기후스마트농업의
실태진단과 과제
Current Status of Climate-Smart Agriculture and Policy Directions
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연구보고 R780 기후스마트농업의 실태진단과 과제 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2016. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱동양문화인쇄포럼 I S B N︱978-89-6013-968-8 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017000491)
임영아︱부연구위원︱경제적 효과 및 정책 선호도 분석
이혜진︱연구원︱기술 선호도 및 주요국 사례 분석
머 리 말
최근 기후변화에 대응하고 식량안보를 확보하기 위한 기후스마트농업이 부각되고 있다. 우리나라는 식량자급률이 낮은 편이며 기후변화로 안정적 인 식량공급이 위협받을 것으로 예상되기 때문에 기후스마트농업 추진이 더욱 긴요하다. 반면, 기후스마트농업 추진은 동반 편익 및 상승효과 창출 에도 불구하고 비용을 수반하게 된다. 농가들이 향후 기후스마트농업의 기 술과 제도에 적극적으로 반응할 것에 대비한 실증 분석이 필요하나, 이에 대한 관련 분야 연구는 매우 제한적이다. 이 연구는 기후스마트농업에 대 한 체계적인 진단과 경제적 효과 분석을 바탕으로 추진과제를 제시하기 위 해 이루어졌다. 이 보고서는 ｢기후스마트농업의 실태진단과 과제｣에 관한 연구원 기본 과제의 최종 결과물이다. 여기서는 우선, 기후스마트농업 적용의 애로사항 을 살펴보았고, 이어서 기술 선호도, 기후스마트농업 채택 요인 등을 분석 하였다. 또한 선택실험법을 적용하여 선호하는 정책수단을 도출하였다. 더 나아가 CSA 정책대안에 대한 비용편익 분석, 한계감축비용 분석 등을 실 시하였다. 기후스마트농업 활성화를 위한 핵심과제로서, 실용화 기술 개발, 기후스마트농업 실천농가의 소득안정지원, 홍보 및 교육, 지역 맞춤형 기 후스마트농업 추진 등의 정책, 정책조합을 위한 추진 주체 간 역할분담 방 향 등을 제시하였다. 아무쪼록 이 연구가 기후스마트농업 활성화 방안을 도출하는 데 기초 자료로 활용되기를 기대한다. 바쁘신 가운데에서도 이 연구의 수행에 연구자문위원으로 수고해준 농 림축산식품부 김정욱 과장, 김휴현 서기관, 전남대학교 김윤형 교수 등 관 계자들께 감사드린다. 2016. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 세계 각국은 최근 들어 기후변화에 대응하고, 식량안보를 확보하기 위 해 온실가스 감축, 기후변화 적응, 생산성 증가를 동시에 추구하는 기후 스마트농업을 추진하고 있음. ○ 식량자급률이 낮은데다 기후변화로 안정적인 식량공급이 위협받을 것 으로 예상되는 우리나라의 경우 기후스마트농업 추진이 매우 긴요함. ○ 기후스마트농업은 시너지효과 창출에도 불구하고 비용을 수반하게 되 며, 농가들은 기후스마트 농업의 기술과 제도에 적극적으로 반응할 것 이기 때문에 실증분석이 필요하나, 이에 대한 관련 분야 연구는 매우 제 한적임. ○ 이 연구는 기후스마트농업에 대한 체계적인 진단과 경제적 효과분석을 바탕으로 향후 추진과제를 제시하기 위해 추진됨. 연구 방법 ○ 기후스마트농업수단에 대한 농업인의 반응 및 의사결정에 대한 설문조 사를 실시하고, 설문조사를 기초로 빈도 및 교차분석을 실시함. ○ 농가의 기후스마트농업기술에 대한 선호도를 분석하기 위해 순위법과 입찰방식을 활용함. ○ 농가의 기후스마트농업 선택 의사결정 요인분석을 위해 이항 로짓 모형 을 이용함.○ 농업인의 CSA 농업정책 선호도를 알아보기 위해 선택실험법을 적용함. ○ 기후스마트농업 주요 수단의 경제적 효과 분석을 위해 비용편익분석 및 한계감축비용 분석을 시도함. - 시사점 도출을 위해 레버리지 효과를 고려한 분석 및 민감도 분석을 함. ○ 기후스마트농업 정책수단의 우선순위 결정을 위해 전문가 설문조사를 바탕으로 AHP 분석을 시도함. CSA 인지도 및 기술수용 의향 ○ 기후스마트농업을 들어본 경험이 있다고 응답한 비중은 56.5%, 영농에 적용하고 있다고 응답한 농가는 36.2%로 나타남. - 설문에 제시된 대부분의 기후스마트농업 기술이 기존에도 있어왔기 때문에 인지도가 높게 나타난 것으로 판단되며, 향후 기존 기술을 기 후스마트농업의 관점에서 재해석하고 가치를 발견하는 노력이 필요 함을 시사함. <기후스마트농업 인지도 및 새로운 기술 수용 의향> 단위: % 56.5
○ 주요 기후스마트농업 기술 적용의 애로사항은 기술별로 다소 다르게 나 타났는데, 물관리, 수막 재배의 경우 ‘초기투자비용에 대한 부담’, 맞춤 형비료, 최소경운의 경우 ‘기후스마트농업 기술 효과를 잘 모름’, 녹비 재배의 경우 ‘재배기술 부족’ 등으로 나타남. ○ 새로운 기후스마트농업 기술이 개발될 경우 ‘수용하겠다’는 응답이 71.2% 로 ‘수용하지 않겠다’는 응답(3.1%)보다 상당히 높은 비중을 보임. CSA 기술 및 정책 선호도 ○ 기후스마트농업 기술 선호도는 재배형태와 재배지역에 따라 선호도가 다르게 나타남. - 시설재배는 ‘다겹보온커튼 및 보온터널개폐장치’를, 노지재배는 ‘신품 종 도입’을 1순위로 선호함. - 노지재배의 식량작물을 기준으로 볼 때 경상도 농가는 ‘작물보험’을, 전라도 농가는 ‘신품종 도입’을 1순위로 선호함. - 재배형태 혹은 재배지역에 따라 달라지는 기술선호를 고려하여 CSA 기술을 보급할 필요가 있음을 시사함. <재배형태 및 지역별 CSA 선호> 1순위 2순위 3순위 재배형태 시설 다겹보온커튼 신품종 도입 적절한 양분투입 노지 신품종 도입 작물보험 적절한 양분투입 지역 경상 작물보험 신품종 도입 적절한 양분투입 전라 신품종 도입 녹비작물재배 작물보험 ○ 농가의 기후스마트농업 선택 의사결정요인에 대한 분석을 위해 이항 로 짓 모형을 이용하여 분석한 결과, 원예작물 재배 농가일수록, 기후변화 체감도가 높을수록, 기후변화의 농산물 생산에 미치는 영향이 부정적일
수록, 기후스마트농업 인지도가 높을수록, 현재의 수익성과 수익성 전망 이 높을수록 기후스마트농업을 더 많이 채택하는 것으로 분석됨. ○ 농업인의 CSA 농업정책 선호도를 알아보기 위해 선택실험법을 적용한 결과, 농가들은 재배기술 보급, 기후변화 대응품종 보급, 농작물재배보험 서비스 확대, 환경상호준수 및 직접지불금 지급 수단을 선호하고, 환경기 준 규제 모니터링, 온실가스목표관리제를 선호하지 않는 것으로 나타남. <CSA 농업정책 선호도 분석 결과(추정계수)> CSA의 경제적 효과분석 ○ 기후스마트농업 주요 수단의 순현재가치를 분석한 결과, 물얕게대기(시 설설치)를 제외하고 모두 양의 값을 취하여 사업 추진의 타당성이 있는 것으로 나타남. - 배출권가격이 상승할수록, 물 가격이 상승할수록 순현재가치가 증가 하였는데 배출권거래시장의 활성화 등 제도적 지원이 기후스마트농 업 확대를 위해 필요함을 시사함. ○ 레버리지효과를 고려한 한계감축비용분석 결과, 에너지-스마트 수단 가 운데 다겹보온커튼이, 양분-스마트 수단 가운데 녹비재배가 우선순위 기술로 분석됨.
- 예산 제약하에서 레버리지효과를 고려한 정책 우선순위 설정 및 추진 이 필요함을 시사함. <정부의 지원금과 한계감축비용 비교> 단위: 천 원 구분 정부의 지원 농가 및 정부의 한계감축비용 물-스마트 물얕게대기(시설설치) 14 -7 에너지-스마트 지열 5707 916 다겹보온커튼 130 449 양분-스마트 맞춤형비료 0 180 녹비재배 10 602 국제기구 및 주요국 CSA 정책 사례 ○ FAO는 소규모 농가 및 자원 부족 농가가 참여할 수 있는 정책 및 제도 의 중요성에 상당한 무게를 두고 있고, 세계은행은 기후스마트농업 기 술을 교육 등의 소프트 정책들과 함께 통합적으로 추진하고 있음. ○ 프랑스의 ‘농생태학 프로젝트’는 캠페인, 연구 및 개발, 인식제고, 교육 과 같은 소프트 정책도구를 CSA에 적용하고 있음. 네덜란드는 농식품 산업계의 온실가스 감축 및 적응 활동이 그들에게 다른 기회를 제공할 수 있다고 보고, 민간부문에 적절한 지원정책을 통해 기후변화 적응 및 온실가스 감축 활동의 의무를 부과하고 있음. 정책수단의 우선순위 분석 ○ 전문가 설문조사를 바탕으로 AHP 분석을 시도한 결과, 우선적으로 추진 되어야 할 정책수단(계층 1)은 ‘연구·기술 개발’, ‘경제적 수단’으로 나타남. - 계층1과 계층2의 가중치를 동시에 고려하였을 때 높은 중요도를 보인 우리나라 기후스마트농업 활성화 정책의 세부수단은 ‘기후스마트농 업 실용화 기술 개발’, ‘농가 소득안정 지원’, ‘가치체인 및 관련 농업 시장 활성화’임.
○ 종합적 평가 결과를 보면, 기후스마트농업 활성화를 위해 ‘기후변화 대 응품종 개발(1위)’, ‘농업기상·예보기술 개발(2위)’, ‘재배기술 개발(3 위)’이 우선적으로 추진되어야 할 정책으로 나타남. CSA 활성화를 위한 핵심 추진과제 ○ 기후스마트농업 활성화를 위해서는 기후스마트농업 실용화 기술개발, 기후스마트농업 실천농가의 소득안정지원, 기후스마트농업 홍보 및 교 육, 지역 맞춤형 기후스마트농업 추진, 정책조합을 위한 추진 주체 간 역할분담 등의 정책이 필요함. ○ 실용화 기술로는 농업인들이 매우 선호하는 기후변화 대응 품종개발, 전문가 정책우선순위가 높은 농업기상 예보기술 개발, 그리고 여러 가 지 재배기술 개발이 요구됨. ○ 기후스마트농업 실천농가의 소득안정지원을 위해서는 초기 투자비가 높 은 농업시설설비의 투·융자를 제공하고, 사후적 위험관리 수단인 작물보 험을 보다 확대하며, 기후스마트농업에 따르는 환경서비스에 대한 보상체 계를 구축할 뿐만 아니라 기후스마트농업 관련시장을 활성화해야 함. ○ 기후스마트농업 홍보 및 교육을 위해서는 CSA 전문가 및 전문농업인 육성, CSA 교육시스템 구축, CSA 농업정보 DB 구축 및 접근성 향상 등의 정책을 추진하여야 함. ○ 재배형태 혹은 재배지역에 따른 정책 수단 선호를 반영한 지역 맞춤형 기후스마트농업을 추진하여야 함. ○ 정책조합을 통해 시너지 효과를 창출하기 위해서는 추진 주체 간 적절 한 역할분담이 요구됨.
ABSTRACT
Current Status of Climate-Smart Agriculture and Policy
Directions
Background of Research
Many countries in the world have promoted climate-smart agriculture for food security and to adapt to climate change. The outlook of Korea is that food self-sufficiency is low and climate change threatens stable food supply. Therefore, adopting climate-smart agriculture is further required. Despite benefits and created synergy effects of climate-smart agriculture, it involves costs. Because it is expected farmers are willing to respond to the technology and system of climate-smart agriculture, empirical analysis is required, but it is hard to find many studies for the field of climate-smart agriculture. This study aims to suggest future tasks based on systematic analysis of climate-smart agriculture and the effect thereof on the economy.
Research Methodology
A survey by questionnaire was conducted to examine farmer’s response and decision-making about awareness of climate change and instruments of climate-smart agriculture. Frequency and cross-tabulation analysis was made of the survey result by questionnaire including farmer’s awareness of climate change, their recognition, and farmer’s response to application of climate-smart agriculture. In order to identify farmer’s preference for cli-mate-smart agriculture, the Rank method and the tendering scheme were used. In addition, the Binominal Logit Model was used to analyze factors of farmer’s decision-making and adopting climate-smart agriculture. For an-alyzing the effect of major instruments of climate-smart agriculture on the economy, cost-benefit analysis and marginal abatement cost analysis were
made. Through the analysis, a suggestion is made for implications of alter-native policies in consideration of the leverage effect and sensitivity. Last, the AHP analysis is made on the basis of the survey by questionnaire with experts to determine priorities of policy instruments for climate-smart agriculture.
Research Results and Implications
Frequency and cross-tabulation analysis was made on the basis of the re-sult of the survey for farmers about instruments for climate-smart agriculture. The analysis shows difficulties in adoption of climate-smart ag-riculture include ‘Do not know the effect of technology of climate-smart agriculture well’, ‘Lack of cultivation technology’, and ‘High risk of initial cost for investment’ although those in applying key technology of cli-mate-smart agriculture somewhat depend on each technology. Moreover, the answer of ‘Accept’ was 71.2% even higher than ‘Do not accept’ (3.1%) if new technology for climate-smart agriculture is developed. Government’s effort required for further application of climate-smart agriculture technol-ogy included ‘Provide incentives for direct payment’ (28.6%), followed by ‘Support initial cost of investment’ (19.2%), ‘Ensure stable sales channels’ (18.9%), and then ‘Develop and propagate new climate-smart agriculture technology’ (13.7%).
The Rank method and the Tendering scheme were used to identify pref-erence for climate-smart agriculture. The result shows the technology the most preferred by greenhouse farmers is ‘Multi-ply insulation covering and automatic insulation tunnel covering system’ followed by ‘Introduce new varieties’, and then ‘Apply relevant nutrients (customized fertilizer)’. ‘Introduce new varieties’ was the technology the most preferred by other farmers than greenhouse farmers, followed by ‘Crop insurance’ and then ‘Apply relevant nutrients (customized fertilizer)’. ‘Introduce new varieties’ and ‘Apply relevant nutrients (customized fertilizer)’ were technologies pre-ferred by both the greenhouse farmers and the non-greenhouse farmers. For the result of identifying technology the most preferred for greenhouse farm-ing and non-greenhouse farmfarm-ing, ‘Multi-ply insulation coverfarm-ing and auto-matic insulation tunnel covering system’ were selected for the horticultural
farming and ‘Crop insurance’ for non-greenhouse farming. ‘Introduce new varieties’ was selected for greenhouse farming and non-greenhouse farming to grow food crops. For the technology the most preferred in each region on the basis of food crops not cultivated in greenhouses, farmers in Gyeongsang-do selected ‘Crop insurance’, but farmers in Jeolla-do selected ‘Introduce new varieties’.
The Logit analysis of policy preference shows farmers prefer propagation of cultivation technology, propagation of varieties adapted to climate change, more crop insurance service, environmental cross-compliance, and the instrument of direct payment, but do not like monitoring the standard of environmental regulations, and the greenhouse gas target management scheme. This estimate result can be used to examine preference for policy combinations.
The analysis of marginal abatement cost of major instruments for cli-mate-smart agriculture shows the highest priority technologies to be en-forced include multi-ply thermal insulation covering as an energy-smart in-strument, and green manure cultivation as a nutrient-smart instrument in consideration of the leverage effect. In order to expand climate-smart agri-culture by increasing benefits of each instrument, it is necessary to estab-lish a plan for increasing the benefit following abatement of greenhouse gases by vitalizing the emission trading scheme, and embodying relevant taxation for water use. Meanwhile, where the sluice gate system was em-ployed in the water saving scheme, the net present value was a negative value, implying that it is necessary to guide farmers to manage water through public relations and training rather than the method for using the sluice gate system.
For prioritizing the policy instruments for climate-smart agriculture, the AHP analysis based on the survey by questionnaire for experts shows the policy instruments (layer 1) that should first be promoted are ‘Research and technology development’ and ‘Economic instruments’. Furthermore, the detailed instruments of the policy for vitalizing climate-smart agriculture of Korea include ‘Develop technology for adopting climate-smart agriculture’, ‘Support farmers to stabilize their income’ and ‘Vitalize the value chain and related agricultural market’, which showed higher importance in con-sideration of the weight of both layers 1 and 2. The comprehensive
assess-ment result reveals that it is necessary to first promote ‘Develop varieties adapted to climate change (first place)’, ‘Develop agricultural weather fore-cast technology (second place)’, and ‘Develop cultivation technology (third place)’ as a policy instrument to vitalize climate-smart agriculture. For vitalizing climate-smart agriculture, it is necessary to establish poli-cies of ‘Develop technology for adopting climate-smart agriculture’, ‘Support farmers who adopt climate-smart agriculture for stable income’, ‘Provide public relations and training for climate-smart agriculture’, and ‘Implement customized climate-smart agriculture specific to each region’.
Researchers: Jeong Hakkyun, Lim Youngah, Lee Hyejin and Kim Changgil Research Period: 2016. 1. ∼ 2016. 10.
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성 ···1 2. 연구 목적 및 범위 ···3 3. 선행 연구 검토 ···4 4. 연구 방법 ···9 5. 보고서의 구성 ···11 제2장 기후스마트농업의 개념 정립과 이론적 체계화 1. 기후스마트농업의 개념 ···13 2. 기후스마트농업의 위치 및 개념 ···16 3. 기후스마트농업의 경제성 평가 이론 ···20 제3장 국내 기후스마트농업의 사례 검토 1. 기후스마트농업의 적용기술 인벤토리 설정 ···27 2. 국내 주요 기후스마트농업 사례 ···30 제4장 기후스마트농업에 대한 농업인 반응조사 및 선호도 분석 1. 조사 개요 ···37 2. 인지도 및 선호도 실태 ···40 3. 시사점 ···70 제5장 기후스마트농업의 경제적 효과 분석 1. 경제적 평가 방법론 ···73 2. 분석 대상 기술의 선정 ···74 3. 대안들의 탄소수지(carbon balance) 평가 ···754. 대안의 비용효과성 평가 ···77 5. 대안의 순위 결정 ···90 6. 한계감축비용 분석의 시사점 ···93 제6장 주요국 기후스마트농업 정책사례 1. 국제기구 동향 ···95 2. 주요국 정책사례 ···99 3. 시사점 ···105 제7장 기후스마트농업 활성화를 위한 추진과제 1. 정책의 우선순위 분석 결과 ···107 2. 기본방향 및 핵심과제 ···114 제8장 요약 및 결론 ··· 127 부록 1. 한국형 기후스마트농업 인벤토리 ···131 2. 기후스마트농업기술 적용 농가 실태 조사표 ···133 3. 주요 기술의 비용편익 흐름 ···146 4. 전문가 AHP 설문조사표 ···152 5. 정책조합 설문조사표 ···175 6. 계층 분석 의사결정과정 방법 ···176 참고문헌···179
표 차례
제2장 <표 2-1> 기후스마트농업과 다른 농업개념과의 특징 비교 ···20 <표 2-2> CSA 농업 정책의 경제성 예측: 위험회피적 농업인 대상 ··· 24 제3장 <표 3-1> 기후스마트농업 수단의 분야별 인벤토리(농가 단위) ··· 28 제4장 <표 4-1> 응답자의 사회경제적 특성 ···39 <표 4-2> 지역별 기후변화의 농업생산에 미치는 인지도 ···41 <표 4-3> 작물별 기후변화의 농업생산에 미치는 인지도 ···41 <표 4-4> 지역별 기후스마트농업 적용 수준 ···43 <표 4-5> 작물별 기후스마트농업 적용 수준 ···44 <표 4-6> 기후스마트농업 기술 적용 비중 ···44 <표 4-7> 기후스마트농업 기술 적용의 애로사항 ···45 <표 4-8> 기후스마트농업 정책 중요도에 대한 응답 결과 ···48 <표 4-9> 기후스마트농업 기술 도입 정책에 대한 농업인 의견 (중복응답 허용) ···49 <표 4-10> 농가의 기후스마트농업 기술 선호도 평가 구분 기준 ··· 57 <표 4-11> 농가가 선호하는 기후스마트농업 기술 ···59 <표 4-12> 시설과 노지에서의 작물별 1순위 선호 기술 ···59 <표 4-13> 노지재배 식량작물 기준 경상/전라 선호 기술 비교 ··· 60 <표 4-14> 기후스마트농업 기술 적용 현황 ···61 <표 4-15> 기후스마트농업 기술 채택 요인 분석의 설명변수 ···61 <표 4-16> 설명변수의 기초 통계량 ···62<표 4-17> 기후스마트농업 기술 채택 요인 분석 결과 ···63 <표 4-18> 기후스마트농업 채택에 관한 오즈비 및 채택 확률에 대한 한계효과···64 <표 4-19> 선택실험에서 농업인이 선택하도록 설계된 정책 조합 예시 ··· 66 <표 4-20> 선택실험법에 이용된 정책 분류와 정책 설명 ··· 66 <표 4-21> 선택실험법을 통한 농민의 정책별 선호도 추정 결과 ··· 68 <표 4-22> 각 정책 변수 유무에 대한 농민의 후생 변화 ··· 70 제5장 <표 5-1> 논벼 물관리 방법별 온실가스 배출량 변화 ···75 <표 5-2> 지열히트펌프와 기름난방의 에너지사용량 비교 ···75 <표 5-3> 헤어리베치와 자운영을 통한 CO2 감축량···76 <표 5-4> 대안의 탄소수지 평가 결과 ···76 <표 5-5> 논벼 물관리 방법별 용수량 및 수량 변화 ···80 <표 5-6> 논벼 물관리 처리별 잡초 발생량 ···80 <표 5-7> 논물얕게대기와 상시담수의 비용과 편익 ···81 <표 5-8> 논물얕게대기 비용편익 분석 결과 ···82 <표 5-9> 지열히트펌프의 설치비 ···82 <표 5-10> 지열히트펌프와 기름난방의 비용과 편익 ···83 <표 5-11> 지열히트펌프의 비용편익 분석 결과 ···83 <표 5-12> 다겹보온커튼과 기존 얇은 보온커튼의 비용과 편익 ···84 <표 5-13> 다겹보온커튼의 비용편익 분석 결과 ···85 <표 5-14> 맞춤형비료와 관행의 단수 비교 ···85 <표 5-15> 맞춤형비료와 관행재배의 비용과 편익 ···86 <표 5-16> 맞춤형비료 사용의 비용편익 분석 결과 ···86 <표 5-17> 녹비재배와 관행재배의 생산량 및 용수량 비교 ···87 <표 5-18> 녹비재배와 관행재배의 비용과 편익 ···87 <표 5-19> 녹비재배의 비용편익 분석 결과 ···88 <표 5-20> 조기경보시스템 초기 구축 사업비 ···88
<표 5-21> 조기경보시스템 연간 운영비 ···89 <표 5-22> 1가구당 연간 조기경보 지불의향금액 ···89 <표 5-23> 시나리오별 조기경보 지불의향금액(연간) ···90 <표 5-24> 조기경보시스템의 비용편익 분석 결과 (시나리오 1 기준) ···90 <표 5-25> 비용편익의 순현재가치 비교 (경제적 분석과 재무적 분석) ···91 <표 5-26> 배출권 가격상승에 따른 순현재가치(재무적 분석) ··· 91 <표 5-27> 물 가격 상승에 따른 순현재가치(재무적 분석) ···92 <표 5-28> 한계감축비용 분석 결과(재무적 분석) ···92 <표 5-29> 정부의 지원금과 한계감축비용 비교 ···93 제6장 <표 6-1> 기후스마트농업 관련 제도 ···96 <표 6-2> 세계은행의 기후스마트농업 프로젝트 ···97 제7장 <표 7-1> 우리나라의 기후스마트농업 활성화 정책수단별 평가기준 쌍대비교 결과···108 <표 7-2> 우리나라의 기후스마트농업 활성화 정책 우선순위 종합평가 결과···111 <표 7-3> 기상 및 기후 정보 제공 사례 ···117 <표 7-4> 농작물 재해보험 상품 다양화 예시 ··· 119 <표 7-5> 전라도와 경상도의 경지면적과 노지식량작물 재배면적 현황(2015) ···125 <표 7-6> 지역별 기후스마트농업 추진(예시) ···125
부록 <부표 1> 우리나라 농업실정에 적합한 기후스마트농업 수단의 영향(정성적 특성) ···131 <부표 2> 논물얕게대기 비용편익 흐름 ···146 <부표 3> 지열히트펌프 비용편익 흐름 ···147 <부표 4> 다겹보온커튼의 비용편익 흐름 ···148 <부표 5> 맞춤형비료의 비용편익 흐름 ···149 <부표 6> 녹비재배의 비용편익 흐름 ···150 <부표 7> 조기경보시스템의 비용편익 흐름 ···151 <부표 8> 우리나라의 기후스마트농업 활성화를 위한 정책 인벤토리(안) ···158 <부표 9> 농업인의 CSA 정책조합에 대한 선택실험에 반영한 속성 ···175 <부표 10> 기후스마트농업 활성화 정책 평가기준 ··· 177
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 기후스마트농업 실태진단 연구의 흐름도 ···10 제2장 <그림 2-1> 기후스마트농업 시스템의 시너지와 상충관계 예시 ··· 14 <그림 2-2> 기후스마트농업의 개념적 위치 ···19 제3장 <그림 3-1> 농업기상재해 조기경보서비스 흐름도 ···36 제4장 <그림 4-1> 기후변화에 관한 일반적 인식 ···40 <그림 4-2> 기후변화 대응기술 적용 및 생산량 증대 의사 ···42 <그림 4-3> 기후스마트농업 기술 들어본 경험과 영농적용 여부 ··· 43 <그림 4-4> 기후스마트농업 기술 도입 경로 및 의사결정 요인 ··· 46 <그림 4-5> 과거 관행농업과 비교한 CSA의 수익성 변화 및 향후 전망···46 <그림 4-6> 기후스마트농업 기술 적용 확산을 위한 정부의 필요 노력···47 <그림 4-7> 새로운 기후스마트농업 기술이 개발될 경우 수용 의향 ····48 <그림 4-8> 물관리 기술 적용의 애로사항 및 필요 정책 ···50 <그림 4-9> 맞춤형비료 사용의 애로사항 및 필요 정책 ··· 51 <그림 4-10> 최소경운 재배의 애로사항 및 필요 정책 ···52 <그림 4-11> 녹비재배의 애로사항 및 필요 정책 ···53 <그림 4-12> 수막재배의 애로사항 및 필요 정책 ···54<그림 4-13> 농업기상재해 조기경보서비스에 대한 만족도 응답 결과 ···55 <그림 4-14> 농업기상재해 조기경보서비스의 활용도 응답 결과 ··· 55 <그림 4-15> 농업기상재해 조기경보서비스의 개선점 응답 결과 ··· 56 <그림 4-16> 순위법과 입찰방식을 이용한 시설농가의 기후스마트농업기술 선호도(위), 노지재배 농가의 기후스마트농업기술 선호도(아래) ··· 58 제7장 <그림 7-1> 우리나라의 기후스마트농업 활성화 정책수단(계층1)의 상대적 중요도 결과 ··· 109 <그림 7-2> 우리나라의 기후스마트농업 활성화 세부수단(계층2)의 상대적 중요도 결과 ··· 110 <그림 7-3> 재배기술 개발 분야의 상대적 중요도 결과 ··· 113
제
1
장
1. 연구의 필요성
세계 농업은 지난 60여 년 동안 농지 면적이 10% 증가하였지만, 작물 생산 의 효율성의 증대와 생산기술 향상으로 식량 생산량은 두 배로 증가하였다. 한편 세계 인구는 현재 약 67억 명에서 2050년까지 약 90억 명으로 증가할 것 으로 전망되어 인구증가에 대응하기 위해서 현행 수준보다 약 70%의 농산물 생산량 증가가 필요하다. 기후변화는 현재 농업이 직면하고 있는 생산량 증가 와 효율성 제고 등 기존의 도전 과제를 더 심화시킬 것으로 예상된다. 지구온난화는 농산물의 안정성(stability)과 생산성(productivity)을 위협 하고 있으며, 장기적으로 농산물 생산의 계절성(seasonality)과 병해충 발생 패턴 등의 변동(variation)을 가져오고, 작물 생산량(production), 농산물 가 격(price), 농가소득(farm household income) 등의 변화 등을 통해 결과적으로 우리의 삶에 부정적 영향을 미친다. 이와 같은 지구온난화로 인해 농업 분야가 넘어야 할 도전 과제로는 양적으로 그리고 질적으로 충분하고 다양 한 식량원의 확보, 기후변화의 적응, 온실가스 감축 등을 들 수 있다. 이산화탄소 배출은 2000년 이후 매년 2.2%씩 증가 추세에 있어 지구온 난화가 가속화될 것으로 예측되며, 농업 활동으로 인한 온실가스 배출량은 세계 배출량 중 약 7~14%를 차지한다(IPCC 2014). 농업부문에서 배출되 는 주요 온실가스는 아산화질소(N2O) 및 메탄(CH4)이다. 아산화질소의 총배출량 중 58%는 토양 및 비료 시비를 통해 발생하고, 메탄의 총배출량
중 47%는 가축 사육 및 벼 재배로 인해 발생한다(FAO 2013).
각국 정부는 농업 생산성을 제고하고, 동시에 기후변화 적응력을 높이
며, 온실가스 저감에 기여하는 것을 목표로 하는 정책 이행의 필요성을 점
점 인식하게 되었다. 이런 맥락에서 FAO는 2010년 네덜란드 헤이그에서 개
최된 ‘농업, 식량안보, 기후변화에 대한 헤이그 콘퍼런스(Hague Conference
on Agriculture, Food Security and Climate Change)’에서 생산성 향상, 복
원력(적응력) 향상, 온실가스 감축이라는 세 가지 목적을 포괄하는 개념으
로 기후스마트농업(Climate Smart Agriculture: CSA)을 제시하였다. 기후 스마트농업은 각각의 목표를 개별적으로 추구할 경우 발생되는 상충관계
를 최소화하고, 두 가지 이상의 목표를 함께 추구함으로써 동반 편익
(co-benefit)과 시너지 효과를 극대화하기 위한 농업이다.
World Bank, FAO, OECD 등 국제기구에서는 CSA의 실천적인 방안 모
색을 위해 활발한 논의가 이루어지고 있고, 2014년 9월 24일 미국 뉴욕에
서 국제농업연구센터 컨소시엄(Consortium of International Agricultural Research Centers)과 공동으로 CSA 국제연맹(Global Alliance for Climate-Smart Agriculture)이 공식적으로 발족되었다. 이 연맹에 참여하는 국가나 기구는 2016년 1월 기준 미국, 캐나다, 일본 등 22개 국가와 88개 기구(국 제기구 및 민간기구) 등 총 110개에 달한다. 우리나라는 2011년에 ｢농림수산식품 기후변화대응 기본계획(2011~2020)｣ 을 수립하여 농업부문의 기후변화 완화와 적응 정책을 추진하고 있다. 기 후변화 완화와 적응을 위한 여러 정책이 있지만, 하나의 정책만을 사용할 경우 그 효과가 충분히 나타날 수 없다. 이들 정책을 효율적으로 이행하기 위해서는 모든 유형의 관련 정책을 추진하고 정책 간 협력을 유도하는 것 이 중요하며, 완화와 적응을 다른 사회적 목표와 연계시키는 대응을 통한 효과적인 추진이 요구된다. 농업 시스템 내에서 기후변화 완화와 적응을 추구하면서 동시에 생산성 증가라는 목표도 달성할 수 있는 정책의 필요성은 널리 공감하고 있지만, 생산성 증가, 적응 및 완화 노력은 정책을 수립하는 과정에서 종종 별개로 다루어지고 있다. 부문별 농업 개발 계획과 기후변화 정책 사이에 조화가
충분히 이루어지지 않고 있다. 적응, 완화 및 생산성 증가활동을 개별적으 로 추구함으로써, 시너지를 이용하고 이 활동 사이의 불균형을 최소화하기 위한 가능성을 제한하고 있다. 온실가스를 감축하고, 자연자원 및 생태계 서비스를 보전하면서 동시에 농업 생산성을 증가시키는 다중의 목표는 농업 시스템의 전반적인 전환을 요구한다. 다중의 목표를 달성하기 위해서는 생산기술의 혁신, 농자재의 효율적 이용, 생산의 변동성 감소 및 안정성 증대, 위험, 충격, 장기적인 기 후변동성에 강한 복원력 등이 요구된다. 우리나라의 경우 식량자급률(사료작물 제외)이 50.2%로 낮고, 장래 기후 변화가 더욱 가속화될 것으로 전망됨에 따라 최근에 미래 농업문제 해결의 돌파구로 기후스마트농업이 부각되고 있다. 기후스마트농업의 추진은 동반
편익(co-benefit)과 시너지 효과(synergy effect)를 얻을 수 있지만, 비용을
수반하게 된다. 농어민들이 기술과 제도 등에 적극적으로 반응할 것이라 예상되므로 경제적 효과에 대한 실증적인 분석이 필요할 것으로 보인다. 하지만 선행 연구를 검토한 결과, 이에 대한 관련 분야 연구는 매우 제한 적인 것으로 나타났다. 이런 관점에서 최근에 우리나라 농업문제 해결책으 로 제시되고 있는 기후스마트농업에 대한 체계적인 진단과 경제적 효과 분 석을 토대로 향후 추진과제를 모색하는 연구가 필요하다.
2. 연구 목적 및 범위
이 연구의 목적은 기후스마트농업 적용 실태를 진단하고 그 경제적 효과 를 실증적으로 분석하는 데 있다. 이 연구의 목적을 달성하기 위해 국내외 기후스마트농업 사례 검토와 기후스마트농업에 대한 농업인의 반응 및 선 호도 분석을 추진한다. 다음으로 물 스마트 기술, 에너지 스마트 기술, 양 분 스마트 기술, 기상 스마트 수단 등의 기후스마트농업에 대한 경제적 효 과 실증 분석을 수행한다.이 연구의 또 다른 목적은 기후스마트농업에 대한 농업인 반응 및 전문 가의 적용수단 우선순위 결정 등의 분석 결과를 바탕으로 기후스마트농업 의 추진과제를 제시하는 데 있다. 기후스마트농업의 분석 대상은 국내는 물론이고 해외 사례를 포괄하며, 농업 생산성, 기후변화 적응과 완화의 세 가지를 동시에 포괄하는 지표의 제약으로 기후변화의 적응과 완화의 시너지 효과를 내는 적용수단에 초점 을 맞춘다. 기후스마트농업이 추구하는 생산성 증대, 기후변화 적응과 완 화 등 세 가지 목적을 동시에 달성하는 방안이 바람직하나 현실적인 여건 을 고려한다. 기후스마트농업이 추구하는 목적은 실제로 지역과 상황에 따 라 각 목표의 상대적 중요도가 다르기 때문에 잠재적인 시너지 효과와 상 쇄 효과도 지역과 상황에 따라 다르다. CSA의 경제적 효과 분석과 관련하 여 분석 대상은 작물생산에 중점을 두고 축산부문은 제외한다.
3. 선행 연구 검토
지금까지 농업부문의 기후변화 완화와 적응을 분리하여 다룬 연구는 많 으나, CSA에 초점을 맞춘 연구 성과는 매우 제한적이다. 최근 해외문헌에 서 CSA에 관한 연구가 활발하게 이루어지고 있다.3.1. 기후스마트농업의 개념과 접근방법
김창길 외(2015a)는 최근 OECD 농업환경분야 연구동향 분석에서 기후 스마트농업에 관한 국제동향을 설명하고, 기후스마트농업의 개념과 특징, 주류화 방안 등 개념적 접근 틀을 제시하였다. FAO(2010)는 기후스마트농업으로의 전환을 위해 주요한 기술적, 제도 적, 정책적, 재정적 대응을 검토하였다. 현장에서의 사례 분석을 기초로 농업생산시스템의 생산성과 복원력 증진 및 온실가스 감축을 목표로 하는 다 양한 관행, 접근, 도구에 대해 서술하였다. FAO(2013)는 기후스마트농업을 기후변화하의 식량안보를 위해 기술·정 책·투자 조건을 개발하여 지속가능한 농업개발을 달성할 수 있는 하나의 접근법으로 설명하였다. CSA 실현을 위해서는 필요한 변화의 이행과 ‘특 정 지역조건’에 적합한 통합적인 접근의 필요성을 강조하였다. Harvey et al.(2014)은 다양한 제약으로 인해 기후변화 완화와 적응 활동 이 분리되어 접근되는 경향이 있다고 판단하고, 시너지를 창출하기 위해 그러한 활동이 적절히 설계·관리되고, 보다 넓은 조망적 접근을 한다면 많 은 열대 농업 시스템에 적응과 완화의 편익을 제공할 수 있다는 것을 실증 적으로 보였다. 적응과 완화의 활동들을 통합하는 것은 식량안보, 생물다 양성 보존, 빈곤 완화 이상의 편익을 제공한다는 점을 강조하였다.
Neufeldt et al.(2013)은 현재의 CSA 개념은 다양한 이해관계자와 다양
한 수요의 상호작용을 인식하여야 하며, 농업이 다른 생태계 서비스, 생물 다양성 보존, 폭넓은 사회·정치·문화적 역학관계에 미치는 잠재적 영향력 을 고려해야 한다고 강조하였다. Meinzen-Dick et al.(2013)은 기후스마트농업을 위한 제도의 주요 역할 을 검토하였다. 통합의 촉진, 정보 제공, 지역 수준의 혁신 유도, 투자 장 려, CSA 기술 수용을 통한 이익 보장 등을 위한 제도의 역할을 강조하였 다. 또한 제도의 연관성에 주목하여 정부의 역할, 공동활동, 다양한 수준에 서의 시장제도에 관해 논의하고 있다.
3.2. 기후변화 완화·적응 수단의 경제적 효과 분석
이회성 외(2011)는 기후변화의 경제학적 효과를 분석하기 위해 실증적 수리계획모형을 수립하여 분석하였다. 이 연구는 아무런 적응수단을 도입 치 않았을 때 농업부문의 이윤은 꾸준히 감소하여 2100년에 농업부문 전 체 이윤의 6.4%(6,134억 원) 손실이 있으나 적절한 적응 조치를 취하면 꾸준히 이윤이 증가해 2100년 적응 효과로 인한 손실은 4.6%까지 감소할 것 이라는 결론을 도출하였다. 이상호·박우균(2015)은 농경지 온실가스 저감기술의 비용/편익 분석 방 법을 적용하여 벼 분야 온실가스 저감기술에 대한 경제적 분석을 시도하였다. 김창길 외(2015b)는 농가들의 대표적인 기후변화 적응수단으로 농작물 재해보험, 작목대체, 기상·기후 정보 활용 등을 선정하고 이들 적응수단의 경제적 효과를 체계적으로 분석하였다. 분석 결과를 바탕으로 농업부문의 기후변화 적응 시스템 구축 방안을 제시하였다.
Rosenzweig and Parry(1994)는 기후변화로 CO2의 농도가 증가함에 따라
대기순환모형(General Circulation Model)과 세계식량무역모형(World Food Trade Model)을 연계시켜 선진국과 개도국의 식량에 대한 교역량 변화를 분석하였다. 이 분석에는 2060년 세계 작물생산량 예측과 농가수준의 적응 정도를 고려하였다. 특히 기후변화 적응조치로 파종일자 변경, 관개용수의 확대, 품종다양화 등의 농가수준의 적응과 농업 인프라 투자 확대, 관개시 설 설치, 품종개발 등의 농업 시스템의 변화가 곡물생산에 미치는 효과를 분석하였다(김창길 외 2014).
Burton and Lim(2005)은 지구온난화에 직면한 세계농업의 적응 전망에 서 적응기술과 국가수준에서 실제적으로 적용할 수 있는 실천프로그램의 수립과 추진 방안을 제시하였다. Malcolm et al.(2012)은 미국을 48개 지역 으로 나누어 지역환경·농업 프로그램 모형(Regional Environment and Agriculture Programming: REAP)을 구축하고, 기후변화가 주요농산물의 단수에 미치는 영향과 농가가 적응 행동 및 적응 조치를 취하는 경우 적응 잠재력의 정량적 분석을 시도하였다(김창길 외 2012). UNFCCC(2007)는 농업을 포함한 여섯 부문의 적응 비용을 2030년에 대 해 추정하였다. 전 지구의 농업 내 적응 비용은 78억∼89억 달러, 고소득 국가의 경우 37억∼42억 달러로 추정되었고, 이는 공공 및 민간 소비를 합 산한 액수이다. 농업 내 총 적응 코스트는 확장 코스트를 포함한 R&D 코 스트, 기후변화 및 인구의 장래 확장 및 식량수요의 물리적 자본소비 등에 토대를 두었다.
Fischer et al.(2007)은 AEZ(Agro-ecological zoning)모형을 이용해 1990 ∼2080년 동안 기후변화에 의해 유발된 관개수 수요의 추가적 비용을 추
정하였다. AEZ 모형은 FAO와 IIASA가 공동으로 개발한 모형으로 추가적
관개수의 전 지구적 연간 비용을 2080년까지 240억～270억 달러로 추정하고, 기후감축행동을 통해 총 160억～170억 달러를 절감할 것으로 추정하였다. World Bank(2010)는 다양한 방법론을 활용하여 기후변화 영향 분석 및 적응에 따른 경제적 비용과 그 효과 추정을 다룬다. 지역별 사례 및 프로 젝트 정보를 통한 적응 패턴 내 다양한 수단의 경제성 평가 방법론을 제시 하였다. De Bruin(2011)은 여러 의사결정지원도구를 이용하여 기후변화의 불확 실성 정도, 투자결정 및 융통성 있는 투자시기 등이 최적 투자결정에 미치 는 영향 등을 탐색하였다. 네덜란드 내 공간계획상 적응 및 기후변화 영향 에 대한 홍수대비 등의 방향을 제시하였다. Aryal et al.(2014)은 생산자가 참여하는 현장시험을 통해 인도의 쌀-밀 작물 시스템에서 무경운법이 일반 경운법보다 더 적은 온실가스를 배출하 고 농가에 적절한 경제적 편익을 제공한다는 것을 가설로 하여 무경운법의 환경적 및 경제적 효과를 분석하였다. 경제적 편익을 분석하기 위해 일반 경운 및 무경운하에서 밀 생산의 투입재 비용 차이, 순수익, 비용편익 분석 을 수행하고 무경운이 기후변화 완화와 경제적 편익을 동시에 제공한다는 결론을 도출하였다.
3.3. 기후스마트농업의 경제적 분석
Nancy McCarthy et al.(2011)은 기후스마트농업의 편익과 비용을 분석하
여 제시하였다. 농가 단위 기후변화 적응 및 완화 농법을 식별하고, 다양한
기후스마트 농법에 기인한 적응과 완화의 편익을 추정하였으며, 농법 채택
에 따른 비용과 애로 요인을 분석하였다.
기후스마트농업 실행지침을 제시하였으며, 사례 분석에 기초한 정책적 시 사점을 제시하였다. Taneja et al.(2014)은 기후스마트농업 적용 기술로 물-스마트, 에너지-스 마트, 양분-스마트, 기상-스마트 기술, 스트레스 저항 작물과 다각화 등 다 섯 가지로 유형화하고, 이들 기후스마트농업 기술에 대한 농가의 선호 분 석, 기후스마트농업에 대한 지불의향가격 분석 등을 통해 정책적 시사점을 제시하였다. Long et al.(2015)은 기후스마트농업 기술 개발자, 농업인 단체 등을 대 상으로 설문조사하여 기후스마트농업 기술혁신에 대하여 공급과 수요측면 에서 사회적 및 경제적 장애 요인을 실증 분석하였다. Ouedraogo et al.(2015)은 부르키나파소의 북쪽 지역의 기후-스마트 마을 에서 사후평가방식을 통해 기상정보 시스템이 동부콩(cowpea)과 참깨 생 산의 단수, 투입재 이용량, 비용 및 편익에 미치는 영향을 밝혀내고 조건부 가치평가법을 이용하여 기상정보 시스템에 대한 생산자의 지불의사액을 분석하였다.
Dinesh et al.(2015)은 19개의 CSA 사례연구를 분석하고, CSA의 세 가
지 목적 달성에 대한 효과성 평가 및 기타 동반 편익, 경제적 비용과 편익, 기술 수용에서의 장애물, 성공 요인 등을 평가하였다. CSA 기술 및 제도가 CSA 세 목적을 달성하고, 비용 효과적이며 통합적인 방식의 부가적인 편 익을 생성하는 데 매우 효과적일 수 있다는 결론을 제시하였다.
3.4. 선행 연구와 본 연구의 차별성
기존의 연구는 기후변화에 대응한 완화와 적응을 분리하여 각각의 수단 에 대한 경제적 분석에 초점을 맞추고 있다. 기후변화 완화와 적응 및 생 산성 등의 세 가지 목적을 추구하는 기후스마트농업을 대상으로 한 경제적 분석이 필요하나, 이에 대한 연구가 현재 진행되지 않고 있다. 기후변화에 대응하여 미래 식량안보를 확보하기 위해 기후스마트농업의적용 실태를 파악하고, 생산성 증대, 온실가스 감축, 기후변화 적응 등의 동반 편익 혹은 시너지 효과 등 기후스마트농업의 경제적 효과에 대한 실 증적인 분석을 토대로 실효성 있는 기후스마트농업의 핵심적인 추진과제 를 제시하였다. 농업 생산성 향상, 기후변화 완화, 기후변화 적응의 세 가지 목적을 포괄 하는 CSA에 대한 체계적인 분석을 위해 농업인의 반응조사와 선호도 분 석, 적용기술의 경제적 효과 분석, 정책수단의 시너지 및 상충관계 분석 등 정성적 및 정량적 분석 틀을 제시하였다. 이 연구는 그동안 이루어진 농업부문의 기후변화 완화와 적응 분야의 연 구와 최근 이루어진 기후스마트농업에 대한 연구를 종합적으로 검토하여 적용수단의 인벤토리 구축, 국내외 적용 사례 검토, 농업인의 반응조사와 선호도 분석, 시너지와 상충관계 분석, 적용수단의 우선순위 결정, 핵심 추 진과제 제시 등 단계별로 접근하였다.
4. 연구 방법
기후변화 대응 및 식량안보 확보를 위한 기후스마트농업 실태를 진단하 고 활성화 과제를 제시하기 위해 관련 분야 문헌의 검토와 정성적 및 정량 적 분석 등 다양한 방법론을 이용하였다. <그림 1-1>의 연구의 흐름도에 나타난 바와 같이 우선 관련 분야의 국내외 학술 문헌을 검토하였다. 아울 러 농촌진흥청과 대학, 기상청 등 유관 기관 및 연구 기관에서 발간한 발 행물과 연구보고서를 검토하였다. 또한 이 분야의 해외 연구 동향을 파악하기 위해 World Bank, FAO, OECD 등 국제기구와 IFPRI의 기후스마트
농업 관련 자료도 검토하였다.
기후스마트농업 실태진단을 위한 심층적 분석을 위해 농업인 및 전문가 설문조사 자료에 대한 빈도 및 교차 분석과 여러 가지 계량 분석 방법론을
∙ 선행연구 및 관련 자료 검토 ∙ 농업인 및 전문가 조사 Ø 기후스마트농업 추진 전략 분석 Ø 기후스마트농업의 경제적 효과 실증분석 Ø 기후스마트농업의 농업인 반응조사 및 선호도 분석 Ø 기후스마트농업 적용기술 목록화와 사례 검토 Ø 기후스마트농업의 개념 정립과 이론 체계화 Ø 기후스마트농업의 개념 설정 Ø 기후스마트농업의 논의 동향 Ø 기후스마트농업 간련 이론 체계화 Ø 기후스마트농업의 반응조사 Ø 기후스마트농업 수용의향 요인분석 Ø CSA기술에 대한 농가 선호도 분석 Ø 한계감축비용 및 비용효과 분석 Ø 정책수단의 시너지 및 상충관계 분석 Ø 정책수단의 우선순위결정(AHP분석) Ø CSA 추진을 위한 최적의 정책조합 Ø 기후스마트농업의 적용기술 목록화 Ø 기후스마트농업의 국내외 사례 정리 Ø 기후스마트농업 육성을 위한 추진 과제 제시 √ 기후스마트농업 추진 기본방향 √ 기후스마트농업 추진 로드맵 √ 기후스마트농업 시스템 구축을 위한 핵심과제 <그림 1-1> 기후스마트농업 실태진단 연구의 흐름도 첫째, 기후스마트농업 정책수단의 시너지와 상충관계 분석에 활용되는
Just and Pope(1978)의 위험하에서의 의사결정 분석 모형을 검토하였고,
그 시사점을 제시하였다. 둘째, 기후변화에 대한 농업인의 인식도와 기후
스마트농업 수단에 대한 농업인의 반응 및 의사결정에 대해 알아보기 위해
설문조사를 실시하였다. 농업인의 기후변화에 대한 인지도와 체감 정도,
빈도 및 교차 분석을 추진하였다. 셋째, 농가의 기후스마트농업 선호도를 알아보기 위해 순위법과 입찰방식을 적용하였다. 넷째, 농가의 기후스마트 농업 선택 의사결정 요인을 분석하기 위해 이항로짓 모형을 이용하였다. 다섯째, 농업인의 CSA 정책수단의 선호도를 알아보기 위해 선택실험법을 적용하였다. 여섯째, 기후스마트농업의 주요 수단의 경제적 효과 분석을 위해 비용편익 분석 및 한계감축비용 분석을 시도하였다. 이 분석을 통해 민감도와 레버리지 효과를 고려한 정책추진 대안의 시사점을 제시하였다. 일곱째, CSA 정책수단의 우선순위 결정을 위해 전문가 설문조사를 바탕으 로 AHP 분석을 시도하였다. CSA 연구성과 공유와 발전 방안 모색을 위해 연구원과 MOU를 체결한 기관과 공동으로 국제심포지엄 개최하였다. 2016년 10월 13일 서울 롯데 호텔에서 ‘기후스마트농업의 기회와 과제’라는 주제로 열렸으며, 네 개의
세션에서 OECD, IFPRI, World Bank의 국제기구와 이탈리아, 네덜란드로
부터 온 전문가들이 발표하고 토론하는 시간을 가졌다. 그뿐만 아니라 OECD 본부, 이탈리아 로마 국립농업과학원 해외출장(2016. 4. 23.~4. 30.) 을 실시하여 기후스마트농업 협력 방안을 논의하였다. 또한 전북도 농업기 술원(2016. 8. 11.) 등 유관기관의 전문가와의 협의회를 개최하였다.
5. 보고서의 구성
기후스마트농업의 실태진단과 과제를 다룬 연구의 내용은 8개의 장으로 구성하였다. 서론에서는 연구의 필요성, 연구 목적과 범위, 선행 연구 검토, 연구 방법, 보고서의 구성 등 연구 전반을 개관하였다. 제2장에서는 기후스 마트농업의 개념 및 그 특징을 살펴보았다. 그리고 기후스마트농업과 다른 농업 개념과의 관계를 검토하였고, 개념적 위치를 제시하였다. 제3장에서는 선행 연구를 통해 기후스마트농업 적용 기술 인벤토리를 구축하였다. 그리 고 농촌진흥청 전문가들의 자문을 받아 우리나라 농업 실정에 맞는 기후스마트농업 인벤토리를 제시하였다. 더 나아가 현재 농촌 현장에서 많이 적용 하고 있고, 경제적 및 정책적 파급영향이 클 것으로 판단되는 기후스마트농 업 기술을 선정하였다. 제4장에서는 기후스마트농업에 대한 농업인의 반응 을 살펴보기 위해 기후변화 인식도와 기후스마트농업 적용 실태를 조사하 고 분석하였다. 또한 주요 기후스마트농업기술 적용의 애로사항, 보급 확대 를 위해 필요한 정책 등에 대한 농가 반응 조사 결과도 제시하였다. 조사 자료를 바탕으로 CSA 기술에 대한 농가 선호도 분석, 기후스마트농업 채택 요인 분석을 실시하였다. 또한 선택실험법을 적용하여 농업인의 CSA 정책 수단의 선호도를 분석하였다. 제5장에서는 CSA 정책대안의 경제적 평가를 다루었다. 제3장에서 선정한 주요 기술들에 대한 비용편익 분석을 시도하였 다. 또한 기술별 온실가스 감축량 자료를 바탕으로 기술별 한계감축비용을 도출함으로써 정책의 우선순위에 대한 시사점을 제시하였다. 그뿐만 아니 라 선택실험법을 이용하여 정책수단의 여러 가지 조합에 대한 농가의 지불 의향가격을 분석하였다. 제6장에서는 주요국의 기후스마트농업 정책사례를
제시하였다. FAO, World Bank 등 국제기구와 호주, 프랑스, 네덜란드 등
주요국의 기후스마트농업 사례와 CSA 농업을 확대시키기 위해 실시하고
있는 정책들을 살펴보았다. 제7장에서는 기후스마트농업 실태 분석 및 전문
가 AHP 분석을 기초로 기후스마트농업 활성화를 위한 기본 방향과 핵심과
제
2
장
기후스마트농업의 경우 비교적 최근에 제시되었기 때문에 실태를 진단 하기에 앞서 먼저 그 개념을 살펴보아야 한다. 제2장에서는 이를 위해 우 선 기후스마트농업의 개념 및 특징을 정리하고, 다른 농업 개념과의 관계 를 검토하였다. 더 나아가 기후스마트농업과 기존의 농업과의 관계 속에서 개념적 위치를 제시하였다. 그리고 경제적 평가에 사용 가능한 OECD의 이론 모형을 소개하고 향후 한국 기후스마트농업 정책에 대한 방향성에 대 해서 논의한다.1. 기후스마트농업의 개념
기후스마트농업은 농업부문의 기후변화 대응과 관련하여 온실가스를 감축 하는 ‘완화’, 위험을 최소화하는 ‘적응’뿐만 아니라 ‘농업생산성’을 제고하고 자 하는 세 가지 목적을 동시에 달성하는 ‘접근방법’을 의미한다(FAO 2013). 기후스마트농업은 온실가스 배출을 감소시키거나 제거하는 데 기여해야 하 고, 농가의 단기적인 위험 노출을 줄이며 충격 및 중장기적인 스트레스에 대 응할 수 있는 복원력을 강화시킨다. 그뿐만 아니라 환경에 부정적인 영향을 미치지 않고 농업생산성과 농가소득을 지속가능하게 증진시키는 것을 목적 으로 한다. 기후스마트농업은 세 가지 목적을 가지고 있지만 크게 보면 기후변화의새로운 국면하에서 식량안보를 위해 농업발전에 대한 접근법을 재설정하 고 변모시키고자 하는 것으로 지속가능한 발전의 경제적, 사회적, 환경적 측면을 ‘식량안보’와 ‘기후변화’ 과제로 통합시킨 개념이다(Lipper et al. 2014). 2010년 FAO와 네덜란드 정부 주관의 ‘농업, 식량안보, 기후변화에 관한 헤이그 콘퍼런스’에서 처음 제시된 개념으로 기후변화에 효과적으로 대응하고 식량안보를 달성하기 위해 ‘지속가능성’, ‘농업생산성’ 및 ‘기후 변화’ 과제를 하나로 통합시킨 것이다(김창길 외 2015a). 기후스마트농업의 주요 특징은 다음과 같이 크게 세 가지로 정리할 수 있다(CSA guide 홈페이지: www.csa.guide). 첫째, 기후스마트농업은 다중
의 목표를 통합하며 상충관계를 다룬다. 이상적으로 기후스마트농업은 세 목표(완화, 적응, 농업생산성)를 모두 달성하는 것이지만 기술 및 정책 시 행에 있어 종종 목표 간 상충관계가 발생한다. 따라서 이해관계자들의 목 표에 기반하여 다양한 대안들의 비용과 편익의 평가가 요구된다. 그뿐만 아니라 잠재적으로 지닐 수 있는 시너지를 모색하는 것도 기후스마트농업 의 중요한 특성으로 볼 수 있다. <그림 2-1> 기후스마트농업 시스템의 시너지와 상충관계 예시 주: 옥수수와 같은 한해살이작물(annual crop)을 예로 듦. 자료: Harvey et al.(2014:5).
둘째, 기후스마트농업은 여러 수준에서 다방면으로 접근될 수 있다. 따 라서 기후스마트농업이 일련의 농법이나 기술로만 인식되어서는 안 된다. 기술과 농법의 개발뿐만 아니라 기후변화 모형과 시나리오의 정교화, 정보 기술, 보험제도, 가치사슬, 제도적·정치적으로 유리한 환경 강화 등을 모두 아우르는 접근법임에 유의해야 한다. 농가수준에서의 단일 기술을 뛰어넘 어 식품 시스템, 경관, 가치사슬(value-chain) 혹은 정치적 수준에서의 다양 한 개입을 통합하는 것이다. 셋째, 기후스마트농업은 지역 및 상황에 따라 다르게 적용(context-specific) 된다. 한 지역의 기후스마트한 접근이 다른 지역에서는 그렇지 않을 수 있 으며, 모든 곳에서 기후스마트한 하나의 정답이 되는 접근법은 존재하지 않는다. 따라서 경관 수준, 생태계 시스템 내에 혹은 사이에서, 다양한 제 도적 위치와 정치 환경의 일부 내에서 다양한 요소들이 어떻게 상호작용하 는지 고려되어야 한다. 기후스마트농업은 기후변화하에서 식량안보를 위한 지속가능한 농업 개 발을 달성하기 위한 기술, 정책, 투자조건을 개발하는 통합적인 접근법이 다. 세 가지 목표를 모두 달성하는 것이 가능하지 않을 수 있으므로 상황 특이적으로 그 우선순위가 결정되어야 하고 지역 상황에 맞게 편익과 상쇄 효과가 평가되어야 한다. 일각에서는 기후스마트라는 개념이 하나의 이름하에 농업, 개발, 기후변 화 대응 커뮤니티의 어젠다를 통합시킬 수 있는 능력으로 인해 현재 농업 개발의 논의를 지배하고 있다고 본다(Neufeldt et al. 2013). 또한 기후스마 트농업의 세 가지 목적의 관계가 잘못 이해되고 있어 향상된 어떠한 형태 의 농업방식이 기후스마트하다고 간주될 수 있는 점을 지적하고 있다. 따 라서 기후스마트농업의 개념을 명확히 정리하고 나아가 한국형 기후스마 트농업의 의미를 수립해야 할 필요성이 대두된다.
2. 기후스마트농업의 위치 및 개념
1 새로운 용어가 탄생하였지만 기후스마트농업은 보존경운, 산림농업, 작물 의 잔재관리 등 이미 존재하고 있는 농가 현장기반의 다양한 농법과 영농 방식들을 포함한다. 기후스마트농업이라는 용어를 사용하지 않고 기후변화 적응과 완화를 위한 농업 방식을 다루는 담론은 이미 전개되어 왔다 (Scherr et al. 2012). 그렇다면 기후스마트농업이 기존에 존재하는 ‘지속가능한 농업’과 어떻게 다른지 살펴보아야 하며 기후스마트농업과 종종 함께 대두되는 ‘통합적 조 망 접근법’과는 어떤 관계를 가지는지 파악할 필요가 있다. 지속가능한 농 업의 일부인 ‘지속가능한 집약화’ 또한 기후스마트농업 적용에 중요한 역 할을 하므로 그 관계 또한 정리할 필요가 있다. 이어 우리나라 지속가능한 농업의 대표적인 예로 제시되어 온 친환경농업 및 유기농업, 저탄소농업 등의 농업부문에서 기후스마트농업의 개념적 위치를 정리한다.2.1. 지속가능한 농업
기후스마트농업은 지속가능한 농업 접근과 상당부분 공통점을 가지고 있다. 지속가능한 집약화(sustainable intensification), 보존농업 등과 같은 지속가능한 농업(sustainable agriculture) 접근들은 기후스마트농업을 현장 에 적용하는 기초가 된다. 지속가능한 농업과 달리 기후스마트농업은 기후변화에 분명한 중점을 두고 있다. 다른 지속가능한 농업접근법처럼 기후스마트농업은 생산성 증 진과 지속가능성의 원칙에 기반하고 있으나 식량안보를 위한 기후변화 완1 Scherr et al.(2012), Lipper et al.(2014), Campbell et al.(2014), FAO(2013)을 중
화와 적응을 중점적으로 다룬다. 즉 기후스마트농업은 복원력을 포함하는 동시에 온실가스 배출 감축을 모색하는 지속가능한 농업으로 볼 수 있다 (CSA guide 홈페이지). 기후스마트농업 = 지속가능한 농업 + 복원력 – 온실가스 배출 또한 기후스마트농업은 생산성, 기후변화에 대한 적응과 완화 목표를 달 성하는 데 넓은 경관 및 시스템 차원에서 시너지를 모색하고 상충관계를 완화시킨다. 농가 차원에서 기후스마트농업을 적용하는 것은 사회 및 생태 계 시스템까지도 영향을 미칠 수 있으며, 적절한 수준에서 세 목적을 어떻 게 최적화할 것인지 고려해야 한다. 이를 위해서는 농가와 의사결정자들이 각기 다른 수준에서 세 목표 간 존재하는 시너지와 상충관계가 무엇인지 이해하는 것이 필요하다.
2.2. 지속가능한 집약화
지속가능한 집약화(Sustainable intensification)는 환경에 대한 부담을 줄 이고 미래에 계속적으로 식량을 생산할 수 있는 능력을 악화시키지 않는 지속가능한 농업 방식 중 하나로, 면적을 증가시키지 않고 이미 존재하고 있는 농지에서 식량 생산을 증대시킬 수 있는 접근법을 의미한다(Campbell et al. 2014). 기후스마트농업과 지속가능한 집약화 모두 식량안보를 달성 하기 위한 수단들로 환경에 큰 중요성을 두고 있다는 점에서 연관성이 매 우 높다. 기후스마트농업과 지속가능한 집약화는 서로 상호보완적이다. 지속가능 한 집약화는 기후스마트농업을 적용할 수 있는 기초가 되며, 기후스마트농 업이 포함하는 다른 제도적 장치 및 요건들은 지속가능한 집약화의 수용을 촉진시킬 수 있는 여건을 조성하는 역할을 한다. 복원력을 향상시키는 농 업 시스템 내의 생태계 시스템을 구축하고 농업용수의 보관과 이용을 증진 시키는 것, 열·가뭄·염류화·홍수에 저항성 있는 작물종 이용 등과 같은 적응 활동들은 지속가능한 집약화의 형태를 띤 기후스마트농업의 주요 요소 들이고 기후스마트농업의 제도적 장치(교육 및 훈련, 보험, 환경서비스 보 상 등)들은 지속가능한 집약화의 수용을 촉진시킨다. 기후스마트농업은 기후변화의 적응과 완화와 관련된 ‘결과’에 주안점을 두는 접근법이며, 지속가능한 집약화는 자원의 효율성을 증진시켜 기후변 화의 적응과 완화에 기여하나 기후변화 적응의 일부분만을 다루고 있다. 또한 지속가능한 집약화는 환경에 대한 압력을 최소화하는 것뿐만 아니라 인간의 영양상태, 동물복지, 농촌경제, 지속가능한 발전을 증진시키는 식품 시스템에 관한 전반적인 사고의 전환까지도 의미한다.
2.3. 통합적 조망 접근법
세 가지 목적을 달성하고 시너지를 창출할 수 있는 기후스마트농업으로 의 전환에는 전 특정 지역조건에 적절하게 반응하는 ‘통합적 조망 접근법(integrated landscape approach)’이 주요하게 활용될 수 있다.
조망 접근법(landscape approach)은 필수적인 생산 시스템 서비스를 생 산할 수 있는 충분히 큰 지역 및 토지를 이용하고 그러한 서비스를 생산하 는 사람들에 의해 관리되기에 충분히 작은 지역에서의 생산 시스템과 천연 자원의 관리를 의미한다(FAO 2013). 통합적 조망 접근법은 농가 필지 차 원에서의 영농방식뿐만 아니라 보다 넓은 경관적 차원을 고려하여 시스템 적으로 식량 생산, 생태계 시스템 보존, 농촌의 생계지원에 대해 작동하는 접근법이다. 통합적 조망접근의 예로는 경관복구, 통합유역관리, 산림경관, 에코농업 등이 있다. 통합적 조망 접근법은 기후스마트농업의 목적들을 다양한 차원에서 달 성할 수 있는 전략을 제공하고 있다. 통합적 조망 접근의 원칙 내에서 관 리 목표에 기후변화 적응과 완화를 명확히 포함시킨 ‘기후스마트농업 경 관’ 접근은 농가와 경관 측면에서 조정된 활동들을 통해 농업 생산, 기후변 화의 적응과 완화뿐만 아니라 생계와 기타 환경목표들 간의 중요한 시너지
<그림 2-2> 기후스마트농업의 개념적 위치
주: 녹색성장농업은 녹색경제, 지속가능한 농업은 지속가능한 발전이라는 용어를 대체함. 자료: Susan Capalbo and John Antle(2014:9).
들을 창출할 수 있다(Scherr et al. 2012). 기후스마트농업 조망 접근은 기후변화의 적응과 완화에 명확한 목적을 두고 식량 생산뿐만 아니라 생태계 시스템 보존, 농촌의 생계와 같이 더 넓은 범위의 목적을 이루고자 하므로 시너지를 창출하고 상충관계를 줄이 는 것을 좀 더 용이하게 다룰 수 있다. 지역별로 기후스마트농업 세 목표 의 상대적인 우선순위가 다르므로 세 목적 사이의 시너지와 상충관계를 파 악하는 것은 기후스마트농업의 핵심 요소이다. 따라서 통합적 조망 접근법 을 기후스마트농업 목적 달성에 적용한 기후스마트농업 조망 접근법을 이 용하는 것은 기후스마트농업 시행에 중요한 역할을 수행할 수 있다.
