labor market dualism.

The findings have important policy implications. First, it is necessary to improve employment support programs for vul-nerable older workers and expand social safety nets for them to Co-Researchers: Ki-Hong Choi ․ Selim Choi ․ Jaerin Ryu ․ Junho Bae ․ Ismo Risku ․

2 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제

increase their income. Second, the limited resources of social security programs need to be better targeted by designing cus-tomized policies.

* Key words: Older Workers, Income Mobility, Income-redistributive Effect, National Pension Scheme, Social Safety Net

요 약

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이 연구는 경제협력개발기구(OECD) 회원국들 중에서 가장 빠르게 인 구 고령화가 진행되는 반면에 특수한 상황을 제외하고는 전 세계적으로 도 경험하지 못했던 최저 수준의 출산율을 기록하고 있는 한국적인 특수 한 상황에서 중고령층들의 노동시장 실태를 다양한 관점에서 분석하고 있다. 실제 활용 가능한 데이터 분석과 미시모의실험을 통해 실제로 우리 나라에서 벌어지고 있는 중고령층의 노동 실태를 실증적으로 분석했다는 측면에서 연구 의의를 찾을 수 있다. 특히 우리나라 중고령층의 노동 실 태가 국민연금 등 노후소득보장제도에 어떠한 영향을 미치고 있는지에 대 해 집중 분석하였다. 의미 있는 정책적인 시사점 도출을 위해 일본과 북유 럽 국가들을 중심으로 중고령자 근로 형태 및 점진적인 퇴직 유형도 비교 분석하였다. 보고서에서 다루고 있는 내용이 광범위하다 보니 요약에서는 이 연구에서 다루어진 구체적인 분석 내용을 중심으로 정리하였다. 보고서의 2장에서는 중장년층의 노동 이행, 가구소득, 공적연금 가입 현황과 관계성에 대해 분석하였다. 이러한 분석을 수행한 목적은 우리나 라 노동시장에서 중장년층의 지위가 실제로 어떠한지, 고령층으로 이행 하기 직전에 어떠한 소득과 노동시장 지위의 변화를 경험하는지를 알아 보기 위함이다. 특히 소득 및 고용 형태별로 계층 간에 차이가 나타나는 지, 차이가 나타난다면 어떠한 형태인지를 자세히 알아보기 위해서이다. 노동시장에 적극 참여하던 중장년층이 점차 노동시장에서 이탈해 가는 연령대인 고령층으로 이행하는 과정에서의 노동 실태를 정확하게 파악할 수 있을 경우 노후소득의 중요한 부분을 차지하는 연금 관련 정책 수립 방향에 대한 논리적인 근거를 제공할 수 있을 것이다.

4 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 이 연구에서는 한국노동패널의 4~20차 데이터를 사용하여 분석하였 고, 분석 내용은 크게 세 파트로 구분되고 있다. 먼저 중장년층의 노동 현 황(노동 참여, 고용 형태, 임금, 가구소득, 일자리 특성 등)에 초점을 맞추 어 통계 자료를 살펴본 뒤(2절), 중장년층의 노동시장 내 지위의 이행 상 황을 마르코브 행렬 기법을 사용하여 분석하였다(3절). 마지막으로는 계 량분석 방법을 이용하여 노동시장에서의 이행이 가구소득과 공적연금 가 입 상태 유지와 어떤 관계가 있는지 분석하였다(4절). 분석 내용을 통해 2절에서는 중장년층의 노동시장 현황에 대하여 다음 과 같은 현상을 확인할 수 있었다. 첫째, 노동 참여 및 고용 형태의 추이 를 살펴본 결과 상용직 근로자의 비율이 40대 이후 지속적으로 감소하며, 특히 56세부터는 매우 빠르게 감소하고 있어 2016년 이전까지 적용되었 던 55세 법정 정년의 영향을 받고 있는 것으로 나타났다. 반면에 임시·일 용직인 경우에는 연령대와 상관없이 10% 미만인 상태로 계속 유지되고 있었다. 자영업은 40세에서 50세 사이에 비율이 완만하게 증가하는데, 이 추이가 50대까지 유지되다가 60대를 기점으로 완만하게 감소하고 있 다. 이러한 중고령층의 노동시장 실태를 통해 소득이 있는 노동의 경우 연령에 따른 비율의 급격한 변화가 주로 상용직에서 나타나고 있음을 알 수 있다. 한편 비경활 인구는 45세까지는 완만한 감소세를 보이다가 45 세 이후부터 증가하며, 56세 이후 상용직이 빠르게 감소하는 시점부터 증 가 속도가 가파르게 상승하고 있다. 우리나라 중장년층은 (법정 정년이 55세였던 2016년 이전) 상용직의 퇴직 시점인 56세를 기점으로 노동시 장에서 퇴장하는 경우가 빈번한 것으로 볼 수 있다. 불안정한 고용 형태 인 임시직과 일용직은 법정 정년퇴직 연령과 상관없이 증가하거나 일정 한 비율을 차지하고 있다. 둘째, 소득구간 및 연령대별 고용 형태 분석 결과에 따르면 소득이 낮

요 약 5 은 가구의 남성 근로자가 정규직으로 일하는 비율이 소득이 높은 가구 남 성 근로자의 정규직 고용 비율에 비해 현저히 낮은 것으로 나타나고 있 다. 즉 소득이 높을수록 정규직 고용 비율이 높고, 비정규직 고용 비율은 낮아지는 현상을 확인할 수 있었다. 특히 소득이 제일 낮은 분위 가구 남 성 근로자의 고용 형태 분포는 상위 분위 가구에 비해 정규직, 비정규직, 자영업자, 비경활 인구 비율이 상대적으로 고르게 분포되어 있었다. 특히 전 연령대에서 무소득 상태(비경활, 무급가족종사자, 실업)의 비율이 20~40%를 차지하며, 비정규직 고용의 비율도 가장 높아 중장년기의 노 동 참여 및 고용 형태가 가구소득과 크게 연관되어 있음을 알 수 있었다. 자영업자의 경우에는 전 소득계층에서 비슷한 비율을 차지하고 있어 자 영업자 집단의 소득 분포가 매우 다양함을 확인할 수 있었다. 셋째, 고용 형태별(정규직, 비정규직)로 일자리 특성을 분석해 본 결과 정규직이 비정규직에 비해 근로시간에서는 뚜렷한 차이가 없으면서도 퇴 직금과 누진퇴직금 제공 및 수혜 여부에서 상당한 격차가 존재하였다. 고 용보험, 산재보험 가입률에서도 정규직이 비정규직보다 높았고 격차도 뚜렷하였다. 특히 3절과 4절에서의 중장년기의 고용 및 노동 참여 형태 분석 결과에 따르면, 다른 형태로 이행할 확률보다는 이전기의 형태를 유 지할 확률이 가장 높음을 확인할 수 있었다. 이와 같은 고용 형태별 퇴직 금과 누진퇴직금 제공 및 수혜에서의 커다란 차이는, 집중적으로 노동시 장에 참여하는 시기인 중장년기 외에도 고령층에서까지 불평등이 이어지 게 만드는 요인이 될 수 있음을 알 수 있다. 보고서 2장의 3절에서는 노동패널 자료를 활용하여 40, 50, 60대의 고용 및 노동시장 참여 형태 간 이행 확률을 계산하였다. 분석 결과를 보 면, 모든 연령대에서 이전 기의 고용 및 노동시장 참여 형태를 유지하는 확률이 가장 높게 나타났다. 즉 정규직은 정규직으로, 비정규직은 비정규

6 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 직으로, 자영업자는 자영업자로 이행할 확률이 가장 높다. 하지만 연령대 가 높아질수록 상대적으로 정규직을 유지하는 확률은 점차 감소하고(여 전히 다른 형태로 이행할 확률에 비해 가장 높지만), 전 기의 고용 및 노 동참여 형태에서 무소득 상태로 이행할 확률이 높아짐을 확인하였다. 특 히 연령대에 따라 이전 기의 상태를 유지할 확률은 정규직이 정규직을 유 지할 확률이 가장 빠르게 감소하여 정규직 근로자의 지위 변화폭이 중장 년기 후반에 상대적으로 가장 크게 나타나고 있다. 정규직에 비해 상대적 으로 불안정한 지위의 노동자인 비정규직의 경우에는 40대부터 50대 후 반, 60대 초반까지 계속해서 불안정한 지위를 이어 갈 확률이 가장 높을 수 있음을 시사하고 있다. 우리나라 노동시장에서는 전체적으로는 연령이 증가함에 따라 노동시 장에서의 지위가 불안정한 방향으로, 소득이 감소하는 방향으로 상황이 변화하고 있다. 이는 원래부터 불안정한 고용 지위를 가진 노동자는 그 지위를 계속 유지하고, 안정적 고용을 유지하던 정규직 노동자는 중장년 기에 무소득 상태로 이행할 가능성이 높아졌기 때문이다. 이러한 경향성이 인구통계학적 특성과 인적자본 특성, 노동 이력을 통 제한 뒤에도 유사하게 나타나는지를 알아보기 위하여 4절에서는 좀 더 면밀한 계량분석을 하였다. 먼저 표본 수를 통해 살펴보면 우리나라의 중 장년층 남성은 정규직과 자영업에 종사하는 비율이 높다. 또한 표본의 기 초 통계에 따르면 정규직 종사자와 자영업 종사자의 경우 10년 이상 동일 한 고용 형태를 유지하려는 경향성이 비정규직 종사자보다 강하게 나타 남을 확인할 수 있었다. 자영업 종사자의 경우 고용 형태 특성상 임금노 동자 전환이 어려웠을 것이다. 정규직과 비정규직 종사자를 비교하면 비 정규직 종사자의 고용 안정성이 정규직보다 낮으면서 가구 총소득 역시 2600만 원 정도 더 적은 것으로 나타나고 있다.

요 약 7 동일한 인구통계학적 인적자본 특성과 노동 이력을 가진 남성일지라도 소득 수준이 높은 정규직 남성의 비정규직 전환 확률은 낮아진다. 정규직 을 유지하는 비율 자체가 높다 보니 정규직 유지 확률은 소득 수준의 영 향을 받지 않는다. 그러나 같은 노동 이력을 가진 정규직 남성이더라도 소득 수준이 낮을수록 비정규직 전환은 늘어난다. 노동 이행 형태가 소득 수준의 영향을 가장 많이 받는 집단은 자영업 종사자로 나타나고 있다. 자영업 종사자의 경우 소득의 편차가 매우 크다는 특성이 있으며, 소득 수준이 높을수록 다른 형태로 이행할 경향성이 작아지는 것으로 나타나 고 있다. 또한 전 기에 직업이 없던 남성들 중에서 가구소득이 높은 경우 에는 그 상태를 유지하려는 경향성이 강해지는데, 이는 높은 가구소득으 로 인해 구직의 필요성이 낮아지기 때문인 것으로 판단된다. 낮은 가구소 득은 정규직 남성의 고용 안정성을 낮추는 경향이 있고, 자영업 종사자들 의 경제활동을 불안정하게 만드는 경향이 있다. 비정규직 남성의 노동 이 행은 소득 수준에 영향을 받지 않는다. 이는 높은 가구소득 수준이 비정 규직 남성의 고용 안정성을 높이는 역할을 하는 것은 아님을 의미하기도 한다. 마지막으로 중장년층 남성의 노동 이행과 공적연금 가입 유지 여부 사 이에 관련성이 있는지 살펴보았다. 정규직 남성이 다른 형태의 노동 공급 자로 전환될 때는 연금 납부예외율이 높아졌다. 비정규직 남성이 정규직 으로 전환될 때는 공적연금 납부예외율이 낮아졌다. 하지만 비정규직 남 성이 정규직으로 전환될 확률 자체가 낮다는 점도 주목할 필요가 있다. 전 기에 정규직이었던 남성을 제외하고는 비정규직 남성과 자영업 종사 자의 경우 소득이 높아질수록 공적연금 납부예외율이 낮아졌다. 이러한 납부예외율의 변화 추이는 특히 고용 불안정성이 높은 남성의 경우 가구 의 소득 수준이 공적연금 가입을 유지하는 데 중요한 요인임을 시사한다.

8 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 또 다른 의미 있는 분석이 이루어진 보고서의 3장에서는 경제활동인구 조사 자료와 국민연금 DB를 활용하여 노동시장의 불안정 노동 추이와 국 민연금 가입 현황을 살펴보았다. 3장의 2절에서는 국민연금 가입이 어려운 고용 형태에 있거나 임금근 로자 중 불안정성으로 인해 국민연금 가입을 지속할 수 없는 집단, 즉 임 금근로자 중 임시·일용직과 비정규직을 불안정 노동으로 간주하고 이들 의 추이와 국민연금 가입 실태를 파악하였다. 먼저 2008년 이후 노동시 장에서 상용·정규직이 늘어나는 동시에 상용·비정규직, 임시·일용 및 비 정규직도 증가하는 양극화 현상이 관찰되었다. 이때 종사상 지위에 따라 상당한 수준의 국민연금 가입률 격차가 관찰되었는데, 임시·일용직의 경 우 상용직에 비해 국민연금 가입률이 낮았고, 지역가입자 비율도 상당히 높았다. 비정규직의 경우 고용 형태에 따른 차이는 있었으나, 전반적으로 국민연금 가입률이 낮은 상태였다. 또한 연령이 증가함에 따라 불안정 노 동의 비율이 높아지면서 국민연금 가입률이 떨어지는 현상이 관찰되었고, 일부 비정규직의 경우 지역가입자 비율이 늘어나기도 하였다. 이는 불안 정 노동이 국민연금 가입에 부정적 영향을 미치고 있으며, 이로 인해 불안 정 노동자들이 적정한 노후소득을 보장받기 어려운 상황임을 시사한다. 3장의 3절에서는 국민연금 DB를 이용하여 가입종에 따른 국민연금 가 입 현황을 살펴보았다. 이를 통해 노동 불안정성으로 인해 연금의 가입 (기준소득월액 및 가입 기간) 측면에서의 가입종별 격차가 발생하고 있음 을 확인할 수 있었다. 특히 연령이 증가함에 따라 가입 기간과 기준소득 월액에서 양극화 현상이 발생하는 것으로 나타났다. 이 같은 현상은 생애 기간 동안 노동시장에서의 주된 위치, 즉 가입자들의 근로 이력에 따른 불안정 노동의 경험이 생애 기간 동안 누적되어 나타난 결과로 해석된다. 이처럼 노동시장의 불안정 노동 확산과 양극화 현상이 연금 가입의 양

요 약 9 극화 현상으로 이어지는 것은 공적연금의 목표인 적정 노후소득보장을 어렵게 만든다. 따라서 중고령 지역가입자들의 국민연금 가입률을 제고 함으로써 생애 기간 동안의 불안정 노동 경험이 노후소득의 양극화로 이 어지는 것을 방지하는 데 정책적 관심을 기울일 필요가 있다. 이 보고서의 연구 내용 중에서 특히 의미가 중요하다고 생각되는 제4 장의 미시모의실험 주요 내용 및 정책적인 시사점은 다음과 같다. 보고서 4장에서는 Fullerton and Rogers(1993)의 생애접근법 및 고정효과 패 널 회귀 모형에 기초하여 통계적 수급 부담 미시모의실험 모형을 국민연 금의 가입자 이력 자료를 이용하여 개발하였다. 이를 통해 국민연금제도 가 당면하고 있는 시급한 정책 과제인 수급 부담 적정화 및 재정 안정화 문제에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 연금제도 변화를 개인별, 연도별로 반영하기 위해, 전이 상태 (transition state) 모형을 4장의 분석모형으로 선택하였다. 분석 과정에 서는 국민연금제도의 중추적인 급여를 담당하는 노령연금에 집중하면서, 유족연금, 장애연금 등 보장성 급여는 노령연금과 계리적으로 공평 (actuarially fair)하게 설계된 것으로 가정하였다. 특히 국민연금 가입자 와 수급자들의 실제 자료를 사용하여 분석한 결과이다 보니 분석 내용들 이 매우 현실적이다. 또한 연금제도 개편 방향을 모색할 경우에도 대안별 로 가입자의 출생 연도별, 소득계층별 수급 부담에 미치는 영향에 대한 상세한 모의실험이 가능하다는 장점이 있다. 시범적인 미시모의실험에 의하면 현재의 국민연금제도에서는 모든 소 득계층에 ‘저부담·고급여’ 특성이 존재한다. 특히 국민연금보험료가 9% 로 OECD 회원국들의 평균보험료인 20%에 비해 매우 낮은 수준이다 보 니, 고소득계층이 가장 큰 혜택을 얻게 되는 왜곡된 모습이 나타나고 있 다. 현재의 국민연금이 직면하고 있는 제도의 지속 가능성 제고를 위한

10 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 보험료 인상, 수급 연령 상향 조정 등을 포함한 기본적인 정책 대안들에 대한 모의실험 결과들이 시사하고 있는 중요한 논점은 다음과 같이 요약 할 수 있을 것 같다. 바람직한 방향으로 연금제도를 개편하기 위해서는, 사회적으로 영향력이 큰 집단의 이해관계 중심의 논의 대신에, 제도 개편 대안별로 세대 간·세대 내 소득재분배의 변화 방향 파악에 최우선 순위를 두어 분석할 필요가 있다는 것이다. 이러한 목적으로 시도된 4장의 미시모의실험 결과는 다음과 같은 중요 한 정책적 의미를 내포하고 있다. 현재 논란이 많은 국민연금의 보험료 인상 문제의 경우 제도 설계 의도와 달리 고소득층이 가장 많은 혜택을 얻게 되는 현행 국민연금제도의 왜곡된 소득재분배를 해소하기 위해서라 도 어느 정도의 보험료 인상이 불가피하다는 것이다. 또한 국민연금의 재 정 안정화를 추구함에 있어, 현행 국민연금연금제도 하나만의 독립적인 개편 논의가 아닌, 기초연금 등 관련 제도 모두를 포함한 재구조화의 형 태로 논의될 필요성을 시사하고 있다. 이 연구에서 행하여진 시범적인 미시모의실험 결과가 시사하는 바를 한 번 더 강조할 필요가 있다. 보험료 인상을 통한 재정 안정화 정책을 채 택할 경우 소득계층별 순 혜택 측면에서 바람직하지 못하게 나타나고 있 는 현행 국민연금제도의 소득재분배 효과가 즉시 소멸되는 것으로 나타 나고 있다. 이는 적절한 수준으로 국민연금 보험료 인상이 이루어질 경우 재정 안정화 달성을 통한 연금제도의 장기적인 지속 가능성 제고와 함께 바람직하지 못한 방향의 소득재분배를 바로잡는 효과가 있다는 것을 시 사하고 있다. 부연하면 국민연금 보험료 인상이 이루어질 경우 연금제도 의 지속 가능성 제고와 함께 당초 의도했던 방향으로 연금제도를 통한 소 득재분배 기능이 제대로 작동할 수 있다는 점을 보여 주고 있다는 측면에 서 매우 의미 있는 분석 결과로 평가할 수 있을 것 같다.

요 약 11 이 연구에서 이루어진 분석 결과와 달리 지니계수나 정규화 순 혜택과 같은 전통적 소득재분배 지표의 경우에는 현행 국민연금의 소득재분배가 누진적인 것으로 나타나고 있다. 즉 소득계층별 소득재분배라는 국민연 금제도의 당초 설계 취지가 제대로 반영되어 고소득층에서 저소득층으로 소득재분배가 이루어지고 있는 것으로 나타나고 있다. 이로 인해 소득재 분배 측면에서 현행 국민연금의 가장 큰 문제점으로 평가할 수 있는 일인 당 순 혜택, 즉 고소득층에게 더 많은 순 혜택이 전가되고 있는 현행 국민 연금제도의 왜곡된 소득재분배 문제를 제대로 알려주지 못한다는 측면에 서, 이 문제에 대한 추가 연구가 필요해 보인다. 5장에서는 외국의 고령 근로 및 점진적인 퇴직 실태를 비교 분석하였 다. 외국 사례 중에서 일본을 중심으로 주요 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 점진적인 퇴직을 통해 향후 생산가능인구 감소로 예상되는 노동력 부족을 완화하여 노동시장의 불균형을 해소할 필요가 있다는 것 이다. 청년 실업 등의 문제가 심각한 우리나라와 달리 일본에선 전체 노 동력 측면에서 공급이 수요에 미달하고 있다. 물론 연령별로 노동력에서 수급 차이가 있기는 하나, 정년 퇴직자의 급격한 증가로 인해 중고령층에 서도 숙련 노동력의 수급 차이가 발생하고 있다. 이 같은 현상은 한동안 지속될 것으로 전망된다. 이러한 일본의 사례는 향후 수년 내에 절대 생 산인구 감소를 경험할 우리에게 시사하는 바가 적지 않다. 둘째, 점진적인 퇴직이 사회보장제도, 특히 공적연금의 장기 지속 가능 성을 높이는 유력한 수단의 하나가 될 수 있다는 것이다. 중고령자의 취 업이 연장되어 은퇴 연령이 올라가면 연금 수급 개시 연령 상향이나 급여 수준 인하 등에 대한 가입자의 저항감이 낮아져 공적연금제도의 장기 지 속 가능성을 제고할 수 있다. 이 밖에도 보험료 납부 기간이 길어져 단기 적으로도 연금재정 안정화에 기여할 수 있고, 가입 기간 증가에 따른 연

12 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 금액 인상으로 적정 급여 수준에 미달하는 수급자가 줄어드는 효과도 기 대할 수 있을 것이다. 셋째, 점진적인 퇴직을 통한 근로 기간 연장으로 인해 소득세 세수를 늘려 정부 재정 운영에 도움을 주고, 해당 중고령자 세대의 소득도 증가 하여 생활수준을 안정시키는 효과가 있다는 것이다. 물론 중고령자 취업 지원 과정에서 보조금, 지원금, 조성금 등 다양한 명목으로 재정지출이 발생하여 세수 증대를 상쇄하는 효과도 있어 전체 효과는 시기에 따라 달 라질 수 있다. 그러나 기업의 생산 증가를 통한 기여 효과까지를 포함한 종합적 측면에서 평가해 보면 이들 계층의 취업 촉진은 (청년층 고용과 기업의 총인건비 부담 등에 미칠 수 있는 부정적 충격 등을 통해 예상되 는) 마이너스 측면보다 플러스 측면이 훨씬 클 수 있을 것으로 보여 진다. 이러한 분석 내용과 함께 7장에서는 우리나라 노후소득보장에서의 아 킬레스건인 광범위한 국민연금 등 사회보험제도 적용의 사각지대를 축소 할 수 있는 방안을 예시 차원에서 기술하였다. 특히 노후소득보장 강화 차원에서 취약계층에 대한 국민연금 보험료 지원 방안을 제시하였다. 불 안정 노동자들이 국민연금제도에 편입되지 못함으로써 근로 시기의 소득 불평등이 노후소득에서의 불평등으로 심화되고 있으며, 그 근본적인 원 인이 노동시장에 있음을 지적하였다. 이처럼 국민연금제도에서 점차 심 화되고 있는 양극화 문제를 완화하고 사각지대를 축소하기 위한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 지역가입자에 대한 보험료 지원 제도 도입은 매우 적절한 조치가 될 수 있을 것으로 보인다. 국민연금 지역가입자들은 경제적 취약성에도 불구하고 보험료 지원 제 도(두루누리, 농어업인 등)의 혜택을 받지 못하고 있어 저소득층 가입자 간 형평성 제고 측면에서 지역가입자에 대한 보험료 지원 제도를 도입할 필요가 있다. 이때 중요한 대목은 현행 제도의 운영 틀 내에서 제도 도입

요 약 13 에 따른 부작용(소득 하향 신고, 재정지출의 규모 문제, 성실 가입자와의 형평성 문제 등)을 최소화하면서도 제도 효과를 극대화할 수 있는 방안을 마련해야 한다는 것이다(윤석명 외, 2009, p. 85). 이에 이 연구에서는 제도 도입에 따른 파급효과를 살펴볼 수 있도록 최 소 수준에서 제도를 도입한 이후 그 경과를 지켜보면서 점차 대상자를 확 대하는 방안을 제안하였다. 예시 차원에서 납부예외자와 저소득 지역가 입자에 대한 보험료 지원 방안을 구체적으로 제시하였다. 국민연금의 지역가입자 중에서 가장 취약한 집단인 납부예외자의 경우 가입 기간이 타 가입종에 비해 매우 짧고, 실직·휴직 등 경제적 어려움을 겪고 있는 경우가 많다 보니 우선적인 지원이 필요한 집단이라 할 수 있 다. 이들에 대한 보험료 지원 제도는 국민연금 가입의 사각지대 해소에 기여할 수 있고, 보험료 부담으로 인해 오랜 기간 납부예외나 장기 체납 상태에 머물러 있는 영세 자영자를 실질적인 가입자로 전환할 수 있는 계 기를 마련할 수도 있다. 다만 여러 부작용이 발생할 수 있기에 첫째, 납부 예외자가 납부 재개 시 지원하도록 한다. 둘째, 저소득층의 보험료 납부 부담 경감이라는 제도의 도입 취지에 부합하도록 사업 중단과 실직 등의 경제적 사유로 납부예외자가 된 경우에 한하여 지원하는 방안을 제시하 였다. 셋째, 보험료 지원 시 소득 및 자산 기준 도입을 제안하였다. 구체 적인 보험료 지원 방식의 경우에는 보험료 지원 시 지역가입자의 신고 소 득 하락을 방지하기 위해 일정 수준 이하는 정률로 지원하고, 그 이상은 정액으로 지원하는 농어업인 보험료 지원 방식을 제안하였다. 한편 납부예외자만을 지원하는 경우에는 지역가입자 간 또 다른 형평 성 문제가 제기될 수 있으므로 가입 측면에서 납부예외자와 큰 특성 차이 가 없는 저소득 지역가입자에 대한 지원 방안에 대해서도 검토해 보았다. 저소득 지역가입자에 대한 지원은 국민연금 가입 측면에서의 양극화 현

14 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 상을 완화시킬 수 있다. 지역가입자가 자신의 보험료 전액을 부담하는 현 실에서 이들에 대한 보험료 지원은 본인의 기여에 기반하는 사회보험의 원리에 부합한다. 국민연금 가입자 간 형평성 문제도 완화시킬 수 있다. 구체적인 보험료 지원 방식으로는 납부예외자와 동일하게 농어업인 보험 료 지원 방식을 적용할 것을 제안하였다. 이상의 논의들을 바탕으로 제9장에서는 우리가 직면하고 있는 주요 정 책과제들을 해결하기 위해 다음과 같은 정책 제언이 제시되었다. 무엇보 다도, 정부 재정으로 충당하는 비기여 방식의 기초연금액이 빠르게 인상 되고 있다. 이런 상황에서 중간소득 이하 국민연금 가입자 및 저소득 자 영자 등 취약계층 국민연금 가입자들의 국민연금 참여 유인이 떨어지는 것을 방지하기 위해서는 기초연금은 일정액의 현금과 현물급여(주택 바 우처 등)를 혼합하여 지급할 필요가 있다. 이 연구에서 채택한 다양한 데 이터와 분석 방법을 통해 알 수 있었던, 당초 제도 설계 취지와 다르게 역 진적으로 작용하는 균등부분(A값)의 비중을 점진적으로 축소함으로써 종 국에는 국민연금제도를 완전소득비례연금으로 전환시키도록 하여야 한 다. 여기에 덧붙여 이런저런 이유로 아직까지 현실화되지 못하고 있는 연 금 적용 소득 상향 조정을 통한 연금 수령액 증가 효과를 통해 안정적인 노후 생활이 가능할 수 있도록 제도 개편을 서두를 필요가 있다. 요약하면 ① 본인의 기여에 입각하여 연금이 지급되는 소득비례연금으 로의 국민연금제도 개편, ② 대상자가 선별적이면서도 노후소득 수준에 따라 연금을 차등 지급하는 기초연금, ③ 노후소득 수준에 따라 차등 지급 되는 주택수당(Housing allowances) 등과 같은 다양한 제도를 적절하 게 정책적으로 혼합함으로써 내셔널미니멈(National Minimum)을 달성 할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉 개별 제도 하나하나를 모든 개 인에게 똑같이 지급하는 의미의 보편적인 복지가 아닌, 우리나라에 현재

요 약 15 존재하는 다양한 제도의 적절한 정책 혼합을 통해 내셔널미니멈을 달성 할 수 있도록 하는 것이 진정한 의미의 보편적인 복지(소득보장) 개념이 될 수 있다는 것이다. 이에 대한 구체적인 사례로 핀란드 노후소득보장체 계를 적극 검토할 필요가 있다(윤석명, 2019b). 특히 최근 들어 공적연금 강화 주장의 근거로 자주 인용되고 있는 짧은 국민연금 가입 기간은 국민연금 설계의 문제라기보다는 (즉 소득대체율 이 낮아서 발생하는 문제일 수도 있으나) 근본적으로는 노동시장 문제에 기인한다는 사실에 대한 공감대 형성이 필요하다. 2018년 4차 국민연금 재정계산을 통해 예측된 2050년 이후의 국민연금 평균 가입 기간이 27 년이 채 되지 않는다는 추정 결과 역시 주의 깊은 해석이 요구된다. 향후 상당 기간이 지난 이후에도 국민연금 평균 가입 기간이 27년 정도로 예측 되다 보니, 예정대로 2028년까지 국민연금 소득대체율을 40%(40년 가 입 기준의 소득대체율)로 낮출 경우, 현재 예상되는 국민연금 가입 기간 (27년)을 고려한 실제 소득대체율은 27%에 불과하다는 주장들이 공적연 금 강화 필요성에 대한 논거로 활용되고 있기 때문이다. 이 연구에서 행해진 한국노동패널과 국민연금 DB 분석 결과에 따르면, 소득 수준과 직업의 안정성 여부에 따라 국민연금 가입 기간에서 이미 14 년 이상의 차이가 나타나고 있다.1) _{이러한 가입 기간 차이는 경제활동 기} 간 동안의 소득 양극화로 인해 앞으로 더욱 심화될 가능성이 매우 높다. 이러한 측면들을 고려하지 않고 공적연금 강화라는 명분으로 국민연금 소득대체율을 상향 조정할 경우, 재정안정화 조치를 소홀히 함에 따라 후 세대에게는 막대한 재정 부담을 떠넘기면서도, 정작 그 혜택은 국민연금 1) 예시 차원에서, 이 연구 제4장의 “<표 4-7> 출생 연도별, 소득계층별 가입 기간 기여 연 수”에서 1970년에 출생한 코호트의 국민연금 가입 연수를 비교해 보도록 한다. 이 코호 트의 평균 가입 연수는 25.7년이나, 최저 소득계층(소득 하위 10%)은 19.4년인 반면에 최고 소득계층(소득 최상위 10%)은 33.9년을 가입할 것으로 예측되고 있어, 동일한 출생 연도의 가입자 사이에서도 최대 14.5년의 가입 기간 차이가 발생하고 있다.

16 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 가입 기간이 더 길어질, 안정적인 직장에 근무하는 고소득층에게로 귀속 될 가능성이 높아 보인다. 공적연금 강화라는 명목으로 국민연금 소득대체 율을 상향 조정하자는 주장들이 적절하지 못한 견해라고 판단하는 배경이 다. 또한, 중고령자들의 점진적인 퇴직 활성화를 통해 국민연금 가입 기 간을 늘릴 수 있도록 하되 젊은 층과 일자리를 공유할 수 있도록 다양한 형태의 직업 유형에 부합할 수 있는 점진적 퇴직 모형 개발이 시급하다. 젊은 세대와 일자리 나누기를 하면서 줄어든 근로시간으로 인해 감소된 소득을 받아들이도록 유도하는 대신, 사회보험료 지원 등을 통해 중고령 근로자 자신과 사용자에 대해 고령 근로자 고용 유인을 제고하도록 하는 노력이 필요하다. 이를 위해 저소득 중고령 근로자에 대해서는 근로장려 세제(EITC)를 확대 적용하고, 여기에 덧붙여 사회보험료를 지원하는 두 루누리 사업을 확대하여, 두 제도를 동시에 운영할 경우 저소득층에 대한 국민연금 가입 유인 제공과 함께 취약계층에 대한 소득 파악 인프라 구축 도 가능할 것이다. 이러한 논의를 바탕으로 공적연금 강화 의미를 우리 현실에 맞도록 재 해석할 필요가 있다. 다양한 정책 수단을 통해 취약계층까지도 공적연금 혜택을 받을 수 있도록 사각지대를 최소화하면서 연금 가입 기간을 지금 보다 더 늘릴 수 있는 점진적 퇴직제도의 활성화와 동일한 소득대체율의 연금제도하에서도 더 많은 연금을 받을 수 있는 연금 적용 소득의 상향 조 정 조치들이 실질적인 의미에서 공적연금 강화 조치가 될 수 있을 것이다. *주요 용어: 중고령 근로, 노후소득보장 강화, 점진적 퇴직, 취약계층 보험료 지 원(두루누리 사회보험), 소득재분배, 미시모의실험, 국민연금 DB

서 론

제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 내용 및 방법

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제1절 연구의 배경 및 목적

우리는 전 세계적으로도 유례를 찾아보기 어려울 정도로 매우 짧은 10 여 년이라는 기간에 전 국민을 대상으로 연금제도를 도입하였다. 이후 사 회·경제 여건 변화에 효과적으로 대처하기 위해 1998년 국민연금법을 개정하며 국민연금재정계산제도를 도입하였다(국민연금제도발전위원회, 2018). 2018년은 5년 주기의 국민연금 재정계산이 네 번째로 시행된 해 였다. 국민연금제도를 담당하는 정부 주무 부처인 보건복지부에서는 국 민연금 재정계산 결과와 국민연금제도발전위원회 및 국민연금기금발전 위원회의 정책 건의 사항을 기초로 5년 주기로 국민연금종합운영계획을 마련하고 있다(제4차 국민연금종합운영계획(안), 2018. 이하 ‘국민연금 종합운영계획’으로 인용). 2018년 말 발표된 ‘제4차 국민연금종합운영계획(안)’에서는 우리나라 의 노후소득보장체계 현황 및 문제점에 대해 다음과 같이 진단하고 있다. 먼저 사회·경제적 환경에 대한 진단을 살펴보면 ‘저출산·고령화’ 문제를 심각하게 받아들이고 있다. 미래 경제활동 가능 인구의 전망치에 대한 근 거가 될 수 있는 합계출산율이 2001년부터 현재까지 1.3명 미만의 초저 출산에서 벗어나지 못하고 있으며, 종합운영계획을 발표한 2018년에 1.0명 이하로 예상된다고 기술하고 있다(국민연금제도발전위원회, 2018). 빠른 인구구조 고령화로 인해 노인인구 비율은 2017년 13.8%에 서 2040년 32.8%로 증가할 것으로 전망하였다(보건복지부, 종합운영계 획).

서 론

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20 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 낮은 경제성장률과 불안정한 노동시장에 대한 우려도 표명하고 있다. 생산가능인구 감소로 인한 잠재성장률 하락과 노동생산성 정체 등으로 인해 낮은 경제성장률이 지속될 것을 우려하고 있는 것이다. 특히 노동시 장의 경우 고학력·고숙련 근로자가 고임금·양질의 일자리를 차지하는 반 면에 저학력·저숙련 근로자는 저임금·불안정 일자리를 갖게 됨에 따라 노동시장의 양극화가 심화될 것으로 전망하고 있다. 노인인구가 빠르게 늘어나는 현실에서 높은 노인빈곤율도 걱정거리이 다. 2016년 기준 노인빈곤율은 46.5%로, 전체 인구 빈곤율(14.7%) 대비 로는 약 3배이고, 근로연령인구(18~65세) 빈곤율(9.6%) 대비로는 4.8배 에 달하고 있어서다(OECD, 2018a). 국민연금 등 공적연금제도의 미성 숙으로 인해 노인빈곤율이 OECD 국가 내에서도 최고 수준이며, OECD 평균인 12.5%와 비교할 때에도 3배 이상 높다 보니 높은 노인빈곤율 해 결을 위한 특단의 대책이 필요하다는 주장들도 제기되고 있는 상황이다. 이러한 사회·경제적 환경이 중추적 노후소득보장제도인 국민연금에 매우 부정적인 결과를 유발할 수밖에 없다는 측면에서 정책 당국의 고민 이 깊어지고 있다. 저출산·고령화로 인해 국민연금제도 부양비(가입자 수 대비 노령연금 수급자 수)가 2018년 16.8% 수준에서 2070년에는 123.6% 수준까지 증가할 것으로 전망되다 보니 연금제도의 장기적인 지 속 가능성을 심각하게 위협하고 있어서다(국민연금제도발전위원회, 2018). 특히 저성장 기조와 낮은 고용률이 국민연금 가입률 저하를 초래 하여 지금도 문제가 되고 있는 국민연금제도 적용의 사각지대를 더욱 넓 히게 할 가능성이 높다. 여기에 덧붙여 기금 운용 수익률에 부정적인 영 향을 미쳐 장기적인 측면에서 불안정한 연금재정을 더욱 악화시키게 될 것이다(국민연금종합운영계획, 2018). 상황이 이렇다 보니 우리가 처한 연금제도 주변 환경과 문제점을 객관

제1장 서 론 21 적으로 점검해 볼 필요가 있다. 우리나라는 ‘기초연금-국민연금-퇴직연 금’ 도입을 통해 외형적으로는 OECD, 세계은행(WB), 국제노동기구 (ILO) 등의 국제기구에서 권고하고 있는 노후소득보장의 다층체계를 구 축하고 있다(보건복지부, 2018. 12.). [그림 1-1] 우리나라의 노후소득보장체계 3층 개인/주택·농지연금 등 257만 명(가입)1) 2층 퇴직금/퇴직연금(DB, DC) 개인형 IRP 812만 명(가입))2) 특수 직역 연금 1층 국민연금 2145만 명(가입)_{461만 명(수급)}3) 기초연금 502만 7000명(수_급)4) 0층 국민기초생활보장 163만 명(수급) 대상 근로자 자영자 기타 공무원 등 대상 주: 1) 세제 적격 개인연금(2015, 2) 2016년 기준. 2) 노령(373만 명)·유족(71만 명)·장애(7만 명)·일시금(9만 명)(2018. 6월 기준). 3) 2018. 6월 기준. 자료: 보건복지부. (2018. 12.). 제4차 국민연금종합운영계획(안). [그림 1-1]을 통해 알 수 있는 것처럼 외형적으로 다층소득보장체계를 구축하였음에도 주요 선진국들과 달리 아직까지는 각각의 제도가 발전되 어 가는 초기 과정에 있다 보니 적지 않은 문제점을 내포하고 있다 (OECD, 2018a). 제도 도입 본연의 목적에 부합할 수 있도록 각각의 제 도가 제대로 발전해 나가야 될 필요성과 함께 노후소득보장에서 개별 제 도 간의 역할에 대한 명확한 목표 정립과 제도 내실화가 필요한 상황이라 서 그러하다,

22 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 국민연금의 경우 여타 주요 선진국들에 비해 넓은 제도 적용에서의 사 각지대, 짧은 가입 기간에 따른 낮은 실질소득 대체율, ‘저부담·고급여’ 체계 지속에 따른 재정적 지속 가능성 문제라는 삼중고(三重苦)에 노출되 어 있다. 특히 주요 정책 과제로 자주 거론되고 있는 사각지대의 경우 국 민연금에 가입되지 않았거나(적용 제외자), 가입되었더라도 실업 등 소득 상실로 인해 가입 이력을 쌓지 못하는(납부예외 및 장기 체납) 경우가 다 수 존재하고 있다(국회입법조사처, 2019). 구체적으로 국민연금 가입 대 상 연령(18∼59세)에 해당하는 3256만 명 중에서 2018년 6월 기준으로 제도 적용 제외자가 951만 명, 보험료 납부예외자가 359만 명, 장기 체 납자가 100만 명에 달하고 있다(국민연금연구원, 2017). <표 1-1> 공적연금 가입 현황(2017년 12월 기준) 자료: 국민연금연구원. (2017). 국민연금 생생통계. 국민연금의 낮은 급여 수준 역시 주된 비판 대상 중의 하나이다. 2017 년 말 기준으로 평균 노령연금액은 약 39만 원에 불과하며, 장기적인 관 점에서도 평균 가입 기간이 27년 정도에 머무를 것으로 전망되어 실질대

제1장 서 론 23 체율이 낮을 것으로 예측되고 있어서다(국민연금재정추계위원회, 2018). 구체적으로 4차 국민연금 장기 재정 추계에서는 2088년 신규 수급자의 평균 가입 기간은 26.8년, 실질소득대체율은 24.3%로 전망하고 있다(국 민연금재정추계위원회, 2018).2) 재정적인 측면에서 국민연금의 지속 가능성이 현저하게 약화되고 있다 는 점도 주목해야 할 부분이다. 4차 국민연금 재정 추계에 따르면 연금 적 립 기금이 2034년 국내총생산(GDP) 대비 48.2%에 도달한 이후 그로부 터 23년 뒤인 2057년에 소진되는 것으로 전망되고 있기 때문이다(국민 연금재정추계위원회, 2018). 2013년의 3차 재정계산과 비교할 때 기금 소진 시점은 3년(2060년→2057년), 수지 적자 시점은 2년(2044년→ 2042년) 당겨질 것으로 전망된다(국민연금재정추계위원회, 2018). 2) 이러한 수치가 평균적인 수치이다 보니 연금 가입 시점과 연금종별(특례노령연금과 정상 적인 노령연금에서의 현격한 급여 차이가 존재)로 현격한 연금액 차이, 노동시장 양극화 와 연금 사각지대에 기인하는 개별적인 특성들을 제대로 알려 주지 못하고 있다는 문제 가 있다. 이 보고서에서는 소위 말하는 평균의 함정을 통해 국민연금 가입 실태가 상당 부분 왜곡되어 전달되고 있다는 점에 주목하면서 국민연금 DB를 이용하여 소득계층별로 실제 국민연금 가입 기간에 상당한 차이가 나타나고 있음을 밝히고 있다. 보고서 4장에 수록된 내용 일부를 인용하면 1970년 출생자의 경우 소득이 제일 낮은 집단(소득계층 0 ∼10%)의 국민연금 가입 기간이 19.4년인 것에 비해 소득이 제일 높은 집단(소득계층 90∼100%)은 33.9년으로 나타나고 있다. 동일한 출생 연도의 국민연금 가입자들 사이에 서도 소득계층별로 최대 14.5년의 가입 기간 차이가 발생하고 있어 소득계층별 국민연금 제도를 통한 노후 준비 정도에 상당한 차이가 발생하고 있는 것이다. 상황이 이러함에도 40년 기준의 소득대체율 대비 전체 국민연금 가입자들의 평균 가입 기간이 짧다는 점을 들어 공적연금 강화 차원에서 국민연금 소득대체율을 상향 조정하자 는 논의가 활발하게 진행되는 현실은 매우 우려되는 상황이다. 후세대에 상당한 부담을 전가하면서도 정작 국민연금을 통한 노후소득 양극화를 더욱 심화시킬 가능성이 높아서 다. 구체적으로 이 보고서의 4장에 수록된 것처럼 1970년도 출생자들의 국민연금 평균 가입 기간인 25.7년을 기초로 하여 국민연금을 통한 적정 노후소득을 논할 경우 소득계 층별로 실제 전개되는 내용과 상당한 차이가 있을 수 있다는 측면을 고려한 국민연금 개 편 논의가 이루어질 필요가 있다.

24 중고령자의 근로여건 변화와 노후소득보장제도의 과제 <표 1-2> 65세 이상 노인의 공적연금 수급 현황(2018년 10월 기준) 자료: 국민연금연구원 내부 자료. (2019. 1.); 윤석명 (2019a). 2018년 정부 연금 개편안 평가: 국민 연금과 기초연금 중심으로.에서 재인용. 한편 현세대의 노인빈곤 문제에 효과적으로 대응하기 위해 기초연금을 도입하였음에도 노인의 상대빈곤율은 여전히 높은 수준이다(OECD 2016, 2018a, 2018b). 현재 투입 비용 대비 노인빈곤 완화 효과는 크지 않다. 여기에다 빠른 인구 고령화로 인한 수급자 증가 및 이에 따른 재정 부담 급증에 대한 우려도 높아지고 있다. 2014년 7월 기초연금 도입 후 노인 상대빈곤율이 2014년 47.4%에서 2015년에 44.8%로 낮아졌으나, 1년 뒤인 2016년에 46.5%로 1.7%포인트 다시 상승하였다(윤석명, 2019b). 다층소득보장체계 구축 차원에서 도입된 퇴직연금 역시 중소·영세사 업장의 낮은 제도 도입률과 제한된 의무 적용 대상으로 인해 노후소득보 장제도의 한 축으로 제대로 자리 잡지 못하고 있는 실정이다. 2016년 말 통계청 자료에 의하면 상시근로자 300인 이상 사업체의 퇴직연금 도입률 이 88.1%인 반면에, 30인 미만 중소 규모 영세 사업체의 도입률은