국제관계의 이해

국제관계의 이해

제9강. 국제협력과 통합

신라대학교 국제관계학과

교수 이 동 윤

1. 지역협력과 통합이론

○ 협력과 통합의 개념적 의미:

- 경제협력과 통합, 그리고 공동체 구성에 관한 논의는 주로 유럽연합(EU)과 같은 지역협력이나 지역통합을 하나의 모델로 인식하면서 발전

- 통합(integration)은 몇 개의 다른 민족국가 내부의 정치행위자들이 그 충성과 기대 혹은 정치활동을 기존의 민족국가보다 우월한 권한을 소유하거나 또는 이를 요구하는 중추적 기구에게로 이행하는 과정이다.

- 통합은 각 국가들이 독자적으로 그들의 외교정책이나 기타 주요 정책을 행하려는 의욕과 능력을 배제하고, 공동으로 정책을 수립하거나 새로운 중심체에 의사결정 과정을 위탁하는 일련의 과정을 의미

○ 지역통합이란 하나의 지역공동체가 수립되기 위한 궁극적인 목적 개념, 통합의 선행과정으로 협력(cooperation) 필요

- 협력은 통합 이전 단계이며, 협력이 증진되고 활성화되면 통합 촉진

- 지역협력이란 역내 국가들 사이의 정책적 제약이 없는 자발적인 정치·경제적 협력의 단계를 의미; 경제협력을 강화하여 지역공동체를 형성하고, 궁극적으로 지역적 통합을 완성

1) 기능주의, 신기능주의 (Functionalism, Neo-Functionalism)

○ 기능주의나 신기능주의는 1960~70년대 유럽 지역의 경제협력과 확산을 중심 으로 발전; 하스(Ernst Hass), 미트라니(David Mitrany) 등

- 유럽의 경제적 협력과 통합, 그리고 유럽공동체의 형성과정을 설명하기 위해 기능주의적 관점 개발

- 기능주의는 어느 한 분야에 대한 통합의 경험이 축적되어 통합이 전 분야로 확산 되는 것을 의미한다.

○ 근대의 경제적·기술적 발전은 세계의 정치적 통합을 필연적인 과정으로 인식

- 기능주의나 신기능주의적 관점에서 국가 간 협력과 통합은 경제통합, 사회통합, 정치통합 등 다양한 기능적 특성의 연계과정을 통해 심화

- 특정한 경제 영역에서 협력과 통합이 이루어지면, 다른 경제영역에 있어서도 상호의존성이 높아지고, 타 분야와 영역에서도 협력과 통합이 불가피

○ 낮은 단계로부터의 경제적·기술적 통합으로부터 높은 단계로의 정치적 통합 예] 파급효과(spillover): 유럽연합(EU)의 예

2) 신자유주의·신제도주의 (Liberalism, Neo-Liberalism)

○ 신자유주의는 국가 간 이익집단의 정치와 경제적 통합의 결과를 강조하여 국가 간 경제협력과 통합의 이익을 강조

- 신자유주의적 관점에서 국가 간 협력과 통합은 국제적 규율 및 질서의 형성과 다원주의에 기초한 국가들 사이의 고도로 경제적인 상호의존을 바탕으로 진행 - 관세동맹이나 자유무역협정과 같은 지역적 무역제도는 통상 비회원들에게는 해롭고 회원들 내에서는 상당한 이익의 재분배적 결과를 낳는다.

예] 관세동맹: 자유무역지대(FTA) 논의, 유럽연합 및 북미자유무역지대 협정

○ 신제도주의는 경제협력을 비롯하여 여타의 문제들을 해결함에 있어서 제도의 역할을 강조, 제도가 시장의 실패를 개선하는데 도움을 줄 수 있다고 논의

- 혼란스러운 국제정치 속에서 제도는 곧 국가 간 협력과 통합을 위한 규율과 질서 규정 (제도를 통한 규약)

- 제도는 국제정치 행위자들에게 상대방에 대한 정보를 제공해 주고, 상호작용의 비용을 감소시켜 주며, 갈등 해결을 용이하게 하고, 상호 속임수의 가능성을 줄여 주어 협력을 용이하게 한다.

- 제도는 국가 간 협력의 혜택을 최대화하고, 이탈의 가능성을 최소화하는 국제제도

3) 구성주의 (Constructionism)

○ 국제사회 구조는 단순히 물질적인 것이 아니라 사회적 관계의 산물로서 인식

- 사회구조는 힘의 분배와 같은 물질적 요소뿐만 아니라 정체성과 같은 관념적 구조 로 구성, 이러한 관념적 구조는 행위자들의 행동 양식을 결정하는 구성적 요소와 규제적 효과를 갖는다.

- 국가 간 관계와 제도는 국가 행위자가 선택하여 인위적으로 만들어내는 구조적 산물이라기보다 행위자들 사이에서 서로 관계를 맺는 가운데 만들어지는 과정상 의 인식이자 관계

○ 국제정치에서 나타나는 국가 간 제도나 구조는 물질적인 것보다 사회적인 것으로 만들어지며, 국가 간 상호작용과 과정을 매개하는 상호 인식과 유기적 연계

- 구성주의자들은 지역협력의 규범이 단순한 이해관계와 물질적 요인에 의해 영향 을 받는다는 관점에서 탈피하여 그와 같은 협력관계에 참여하는 국가들 사이의 상호 인식과 유기적 연계를 통한 집단적 정체성(collective identity)을 강조

4) 지역협력·통합이론의 문제점

① 기능주의자들이 주장하는 정치 문제, 비정치 문제 사이의 구분은 그 상호 연관성 때문에 분리되어 생각할 수 없다.

- 하나의 국가가 통합의 단계에서 주권을 양도한다는 주장은 현실적으로 있을 수 없으며, 특히 이것이 세계연방체제로 갈 가능성은 더욱 더 희박

- 부분적인 통합은 현실적으로 가능하지만, 세계통합을 위해서는 산재된 많은 문제 점들이 해결되어야 한다.

② 지역협력이나 통합 논의는 대부분 유럽연합의 형성과 진화과정에 토대를 두고 자신들의 이론적 관점만을 강조함으로써 보다 포괄적인 차원에서 지역적 특수성 을 고려하지 못함. (예] 유럽 중심적 사고)

- 지역협력이나 통합을 논의하는 대다수 연구자들은 지역협력 및 통합을 예견함에 있어서 그 규범적 시각과 이론들을 무분별하게 사용

- 유럽통합의 사례는 현존하는 단 하나의 통합 모델에 지나지 않는다.

- 유럽연합에 기초한 각각의 시각들은 다른 지역의 협력과 공동체 형성과정에 적용 될 경우 많은 제약요인을 양산해 낼 수 있다.

○ 제2차 세계대전 이후 유럽의 움직임이 시작되어서야 세계경제체제의 통합에 대한 경제학적 관심 증진

- 경제통합이라는 주제는 이론적이기 보다 유럽의 경제통합에 따른 사후적인 설명 - 결국 경제이론은 경제통합에 대한 만족스러운 설명을 제공해 주지 못했기 때문에, 경제통합의 중요한 결정자인 정치적 요인들에 대한 분석 추구

○ 1980년대 중반부터 특정지역이나 다수 국가들을 중심으로 ‘경제통합’ 혹은

‘지역

무역협정’(RTAs: Regional Trade Agreements)이 활성화되는 경향

- 유럽 지역을 중심으로 활성화된 지역적 경제협력 및 통합의 움직임은 유럽 내의 단일시장의 창출뿐만 아니라 정치적 통합까지를 목표로 하여 발전

- 1986년 유럽 단일시장 의결서(ESMA: European Single Marker Act) 채택 은 지역적 경제협력의 새로운 이정표 제시; 새로운 지역주의 창출

- 세계경제체제에 있어서 지역 내 경제협력과 통합을 중심으로 한 경제적 지역주의 의 확산은 중요한 이슈로 등장

2. 경제협력 및 통합이론의 등장

○ 1980년대 이래 유럽은 미국이 주도하는 우루과이 라운드 무역협상에 소극적인 태도를 보이면서 유럽 내부의 결속공고화

- 동아시아의 경우 유럽연합(EU)나 북미자유무역지대(NAFTA) 등 선진국들의 지역화에 대한 대비책으로 경제적 지역주의 강화

○ 경제적 지역주의는 보편적인 현상이지만, 각 지역마다 매우 다양한 형태의 지역 주의 존재

- 각 국가와 지역의 정치·경제적 목표가 상이함에 따라 지역적 합의나 협약도 제도적 차원에서 다양성 표출

- 유럽 지역의 유럽연합(EU) > 북미자유무역지대(NAFTA)

- 아시아․태평양의 지역화는 역외관세도 없고, 제도화 수준도 매우 낮은 단계이며, 역내 국가들 사이에서도 높은 관세가 유지(가장 낮은 단계의 지역협력)

※ 그럼에도 불구하고 현재 수준에서 ‘지역통합’이라고 부를 수 있는 유일한 사례 는

정치경제적 통합은 유럽연합(EU)이 유일한 사례이다.

3. 동아시아 지역협력과 통합

○ 범세계적 지역주의 현상은 동아시아의 새로운 지역주의 모색

- 아시아·태평양 경제협력체(Asia-Pacific Economic Cooperation, 이하 APEC)

- ‘아세안+3’(ASEAN Plus Three: 이하 APT) → 2005년부터 동아시아 정상 회의(East Asian Summit: 이하 EAS)로 발전

- 동남아국가연합(Association of Southeast Asian Nations: ASEAN) - 동북아 공동체(Northeast Asian Community: NEAC) 구상 논의

○ 동아시아 지역주의는 연성지역주의(soft regionalism) 혹은 신지역주의 (new regionalism): 동아시아의 지역적 특수성 표출

- 동아시아 지역의 경제협력과 통합은 전문가들의 예측에도 불구하고, 다른 지역 의 그것과 비교하여 실무적인 추진과정에 많은 의문점 제기

- 동아시아 지역의 지정학적 특수성과 지경학적 중요성, 그리고 지역협력과 통합 의 실효성에 동의, 그 기능적 역할과 제도화 수준, 지역적 정체성에 대해서는 아직도 많은 문제점 지적

1) 아시아·태평양경제협력체(APEC)의 형성과 아시아·태평양 지역주의

○ APEC의 형성과 진화과정

- APEC은 최초 미국을 중심으로 한 태평양 연안 지역 국가들의 경제협력을 바탕 으로 기구체적 발전이 진행

- APEC은 최초 1967년에 태평양 연안 국가들의 은행가, 경제인, 기업인 대표들 이 모여 이들 국가들의 호혜적 경제협력과 지역발전을 도모하기 위해 만들어진 순수 민간단체인 태평양연안경제협의회(PBEC: Pacific Basin Economic Council)를 모태로 그 논의 출발

- 1980년 태평양 연안 국가들의 학자, 기업인, 정․관계 실무인사들로 구성된 민관 협력기구인 태평양경제협력위원회(PECC: Pacific Economic Cooperation Council)가 창설됨으로써 보다 구체적인 협의 진행

- 1989년 호주 캔버라에서 개최된 제1차 APEC 각료회의에는 미국을 비롯 한국, 일본, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 그리고 아세안 6개국(태국, 말레이시아, 인도네 시아, 싱가포르, 필리핀, 브루나이)이 참여하여 APEC의 공식 출범

○ 아시아·태평양 지역주의를 바탕으로 한 APEC은 이후 각료회의와 정상회의를 정례화하고 기구체적 발전 추진

- 1990년 7월 싱가포르 제2차 APEC 각료회의:

- 1991년 서울 제3차 APEC 각료회의: ‘서울 선언’ 채택

- 1992년 태국 방콕 제4차 APEC 각료회의: ‘APEC 기구를 위한 방콕 선언’

(Bangkok Declaration on APEC Organization) 채택

- 1993년 미국 시애틀 제5차 APEC 각료회의: 아시아․태평양 경제협력과 무역 투자 기본구조에 관한 선언(Declaration on an Asia-Pacific Economic Cooperation Trade and Investment Framework) 채택

- 1994년 인도네시아 제6차 각료회의: 보고르 선언(Bogor Declaration) 채택

※ 보고르 선언(Bogor Declaration 1994): APEC 참가국들은 역내 경제협력을 위한 환경을 조성하기 위해 지속적으로 노력하되, 선진국들의 경우 2010년까지, 개발도상국들의 경우 2020년까지 역내 무역과 투자 자유화를 추진하기로 합의

- 1996년 일본 오사카 제4차 APEC 정상회의: 보고르 선언의 확인·실현을 위한 APEC 행동계획(Action Plan for APEC)이 채택, APEC의 개별 회원국들 은 매년 자율적으로 개별행동계획(IAPs: Individual Action Plans)을 작성;

자발적인 자유화의 이행 합의

○ APEC의 기능적 특성

① APEC은 유럽연합(EU)이나 북미자유무역지대(NAFTA)와 비교하여 상대적 으로 점진적이고 느슨한 제도화과정 추구

② APEC은 다른 지역들과 달리 개방적 지역주의 표방

③ APEC은 비교적 느슨한 조직구조와 운영방식 표방`

○ APEC의 향후 과제와 문제점

- APEC은 창설 초기부터 지금까지 그 제도적 한계나 효율성과 관련하여 끊임 없는 비판을 받아왔다.

- 지역적 경제협력의 차원에서 그 동안 APEC이 추진하여 온 무역 및 투자의 자발적 자유화 원칙과 회원국 간 협력의 경험 부족 등은 APEC이 지니는 한계점 노정

- 현실적으로 APEC은 아시아․태평양 지역의 무역과 투자 자유화를 촉진하기 위해 1994년 ‘보고르 선언’에 합의하였지만, 이것은 APEC 자체의 구속 력이

없는 상황에서 회원국들 사이의 개별행동계획(IAPs)에 입각한 자발적인 협력만을 촉구함으로써 경제협력의 차원에서 그 실효성 미비

- 2005년 한국 제주에서 개최된 APEC 정상회의는 다시 한 번 지난 1994년 보고르 선언의 목적을 재확인하고, 각국 간 투명성을 보장하며, 기업 환경을 개선하겠다고 선언하였으나, 이것은 이전의 다른 APEC 정상회의에서 결의 된 사항들과 크게 다르지 않아 더 이상의 진전이 이루어지지 않고 있다.

2) 동아시아 지역주의의 도전과 아세안+3, 그리고 동아시아정상회의(EAS)

○ 동아시아 지역주의 개념의 역사적 배경은 1990년대 초부터 주창된 동아시아 지역연대로부터 그 기원을 찾아볼 수 있다.

- 1990년 말레이시아 마하티르(Mahatir bin Muhamad) 총리에 의해 주창된 동아시아경제그룹(EAEG: East Asian Economic Group)과 그것의 연장선 상에서 1991년 논의된 동아시아경제협의회(EAEC: East Asia Economic Caucus) 구상이 그것

- 당시 동아시아경제협의회는 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등과 같은 역외 국가 들을 배제한 상태에서 진정한 동아시아 국가들만의 지역협력과 경제․무역블록 형성 주장

- 그러나 APEC을 중심으로 아시아․태평양 경제협력의 연계를 주도해 온 미국은 일본과 한국에 압력을 행사하여 이러한 제의를 자체를 거부, 동아시아경제협의 회는 그 논의 자체가 무산

○ 그러나 1997년 동아시아 경제위기 확산으로 동아시아 지역협력을 위한 새로운 인식과 더불어 그 실행이 이루어지게 되었다.

- 1997년 동아시아 경제위기에 대응한 APEC의 기능과 역할 불만족; APEC 중심의 아시아·태평양 지역주의에 대응하는 동아시아 지역주의 대두

- 경제위기와 더불어 APEC은 세계무역기구(WTO)나 국제통화기금(IMF)의 논리만을 대변; APEC의 역할과 실효성에 대한 심각한 의문 제기

- 아세안(ASEAN)은 1997년 쿠알라룸푸르에서 개최된 제2차 비공식 정상회의 에 한국, 중국, 일본 등 동북아 3개국 지도자 초청; 동남아와 동북아를 연계한 APT의 기본 구상 협의

- 1998년 베트남 하노이에서 열린 아세안 정상회의 이후 제2차 APT 정상회의 추진; 동아시아 비전그룹(EAVG: East Asian Vision Group)과 동아시아 연구그룹(EASG: East Asian Study Group) 설치

- 1999년 필리핀 마닐라 제3차 APT 정상회의: ‘동아시아 협력을 위한 공동선언’

채택; 이후 지속적으로 동아시아 경제협력 논의

- 2005년 말레이시아 쿠알라룸푸르 제9차 APT 정상회의: APT 정상회의에 관한 쿠알라룸푸르 선언과 APT 정상회의 의장성명 발표, 기존의 APT 협력 체제가 동아시아 지역협력과 동아시아 공동체 구성의 중심적 추진체(main vehicle)가 될 것임을 재확인

Leader’s Meeting

Ministerial Meeting (14)

East Asian Vision Group (EAVG)

East Asian Study Group (EASG)

Senior Officials Meeting (17)

Director Groups (3)

Working Groups (13)

○ APT는 기본적으로 아세안 회원국 10개국과 한국, 중국, 일본 등 동북아 3개국 등 총 13개 국가로 구성

- 최초 아세안이 해마다 추진하여 온 정상회의에 한국, 중국, 일본 3개국 지도자들을 초청하는 형식으로 진행; 공식적 사무국을 설치하지 않고 매년 아세안 정상회의가 끝난 직후 APT 개최; 의사결정 방식이나 기본 구조는 APEC과 거의 유사

○ APT의 기구적 특성

- APT는 아세안이 중심이 되어 주도해 온 국가 간 협의체라고 규정할 수 있으며, 그 형식과 운영방식에 있어서도 ‘아세안 방식’(ASEAN Way)이 중심

- 아세안 방식의 가장 주요한 특징 중 하나는 그것의 공식적인 제도화과정에 대해 매우 조심스러운 태도 견지

- 이른바 조직적 최소주의(organizational minimalism)를 고수; 아세안의 협의(

musyawarah

mufakat

○ 동아시아 정상회의(EAS)의 추진과정

- 2005년 12월 말레이시아 쿠알라룸푸르에서 처음으로 개최된 EAS는 1997년 APT 정상회의가 결성된 이래 보다 구체적인 성과이자 노력의 결실

- EAS의 기본적인 성격은 아세안 정상회의에 부가적인 APT가 아니라 아세안 국가들과 동북아 3개국이 보다 동등한 입장으로 회의에 참여하여 공동으로 동아시아 지역협력을 협의하는 범아시아 포럼(Pan-Asia forum) 성격

○ EAS는 그 실무적인 추진과 구성과정에서 APT 체제의 13개 국가들뿐만 아니라 인도, 호주, 뉴질랜드가 추가적으로 참여; 회의체의 기본 구상과 성격 변질

- 중국과 말레이시아 등의 강력한 주창; 일본, 인도네시아, 싱가포르 등이 이것을 희석시키기 위한 외교적 카드로서 참가국의 확대 문제 거론

- 현실적으로 중국은 미국이 배제된 APT 국가들만의 EAS 수립을 통해 역내 안보 통합의 기제로 활용할 의도를 갖고 있었던 것으로 간주되며, 이에 따라 미국은 일본, 싱가포르 등과 함께 전통적인 동맹국이었던 호주, 뉴질랜드와 전략적 파트 너인 인도 등을 EAS에 참여케 함으로써 중국 견제

○ EAS는 APT와 APEC 사이에서 그 관계를 설정함에 있어서 아직도 불명확한 기능과 성격을 지니고 됨.

① APEC과 APT의 유사성

- 두 기구 모두 역내 국가 간 경제협력을 목적으로 하여 출발

- 이들 모두 의사결정 방식과 운영원칙에 있어서 아세안이 취하고 있는 ‘합의제 모델’을 통해 비교적 느슨한 제도주의(loose institutionalism) 채택

- 조직구조와 협력사업에 있어서 기능적 유사성 표출

② APEC과 APT의 차별성

- 세부적으로는 아시아․태평양 지역주의와 동아시아 지역주의로 구분

- 역내 회원국의 구성방식에 있어서도 뚜렷한 차이점 형성; APT는 동남아의 아세 안 10개국과 더불어 한국, 중국, 일본 등 동북아 3개국을 중심으로 한 동아시아 공동체 구상을 토대로 하고 있는 반면, APEC은 보다 폭넓은 지리적 범주와 개념 을 토대로 하여 동아시아와 오세아니아, 북․남미 태평양 연안 국가들을 아우르는 포괄적 지역블록 견지

- APEC과 APT은 역내 국가들 사이의 리더십 문제에서 차별성 표출; APEC은 아시아․태평양 지역주의에 기반을 두고 미국이 지배적 리더십을 발휘, APT는 동아시아 지역주의를 표방하는 가운데 새로운 리더십 문제 유발

※ 결론적으로 1990년대 말부터 동아시아 지역을 중심으로 확산된 동아시아 지역 주의는 역내외적으로 다양한 장애요인들에도 불구하고 APT나 EAS와 같은 보다 구체적인 실체로서 등장

- 이것은 그 동안 동아시아가 편재되어 있던 아시아․태평양 지역주의와 APEC의 기능적 역할에 대한 근본적인 문제제기로부터 시작된 것이며, 그 역할과 기능이 수정되고 보완되지 않는 한 앞으로도 지속적으로 표출될 문제

- 아시아․태평양 지역주의와 APEC에 대응하여 새롭게 등장한 동아시아 지역주의 와 APT 협력체제의 양자 간 기능적 역할과 협력사업의 중복성을 해소하고, 상호 보완성을 증진시키기 위해서는 국가 간 현실주의적 이해관계를 조정할 수 있는 새로운 인식의 전환이 필요