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KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS
국민기초생활보장제도의 효과 분석
- 시행 20년의 변화와 과제
이태진연구보고서 2020-20 국민기초생활보장제도의 효과 분석 - 시행 20년의 변화와 과제 발 행 일 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 2020년 12월 조 흥 식 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) 경성문화사 ⓒ 한국보건사회연구원 2020 ISBN 978-89-6827-734-4 93330 【공동연구진】 이원진 한국보건사회연구원 부연구위원 오욱찬 한국보건사회연구원 부연구위원 김성아 한국보건사회연구원 부연구위원 여유진 한국보건사회연구원 선임연구위원 구인회 서울대학교 사회복지학과 교수 김미곤 세종시사회서비스원 원장
지난 20여 년간 국민기초생활보장제도는 전 국민의 최저 생활을 보장 하는 최후의 사회안전망 역할을 담당해왔다. 국민기초생활보장제도는 빈 곤층의 생활수준 향상에 기여해왔다는 성과를 인정받고 있지만, 한편으 로는 사각지대가 크고 급여 수준이 낮다는 비판이, 다른 한편으로는 근로 유인을 낮추고 자활을 충분히 촉진하지 못한다는 비판이 제기되어 왔다. 이에 국민기초생활보장제도는 2000년에 첫 시행된 이후 끊임없이 제도 를 합리화하고 보장성을 확대하며 빈곤층의 자활을 강화하기 위한 노력 을 기울여 왔다. 2015년에는 기존의 통합급여체계를 개별급여체계로 전 환하고 상대빈곤선 방식의 수급자 선정기준을 도입하는 커다란 개편을 이루었다. 2015년 이후 최근까지 부양의무자 기준을 완화하기 위해 시도 한 다양한 노력도 많은 관심을 받았다. 이 보고서는 시행 20년을 맞은 시점에서 국민기초생활보장제도가 걸 어온 길을 돌아보고 그 성과를 평가하고자 작성되었다. 이를 위해 국민기 초생활보장제도의 수급 실태는 어떤지, 국민기초생활보장제도가 빈곤을 얼마나 감소시켰는지, 국민기초생활보장제도가 빈곤층의 삶에 어떤 영향 을 미쳤는지를 다각적으로 살펴보았다. 이 보고서의 분석 결과는 향후 국 민기초생활보장제도가 나아가야 할 방향을 진단하는 데 유용한 기초자료 로 활용될 것이다. 이 보고서는 이태진 한국보건사회연구원 선임연구위원의 책임하에 원 내 이원진 부연구위원, 여유진 선임연구위원, 오욱찬 부연구위원, 김성아 부연구위원, 그리고 구인회 서울대학교 교수, 김미곤 세종시사회서비스 원 원장의 참여로 수행되었다. 원내 김태완 선임연구위원과 숭실대학교
2020년 12월 한국보건사회연구원 원장
조 흥 식
Abstract ···1 요약 ···3 제1장 서론 ···7 제1절 연구의 목적 ···9 제2절 연구의 내용 ···13 제2장 국민기초생활보장제도의 시행과 제도 변화 ···17 제1절 국민기초생활보장제도 도입과 주요 변화 ···19 제2절 급여 내용과 수급 기준 변화 ···27 제3절 제도 인프라 및 관련 제도 변화 ···41 제3장 국민기초생활보장제도 수급 추이 및 관련 요인 ···61 제1절 문제 제기 ···63 제2절 행정데이터를 통해 본 기초보장제도 수급 추이 ···64 제3절 기초보장제도 수급 변화 요인: 제도 외적 요인을 중심으로 ···74 제4절 소결 ···96 제4장 국민기초생활보장제도의 급여 전후 빈곤 감소 효과 ···99 제1절 연구 목적 ···101 제2절 분석 방법 ···102 제3절 분석 결과 ···107 제4절 소결 ···131
제2절 이론적 논의 ···139 제3절 연구 방법 ···147 제4절 기초 분석 ···156 제5절 2015년 개편 효과 ···166 제6절 2000년 시행 효과 ···185 제7절 소결 ···192 제6장 국민기초생활보장제도 수급동태 및 수급탈출의 영향요인 ····197 제1절 연구 목적 ···199 제2절 2015년 수급지위 변화 ···202 제3절 2012~2014년과 2016~2018년 수급지위 변화 ···214 제4절 소결 ···233 제7장 결론 ···239 제1절 분석 결과의 요약 ···241 제2절 분석 결과의 함의 ···255 참고문헌 ···265 부 록 ···275 〈부표 1〉 생활보호제도 선정기준, 급여수준, 수급규모 추이 ···275
〈표 2-1〉 ｢생활보호법｣과 ｢국민기초생활 보장법｣의 비교 ···23 〈표 2-2〉 연도별 생계급여 수준(중소도시 4인 가구) ···28 〈표 2-3〉 연도별 가구균등화지수 ···29 〈표 2-4〉 연도별 주거급여 수준(중소도시 4인 가구) ···31 〈표 2-5〉 연도별 현금 교육급여 수준 ···32 〈표 2-6〉 연도별 현금 해산급여 및 장제급여 수준 ···33 〈표 2-7〉 연도별 국민기초생활보장제도 선정기준 ···34 〈표 2-8〉 기본재산 공제액 및 주거용 재산 인정 한도액 변화 ···39 〈표 2-9〉 연도별 소득인정액에서 소득으로 간주하는 공적 이전소득 ···46 〈표 2-10〉 2006년 가구 규모별 생계지원 수준 ···48 〈표 2-11〉 노인을 위한 공적 이전 제도 발전 ···51 〈표 2-12〉 노인일자리 및 사회활동 지원사업 지원 규모 변화 ···53 〈표 2-13〉 2019년 근로장려금 선정기준 및 지급액 ···55 〈표 2-14〉 2019년 자녀장려금 선정기준 및 지급액 ···55 〈표 2-15〉 장애수당 수급대상 및 지원 수준 변화 ···57 〈표 2-16〉 장애수당 수급자 수 변화 ···58 〈표 2-17〉 장애인연금 급여수준 및 수급률 추이 ···58 〈표 2-18〉 장애아동수당 수급자 수 및 지원 수준 변화 ···60 〈표 3-1〉 전체 인구와 기초보장제도 수급자의 변화 비교 ···78 〈표 3-2〉 연령대별 빈곤율(기초보장급여 전 가처분소득 기준) ···82 〈표 3-3〉 중위소득 30% 기준 추정 빈곤인구과 기초보장제도 수급자의 변화 비교 ···86 〈표 3-4〉 중위소득 50% 기준 추정 빈곤인구과 기초보장제도 수급자의 변화 비교 ···87 〈표 3-5〉 중위소득 30% 기준 사회보험의 빈곤 경감 효과 ···89 〈표 3-6〉 중위소득 30% 기준 사회보험 및 공적 이전의 빈곤 경감 효과 ···94 〈표 3-7〉 사회보험 및 공적 이전의 빈곤율 감소 효과와 기초보장제도 수급률 변화 ···95 〈표 4-1〉 기초보장제도 수급률 및 급여액 추이 ···108 〈표 4-2〉 기초보장급여의 빈곤 감소 효과 ···110
〈표 4-5〉 가구주 성별 빈곤 감소 효과 ···117 〈표 4-6〉 가구주 연령대별 빈곤 감소 효과 ···118 〈표 4-7〉 가구주 교육수준별 빈곤 감소 효과 ···120 〈표 4-8〉 개인 연령대별 빈곤 감소 효과 ···121 〈표 4-9〉 개인 장애상태별 빈곤 감소 효과 ···122 〈표 4-10〉 2015년 기초보장제도 개편 전후 빈곤 감소 효과 비교 ···124 〈표 4-11〉 집단 비율 변화에 따른 빈곤 감소 효과 변화 ···126 〈표 4-12〉 집단별 수급률 변화에 따른 빈곤 감소 효과 변화 ···129 〈표 4-13〉 집단별 수급자 급여 전후 빈곤 변화량 변화에 따른 빈곤 감소 효과 변화 ···130 〈표 5-1〉 분석 개요 ···154 〈표 5-2〉 가계동향조사 변수 ···155 〈표 5-3〉 한국복지패널조사 변수 ···155 〈표 5-4〉 개편 전후 회귀분석: 한국복지패널조사/가구 ···170 〈표 5-5〉 개편 전후 효과 추정: 한국복지패널조사/가구 ···171 〈표 5-6〉 개편 전후 회귀분석: 한국복지패널조사/개인 ···177 〈표 5-7〉 개편 전후 효과 추정: 한국복지패널조사/개인 ···178 〈표 5-8〉 개편 전후 회귀분석: 가계동향조사 ···182 〈표 5-9〉 개편 전후 효과 추정: 가계동향조사 ···183 〈표 5-10〉 시행 전후 결과변수 회귀분석 ···191 〈표 5-11〉 시행 전후 수급 회귀분석 ···192 〈표 6-1〉 분석 변수 ···201 〈표 6-2〉 2015년 수급지위 변화 ···206 〈표 6-3〉 2015년 수급동태 ···207 〈표 6-4〉 2015년 수급자의 특성 ···210 〈표 6-5〉 2015년 상반기 수급자의 하반기 수급지위 분포 ···213
〈표 6-6〉 기초보장제도 개편 전후 수급지위 변화 분석 표본 ···215 〈표 6-7〉 개편 전후 수급지위 변화 ···219 〈표 6-8〉 개편 전후 수급동태 ···221 〈표 6-9〉 2016년 수급자의 2018년 수급지위 변화 ···224 〈표 6-10〉 t1 시점 수급자의 t1 시점 특성 ···226 〈표 6-11〉 t1 시점 수급자의 t3 시점 수급탈출률 ···229 〈표 6-12〉 t1 시점 수급자의 t3 시점 수급탈출 로짓 분석 ···232
〔그림 2-1〕 생활보호제도 보호수준 및 생계급여 수급자 추이 ···21 〔그림 2-2〕 국민기초생활보장제도 도입과 변화 ···25 〔그림 2-3〕 국민기초생활보장제도 예산 추이 ···26 〔그림 2-4〕 2015년 7월 맞춤형 개별급여 개편 개념도 ···27 〔그림 2-5〕 2003년 소득인정액 도입에 따른 수급자 선정기준 변화 ···37 〔그림 2-6〕 2015년 국민기초생활보장제도 개편 후 소관부처 구조 ···42 〔그림 2-7〕 연도별 사회복지직 공무원 추이 ···43 〔그림 2-8〕 2008~2018년 긴급복지지원제도 지원 건수 및 금액 ···49 〔그림 2-9〕 노인을 위한 공적 이전 제도 수급률 추이 ···50 〔그림 2-10〕 근로･자녀장려금 수급 추이 ···56 〔그림 2-11〕 장애인연금 도입과 장애인을 위한 소득지원 제도 ···57 〔그림 3–1〕 기초보장제도 수급자 수 및 수급률 추이 ···65 〔그림 3-2〕 아동 및 청년 수급자 수 및 수급률 추이 ···67 〔그림 3-3〕 중장년 및 노인 수급자 수 및 수급률 추이 ···68 〔그림 3-4〕 가구 규모별 수급자 분포 추이 ···71 〔그림 3-5〕 세대 유형별 수급자 분포 추이 ···72 〔그림 3-6〕 주거 유형별 수급자 분포 추이 ···73 〔그림 3-7〕 전체 인구 및 수급자의 구성 변화 추이 ···77 〔그림 3-8〕 연령대별 빈곤율 변화(중위소득 30% 및 50% 기준, 기초보장급여 전 가처분소득 기준) ···80 〔그림 3-9〕 연령대별 중위소득 30% 기준 빈곤율 추이(기초보장급여 전 가처분소득 기준) ·81 〔그림 3-10〕 연령대별 중위소득 50% 기준 빈곤율 추이(기초보장급여 전 가처분소득 기준) · 81 〔그림 3-11〕 연령대별 중위소득 30% 미만에 분포하는 추정 인구 (기초보장급여 전 가처분소득 기준) ···84 〔그림 3-12〕 연령대별 중위소득 50% 미만에 분포하는 추정 인구 (기초보장급여 전 가처분소득 기준) ···85 〔그림 3-13〕 노년기 사회보험 소득의 빈곤율 감소 효과 ···90
〔그림 3-14〕 노년기 사회보험 및 공적 이전소득의 빈곤율 감소 효과 ···95 〔그림 5-1〕 가구주 교육수준 분포 ···158 〔그림 5-2〕 기타 공적 이전소득 평균: 가계동향조사 ···159 〔그림 5-3〕 기초보장제도 수급률 및 급여 평균: 한국복지패널조사 ···161 〔그림 5-4〕 가구주 교육수준별 소득･빈곤･소비･취업: 도시 2인 이상 비농가 ···163 〔그림 5-5〕 가구주 교육수준별 소득･빈곤･소비･취업: 전체 비농가 ···164 〔그림 5-6〕 개편 전후 가구주 교육수준별 기초보장급여: 한국복지패널조사/가구 ···166 〔그림 5-7〕 개편 전후 가구주 교육수준별 결과변수: 한국복지패널조사/가구 ···169 〔그림 5-8〕 개편 전후 가구주 교육수준별 결과변수: 한국복지패널조사/개인 ···176 〔그림 5-9〕 개편 전후 가구주 교육수준별 결과변수: 가계동향조사 ···181 〔그림 5-10〕 시행 전후 가구주 교육수준별 결과변수 ···186 〔그림 6-1〕 기초보장제도 수급률 ···202 〔그림 6-2〕 표본 및 가중치 선택에 따른 기초보장제도 수급률 ···217 〔그림 6-3〕 t1-t3 수급지속 집단과 수급탈출 집단의 특성 변화 ···227
The Effects of National Basic Livelihood Security
System :
Changes and implications
1)Project Head: Lee, Taejin
National Basic Livelihood Security System (NBLSS) has pro-tected the poor for twenty years after 2000 introduction. The aim of this study is to assess the impacts of NBLSS on the lives of poor people. Several analyses are conducted to address the impacts. First, changes in demographic characteristics, poverty rate, and other welfare programs along with internal changes in NBLSS rules and implementation has somehow affected the long-term caseload of NBLSS. Second, the poverty reduction effects of NBLSS benefits have strengthened after the 2015 NBLSS reform, due to increased number of beneficiaries and demographic changes. Third, the results from differ-ences-in-differences analysis imply that 2000 introduction and 2015 reform of NBLSS might have increased expenditures. Forth, despite moderately decreased rates of welfare exit, the quality of welfare exit might have improved after 2015 reform.
*Key words: National Basic Livelihood Security System, Poverty Reduction, Life of the poor, Differences-in-Differences, Welfare Dynamics
Co-Researchers: Lee, Wonjin ․ Oh, Ukchan ․ Kim, Seonga ․ Yeo, Eugene ․ Ku, Inhoe ․ Kim, Meegon
이 연구는 시행 20년을 맞은 시점에서 국민기초생활보장제도의 효과 에 대한 종합적인 평가를 시도하였다. 이를 위해 20여 년간의 제도적 변 화를 정리하고 행정자료를 중심으로 국민기초생활보장제도 수급의 장기 추이를 기술한 후, 서베이 데이터를 활용하여 국민기초생활보장제도 급 여의 빈곤 감소 효과, 국민기초생활보장제도가 빈곤층의 삶에 미치는 영 향, 국민기초생활보장제도 수급동태 및 수급탈출의 영향요인을 분석하였 다. 이 연구의 분석 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 우선 제2장에서는 국민기초생활보장제도의 시행과 변화를 정리하였 다. 2000년 10월 시행 후 국민기초생활보장제도는 꾸준히 최저생계비를 현실화하였고, 부양의무자 기준을 완화하였으며, 소득인정액 기준을 개 선하였다. 행정인력을 확충하고 수급자 선정 및 관리를 체계화하는 등 전 달･집행을 개선하기 위해 노력했다. 또한 2015년 7월 맞춤형 급여체계 개편에 따라 급여 유형별 수급자 선정기준이 다층화되었고 기준 중위소 득을 활용한 상대빈곤선 방식의 선정기준을 활용하게 되었다. 한편 국민 기초생활보장제도 외에도 긴급복지지원제도, 기초노령연금 및 기초연금, 노인일자리사업, 근로･자녀장려세제, 장애인연금 등의 도입･확대로 빈곤 층에 대한 공적 지원이 크게 강화되었다. 제3장에서는 국민기초생활보장제도 수급의 장기 추이와 관련 요인을 살펴보았다. 국민기초생활보장제도 수급률은 2001년 3.0%에서 2009년 3.2%로 증가한 후 2014년 2.6%로 감소하였고, 맞춤형 급여체계 개편 후 2015년 3.2%, 2018년 3.4%로 크게 증가하였다. 이 장의 분석에 따르면 국민기초생활보장제도 설계･집행의 변화, 인구학적 변화, 빈곤율 변화, 타 소득보장제도의 변화가 국민기초생활보장제도 수급 추이에 일정한 영 향을 미친 것으로 나타났다.
제4장에서는 국민기초생활보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과를 분석 하였다. 분석 결과, 2011~2018년 동안 국민기초생활보장제도는 전체 인구의 중위소득 30% 기준 빈곤율을 1~2%포인트, 빈곤갭비율을 1%포 인트 감소시킨 것으로 나타났다. 하지만 수급자만을 대상으로 분석하면 빈곤율을 28~33%포인트, 빈곤갭비율을 18~21%포인트 감소시켰다. 한 편 2015년 국민기초생활보장제도 개편과 이후 변화는 전체 인구의 수급 률을 증가시켰을 뿐만 아니라 더 가난한 집단의 수급률을 더 크게 증가시 켰는데, 다른 조건을 통제할 때 이와 같은 집단별 수급률 변화는 국민기 초생활보장제도의 빈곤 감소 효과를 증가시키는 요인으로 작용하였다. 또한 다른 조건을 통제할 때 시간에 따라 가구 규모가 감소하고 여성 가 구주와 고령자가 증가하는 인구사회학적 변화도 국민기초생활보장제도 의 빈곤 감소 효과를 증가시켰다. 제5장에서는 국민기초생활보장제도가 빈곤층의 삶에 미치는 영향을 평가하기 위해 이중차이 분석을 실시하였다. 이 장에서는 국민기초생활 보장제도 수급의 내생성 문제를 극복하기 위한 신중한 연구 설계를 채택 하기 위해 노력하였다. 분석 결과는 국민기초생활보장제도의 2000년 시 행과 2015년 개편이 소비를 증가시킴으로써 빈곤층의 최저 생활 보장에 기여하였을 가능성을 시사한다. 최저 생활 보장이라는 정책 목표에 비추 어 볼 때 국민기초생활보장제도 시행과 개편이 소비를 증가시켰을 가능 성이 크다는 분석 결과의 중요성은 작지 않을 것으로 판단된다. 마지막으로 제6장에서는 2015년 개편 전후 시기 국민기초생활보장제 도의 수급동태를 분석하였다. 분석 결과에 따르면 2015년 개편 후 수급 탈출률은 높아지지 않았다. 하지만 2015년 개편 전 시기의 상대적으로 높은 수급탈출률이 국민기초생활보장제도의 엄격한 운영 때문일 가능성 과 맞춤형 급여체계 개편 이후 시기에 부양의무자 기준 폐지･완화 등 국
민기초생활보장제도의 대상포괄성을 강화하는 변화가 동반되었다는 점 을 고려할 때, 2015년 개편 후 낮아진 수급탈출률을 실패로 해석하기는 어려울 것으로 판단된다. 또한 이 장의 분석은 2015년 개편 전 시기의 수 급탈출에 비해 2015년 개편 후 시기의 수급탈출이 좀 더 실질적인 빈곤 탈출과 안정적인 생활수준 향상을 동반한 수급탈출에 가까울 가능성을 발견하였다. 이 연구는 분석 결과를 토대로 몇 가지 시사점을 논의하였다. 첫째, 2015년 개편과 최근의 변화는 국민기초생활보장제도의 보장성을 강화하 는 데 일정한 성과를 달성한 것으로 평가된다. 둘째, 2015년 개편 이후 국민기초생활보장제도 수급자의 이질성이 증가하였다. 이는 빈곤의 강 도, 욕구의 내용 및 수준, 근로능력 및 자활 가능성, 수급탈출 전망이 상 이한 다양한 수급자에 대한 더욱 정교한 정책 대응이 필요함을 의미한다. 셋째, 2015년 개편 이후 수급탈출 관련 논의의 양상이 다소 변화할 가능 성이 있다. 이 연구는 수급탈출의 규모뿐만 아니라 수급탈출의 질을 함께 평가해야 할 필요성을 제안한다. 넷째, 전체 사회보장체계 내에서 국민기 초생활보장제도가 수행해야 할 역할에 대해 고민해야 한다. *주요 용어: 국민기초생활보장제도, 제도 추이, 빈곤 완화, 빈곤층의 삶, 이중차이, 수급동태
제1장
서론
제1절 연구의 목적 제2절 연구의 내용
제1절 연구의 목적
기초보장제도는1) 2000년 10월 시행 이후 20여 년 동안 빈곤층에 대 한 최후의 사회안전망으로 기능하고 있다. 기초보장제도는 근로능력자를 포함한 전 국민의 최저 생활을 권리로서 보장하는 공공부조로, 빈곤층의 소득과 생활수준 향상에 기여해왔다. 하지만 한편으로는 부양의무자 기준 등으로 인한 사각지대 때문에 빈곤층을 보호하는 데 한계가 있고, 다른 한편으로는 근로유인을 약화시켜 수급자의 자활을 촉진하는 효과가 약하 다는 비판이 제기되어 왔다(보건복지부, 한국보건사회연구원, 2010). 이 러한 비판에 따라 기초보장제도 시행 이후 재산의 소득환산제 도입, 부양 의무자 기준 완화, 근로소득 공제 강화 등 제도를 합리화하고 보장성과 근로유인을 강화하기 위한 변화가 꾸준히 진행되었다. 또한 2015년 7월 에는 기존의 통합급여체계를 맞춤형 급여체계로 전환하고 급여기준선을 기준 중위소득을 활용하는 상대적 빈곤선 방식으로 변경하는 구조적인 개편이 이루어졌다. 또한 2015년 교육급여 부양의무자 기준 폐지, 2017 년 생계급여 부양의무자 기준 완화, 2018년 주거급여 부양의무자 기준 폐지 등 기초보장제도의 보장성을 강화하기 위한 변화가 꾸준히 진행되 었다(제2장 제2절 참조). 이와 같은 기초보장제도의 시행･변화와 함께 기초보장제도의 효과를 1) 이 보고서에서 ‘기초보장제도’는 국민기초생활보장제도를, ‘기초보장급여’는 국민기초생활 보장제도의 급여를 의미한다. 다만 맥락을 고려하여 부분적으로 다른 형태의 표현을 허용 하였음을 밝힌다.1
평가하기 위한 노력도 꾸준히 진행되었다. 다음 문단에서 후술하듯이, 기 초보장제도가 빈곤층의 최저 생활을 보장하고 자활을 조성하는 정책 목 표를 달성하고 있는지를 평가하는 다양한 분석이 이루어져 왔다. 이 연구 는 기초보장제도 시행 20년을 맞은 시점에서 지금까지의 축적된 논의를 토대로 기초보장제도의 효과에 대한 종합적인 분석을 시도한다. 구체적 으로, 이 연구는 소득, 빈곤, 근로 등 빈곤층의 삶 전반에 대한 기초보장 제도의 영향을 실증적으로 확인하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 제도 의 운영･집행에 대한 평가를 목적으로 하는 과정평가보다는 제도의 구체 적인 효과를 확인하는 데 초점을 맞춘 영향평가에 집중하며, 주로 서베이 데이터를 활용하여 기초보장제도의 효과를 계량적으로 분석하고자 한다. 기초보장제도 효과 평가 관련 선행연구는 다음과 같은 몇 가지 경향으 로 나눌 수 있다. 첫째, 대상, 급여, 전달체계, 재정 등에 대한 평가를 통 해 제도의 설계와 운영, 집행을 개선하려는 노력이 꾸준히 이루어져 왔다 (이현주 외, 2002; 이태진 외, 2003; 여유진, 김미곤, 김계연, 임완섭, 고 연분, 2004; 노대명, 이은혜, 원일, 2007; 이태진 외, 2009; 김태완, 김 문길, 전지현, 한민아, 2010, 김태완 외, 2017; 여유진 외, 2017). 이들 연구는 주로 행정자료, 서베이, 질적 조사 등 다양한 방법으로 수집한 데 이터를 활용하여 기초보장제도의 실태를 기술하거나 여러 가지 평가지표 를 선정하여 분석하는 접근을 취하였다. 둘째, 기초보장제도 급여가 빈곤을 감소시키는 효과를 기술적으로 분 석한 연구가 있다(손병돈, 2004; 김태완 외, 2010; 장현주, 2010; 강신 욱 외, 2015; 정지운, 김성태, 임병인, 2016 등). 이러한 연구는 기초보장 제도 급여 전후 소득의 빈곤율 또는 빈곤갭 변화를 분석하는 방법으로 기 초보장제도의 빈곤 감소 효과를 평가해왔다. 셋째, 다변량 분석 방법을 활용하여 인과적 관점에서 기초보장제도가
소득, 빈곤, 근로 등에 나타난 성과에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석한 연구가 있다(이상은, 2004; 변금선, 2005; 구인회, 임세희, 문혜진, 2010: 박상현, 김태일, 2011; 박상현, 최하정, 2011; 김을식, 최석현, 2014; 김을식, 이지혜, 2016; Nam, & Park, 2020 등). 이러한 연구는 주로 이중차이 모델, 성향점수 매칭, 도구변수 방법 등으로 기초보장제도 의 인과적 영향을 정교하게 추정하고자 하였다.
넷째, 수급지위 변화의 실태를 분석하는 수급동태 분석이 이루어졌다 (강신욱, 이현주, 구인회, 신영전, 임완섭, 2006; 이원진, 2010, 2011; 노대명, 원일, 2011; 안서연, 구인회, 이원진, 2011; 김재호, 2013; Chang, Lee, & Cheon, 2014). 이러한 연구는 주로 패널 데이터를 활 용하여 수급자가 얼마나 오랫동안 수급을 지속하는지, 수급탈출에 영향 을 미치는 요인은 무엇인지 등을 분석하였다. 이와 같은 선행연구를 통해 밝혀진 수급탈출 실태와 영향요인은 기초보장제도가 자활과 빈곤탈출을 촉진하는 효과와 구조를 판단하는 데 도움을 주는 근거로 활용되어 왔다. 이와 같이 기초보장제도의 효과와 관련된 선행연구가 적지 않다. 이 연 구는 다음과 같은 점에서 기존 논의에 추가적으로 기여하고자 한다. 첫 째, 다각적인 분석으로 기초보장제도의 효과에 대한 종합적인 평가를 시 도한다. 기초보장제도를 양적으로 분석한 선행연구의 주요 주제는 크게 첫째, 기초보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과 분석과 둘째, 이중차이 모 델을 활용한 기초보장제도 효과 분석과 셋째, 기초보장제도 수급동태 분 석으로 구분할 수 있다. 세 가지 분석은 결국 하나의 현실을 다각적인 관 점으로 살펴보는 것이기 때문에, 그 초점은 다르지만 서로를 보완하는 성 격을 갖는다. 이 연구는 세 가지 분석 결과를 종합적으로 검토하여 기초 보장제도의 작동과 효과를 심층적으로 이해하고자 한다. 둘째, 2015년 맞춤형 급여체계 개편의 효과를 집중적으로 평가한다.
2015년 기초보장제도 개편은 사각지대를 축소하는 동시에 복지의존을 완화할 수 있을 것이라는 기대를 받았지만, 맞춤형 급여체계 개편의 효과 를 체계적으로 분석한 연구는 많지 않다. 전반적으로 맞춤형 급여체계 개 편과 부양의무자 기준 완화가 함께 진행되면서 기초보장제도의 사각지대 가 감소하고 보장성이 개선되었다는 인식이 존재하지만(강신욱, 2016; 노대명, 2016), 그 구체적인 실태는 아직 충분히 밝혀지지 못한 것으로 판단된다. 이 연구는 이러한 선행연구의 공백을 메우고자 한다. 셋째, 기초보장제도의 효과를 분석한 선행연구의 방법론을 개선하기 위해 노력한다. 우선 기초보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과 분석에서는 김태완 외(2020, 제11장 제2절)의 방법을 활용하여 기초보장제도 급여 가 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과를 인구사회학적 특성 분포, 기초 보장제도 수급률, 기초보장제도 수급자의 급여 전후 빈곤 감소량이라는 세 가지 요인의 결합으로 파악한다. 다음으로 이중차이 모델을 활용한 기 초보장제도 효과 분석에서는 프로그램집단/비교집단 설정을 둘러싼 선행 연구의 방법론적 불일치를 검토하고, 기초보장제도 수급의 내생성을 고 려하여 더 개선된 연구 설계를 채택하기 위해 노력한다. 특히 2015년 기 초보장제도 개편의 효과를 분석하기 위해 이원진(2020, pp.190-194)이 제안한 분석틀을 개선하여 기초보장제도 변화의 효과를 수급률의 수준과 변화, 제도 효과의 수준과 변화 등과 같은 몇 가지 요인의 결합으로 파악 하는 분석을 실시한다. 이 연구의 분석 결과는 지금까지의 기초보장제도를 평가하고 향후 개 선 방향을 진단하기 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 2015년 개별급여 도입과 상대빈곤선 방식 수급자 선정기준 변경 이후 당 분간 대대적인 구조 개편의 필요성은 크지 않을 것으로 전망된다. 하지만 여전히 기준 중위소득 산출 방식과 수급자 선정기준 정비, 부양의무자 기
준 완화･폐지, 재산의 소득환산제 개선, 자활 강화 등 많은 중요한 과제가 남아 있다. 또한 국민연금, 기초연금, 근로장려세제, 실업부조 등 다양한 소득보장제도와의 관계 속에서 기초보장제도의 역할을 정립해야 할 필요 성도 커지고 있다. 이러한 상황에서 기초보장제도 시행 20년의 효과를 종 합적으로 분석하는 이 연구의 정책적 의의를 찾을 수 있을 것이다.
제2절 연구의 내용
서론과 결론을 제외하고, 이 연구는 크게 다섯 개의 장으로 구성된다. 제2장에서는 기초보장제도 시행 20년의 제도적 변화를 정리한다. 기초보 장제도 시행, 재산의 소득환산제 실시, 부양의무자 기준 완화･폐지, 맞춤 형 급여체계 개편, 최저생계비 및 급여 수준 변화, 수급 관리 및 모니터링 체계 변화 등 20년간 기초보장제도의 변화를 정리하여 실증 분석의 설계 와 해석에 활용한다. 제3장에서는 행정자료와 국민생활실태조사 데이터를 활용하여 기초보 장제도의 수급 추이와 관련 요인을 분석한다. 기초보장제도의 효과를 본 격적으로 진단하기 위해서는 우선 수급자의 규모와 구성이 어떻게 변화 하였는지를 이해해야 한다. 이 장에서는 기초보장제도의 수급 추이에 영 향을 미치는 요인을 인구학적･경제적 환경 변화, 기초보장제도의 내적 변 화, 기초보장제도 외 타 소득보장제도의 변화로 나누어 기술적으로 살펴 본다. 제4장에서는 한국복지패널조사 데이터를 활용하여 기초보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과를 분석한다. 우선 시기별･집단별로 기초보장급여 전 후 빈곤 변화를 분석하고, 시간에 따른 기초보장급여 빈곤 감소 효과의변화를 가구 및 개인 특성별 집단 비율의 변화, 집단별 수급률의 변화, 집 단별 수급자에 대한 기초보장급여 빈곤 감소 효과의 변화 등의 요인으로 분해하여 살펴본다. 이러한 분석은 기초보장급여가 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과가 시간에 따라 증가하거나 감소하는 것이 첫째, 노인과 같이 빈곤 위험이 크고 기초보장제도 수급률이 높은 집단의 규모가 증가 하거나 감소하기 때문인지 둘째, 기초보장제도의 수급률이 증가하거나 감소하기 때문인지 셋째, 기초보장제도 수급자가 급여를 받은 후 빈곤을 벗어나는 효과가 강해지거나 약해지기 때문인지를 이해할 수 있게 해준 다. 단, 이와 같은 급여 전후 빈곤 감소 효과 분석 결과는 기초보장제도가 근로소득이나 사적 이전 등을 구축할 가능성을 고려하지 않은 것으로, 기 초보장제도 빈곤 감소 효과의 최대치로 해석할 수 있다. 따라서 이 장의 분석은 다음 장의 분석으로 보완될 필요가 있다. 제5장에서는 한국복지패널조사와 가계동향조사 데이터를 활용하여 기 초보장제도가 빈곤층의 삶에 미치는 영향을 이중차이 모델로 분석한다. 이 장의 주된 초점은 첫째, 2000년 기초보장제도 시행과 둘째, 2015년 기초보장제도 개편이 소득, 소비, 근로, 건강 등 빈곤층의 삶에 미친 영향 을 확인하는 것이다. 이중차이 모델은 프로그램집단과 비교집단을 설정 한 후 제도 시행･변화 전후 집단 간 차이의 변화를 분석하는 방법이다. 이 와 같은 이중차이 모델은 구체적인 연구 설계에 따라 분석 결과가 크게 달라질 수 있어, 연구 설계의 내적 타당도에 대한 신중한 검토가 필요하 다. 이 장에서는 선행연구의 방법론을 비판적으로 검토하고, 기초보장제 도 실태에 대한 이해를 바탕으로 더 개선된 연구 설계를 채택하기 위해 노력한다. 제6장에서는 한국복지패널조사 데이터를 활용하여 기초보장제도 수급 동태 및 수급탈출의 영향요인을 분석한다. 기초보장제도의 수급동태를
분석한 선행연구가 적지 않지만, 2015년 개편 후의 수급동태를 분석한 연구는 찾기 어렵다. 이 장에서는 2015년 개편 전후 시기의 기초보장제 도 수급지위 변화와 그 영향요인을 집중적으로 살펴본다. 이 장의 분석 결과는 2015년 기초보장제도 개편과 이후 변화의 구체적인 실태를 이해 하는 데 도움을 줄 것이다.
제2장
국민기초생활보장제도의
시행과 제도 변화
제1절 국민기초생활보장제도 도입과 주요 변화 제2절 급여 내용과 수급 기준 변화 제3절 제도 인프라 및 관련 제도 변화국민기초생활보장제도의 효과 분석에 앞서 이 장에서는 제도를 이해하 기 위한 기초 정보를 제공하고자 한다. 정부기관에서 발행하는 공식 자료 를 검토함으로써 첫째, 국민기초생활보장제도를 도입하기 이전 공공부조 로서 생활보호제도의 개요와 제도 시행 및 주요 변화를 먼저 탐색한다. 둘째, 빈곤층의 생계를 지원하는 제도의 역할과 기능을 이해하기 위하여 제도의 원칙과 지원내용, 선정기준의 변화를 확인한다. 셋째, 국민기초생 활보장제도의 변천에 유의미한 인프라 변화와 함께 저소득층의 소득을 지원하는 다른 제도와의 관계를 살펴본다.
제1절 국민기초생활보장제도 도입과 주요 변화
1. 생활보호법과 제도 도입
국민기초생활보장제도의 전신인 생활보호법은 “노령, 질병 기타 근로 능력의 상실로 인하여 생활유지의 능력이 없는 자 등에 대한 보호와 그 방법을 규정하여 사회복지의 향상에 기여함을 목적”으로 1961년 12월 30일 법률 제913호로 제정, 1962년 1월 1일부터 시행되었다2). 이 법 제 3조(보호대상의 범위)에 의해 65세 이상의 노인과 18세 미만 아동, 임산 2) 국가법령정보센터, ｢생활보호법｣(http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=1063#0000 에서 2020.10.6. 검색)2
시행과 제도 변화
부, 근로능력이 없는 자 중 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부 양할 능력이 없는 자에 한하여 제4조(보호의 수준)에 따라 “건강하고 문 화적인 최저 생활을 유지할 수 있”는 수준에서 제5조(보호의 종류)에 의 한 생계보호, 의료보호, 해산보호, 상장보호3)를 지원하였다. 다음 그림의 연회색 실선은 자료를 확인할 수 있는 1965년부터 국민기 초생활보장제도가 도입되기 직전 해인 1999년까지 생활보호제도의 생계 급여 수급자 추이를 보여주고 있다. 1965년 28만 7,640명에서 연도별 등락을 보이지만 1997년 금융위기 전까지 29만 5,767명으로 30만 명 내외의 수급규모를 유지하였다. 그리고 1997년 금융위기 이후 저소득 국 민, 영세 도시빈민, 실업자 등의 문제가 사회화되면서 1999년에는 33만 745명으로 늘었다. 생활보호법에 의해 보호를 받는 자는 법률에 의해 피보호자로 명명되 었고, 이들은 월 소득과 경작지 및 부동산의 자산 기준과 연령 등 인구학 적 기준4)을 동시에 충족해야 피보호자로 선정되었다. 피보호자로 선정되 면 1978년까지 주식비로 양곡이 지원되었고, 1979년부터는 연료비가, 1980년부터는 부식비가, 1995년부터는 피복비가 추가 지원되었다. 다 음 그림의 진회색 실선은 피보호자 1인당 월 보호 수준을 원 단위로 환산 한 것이다. 1965년 244원에서 연료비가 추가된 1979년을 거쳐 부식비 가 추가된 1980년 이후 1988년에 3만 9,900원까지 인상되었다. 1990 년까지 감소추세를 보이다가 1991년부터 가파르게 증가하여 1999년에 는 16만 6,000원까지 인상되었다. 3) 상장보호는 요보호자가 사망하였을 때 행하는 초상과 장례의 조처를 말한다(같은 법 제 13조(상장조처)). 4) 인구학적 기준은 현금을 지원하는 생계급여에 적용되는 기준이다.
〔그림 2-1〕 생활보호제도 보호수준 및 생계급여 수급자 추이 주: 연도별 선정기준, 급여수준, 수급규모 등 자세한 내용은 〈부표 2-1〉 참고. 자료: 보건복지부, 한국보건사회연구원, (2010). 국민기초생활보장제도 10년사, 보건복지부 한국 보건사회연구원, pp.33-39. 보건복지부, (각 연도), 1998~2000 생활보호사업안내, 보건복지부. 보건복지부, (각 연도), 1998~2001 보건복지통계연보, 보건복지부. 1997년 말에 닥쳐온 IMF 관리체제하의 경제위기는 대량실업과 빈곤 인구를 양산하였고, 이혼, 아동･노인의 유기, 가출, 노숙, 자살, 결식아동 의 증가 등 각종 사회병리현상을 야기해 빈곤문제가 중요한 쟁점으로 부 각되었다(보건복지부, 2002년 보건복지백서, p.2). 이에 1998년 45개 시민단체가 ‘국민기초생활보장법 제정추진연대회의’를 구성하여 법률제 정을 청원하였고, 입법부인 여당과 야당 및 정부 등 전 국민적 합의를 바 탕으로 1999년 9월 7일 ‘국민기초생활보장법’을 제정하였다5). 각계 대 표, 전문가, 공무원 등으로 이루어진 ‘국민기초생활보장 추진준비단’을 구성하여 1년간 준비기간을 거쳐, 2000년 10월 1일 국민기초생활보장제 도를 시행하였다. 5) 빈곤을 개인이 아닌 국가의 책임으로 간주하는 ｢국민기초생활보장법｣ 제정을 기념하여 9월 7일을 ‘사회복지의 날’로 기념하고 있다(국가기록원(http://theme.archives.go.kr/next/ anniversary/anniversary.do?anniversaryId=9847000000에서 2020.10.6. 검색).
다음 표는 ｢국민기초생활보장법｣의 특징과 의의를 확인하기 위하여 ｢생활보호법｣과 비교하고 있다. ｢국민기초생활보장법｣이 기존 ｢생활보 호법｣ 대비 가장 두드러지는 차이는 빈곤한 상태에 처한 국민을 지원하는 공적 행위에 대한 법적 성격이 시혜적인 보호에서 국가의 의무이자 국민 의 권리로 변화한 것이다. 이에 따라 ‘피보호자’ 같은 기존의 시혜적 용어 가 ‘수급자’처럼 권리성 용어로 바뀌었다. 그리고 생활보호제도에서는 피 보호자가 부양의무자 기준, 소득 기준, 재산 기준, 인구학적 기준을 모두 충족해야 생계급여를 받을 수 있었다. 국민기초생활보장제도는 객관적인 기준과 개별가구의 능력을 비교하여 개별가구의 능력이 객관적인 선정기 준 이하일 경우 보장하고, 객관적인 기준과 개별가구의 능력만큼 보충급 여를 하는 제도이다. 다시 말해 개별가구의 능력 즉, 소득과 재산을 고려 한 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 국가가 결정하는 최저 생계비 이하이고 부양의무자 기준을 충족할 경우 수급자로 선정되는 체 계로 전환되었다. 지원 대상자를 거택, 시설, 자활보호 대상자로 구분하던 방식에서 벗어 나 기존의 지원 대상자 구분 방식을 폐지하고 근로능력이 있는 자를 구분 하여 지원하였다. 또한 공식 빈곤선인 최저생계비에 대한 권한을 기존 보 건복지부 장관 결정에서 중앙생활보장위원회 의결 후 보건복지부 장관 결정 사항으로 변경하여 빈곤에 대한 사회적 합의기구의 법적 역할을 구 체화하였다. 급여는 생계, 의료, 자활, 교육, 해산, 장제의 기존 6종 보호 에서 주거급여를 신설하여 7종 급여로 확대하였다. 그리고 급여실시 결 정 전 긴급한 경우에 한하여 긴급급여를 실시할 수 있는 근거를 마련하였 다. 근로능력이 있는 수급가구별로 자활계획을 수립하고, 자활에 참여하 는 조건을 부과하여 근로를 통한 탈수급 유인체계를 구축하는 등 수급자 의 권리를 보장하는 공적 노력으로서의 기초생활보장제도를 도입하였다.
〈표 2-1〉 ｢생활보호법｣과 ｢국민기초생활 보장법｣의 비교 구분 생활보호법 국민기초생활보장법 법적 성격 시혜적인 보호 국가의 의무이자 국민의 권리 법률의 용어 시혜적 용어 ㆍ 피보호자 ㆍ 보호대상자 ㆍ 보호기관 권리성 용어 ㆍ 수급자 ㆍ 급여대상자 ㆍ 보장기관 새로운 법률용어 ㆍ 소득인정액 ㆍ 소득평가액 ㆍ 재산의 소득환산액 선정기준 및 방식 선별적 범주형(4가지 조건) ㆍ 부양의무자기준 ㆍ 소득기준 ㆍ 재산기준 ㆍ 인구학적 기준 일반적 보편성(2가지 조건) ㆍ 부양의무자기준 ㆍ 소득인정액이 최저생계비보다 적을 경우 대상자 구분 대통령령에 위임하여 거택, 시설, 자활보호 대상자로 구분(시행령 6조) 대상자 구분 폐지ㆍ 근로능력이 있는 자 구분(대통령령) 최저생계비 결정 권한 보건복지부장관 보건복지부 장관 결정중앙생활보장위원회 의결, 급여 6종 ㆍ 생계보호 ㆍ 의료보호 ㆍ 자활보호 ㆍ 교육보호 ㆍ 해산보호 ㆍ 장제보호 자활보호대상자에게는 생계보호 및 장제보호의 혜택이 제외됨 7종(긴급급여 포함 8종) ㆍ 생계급여 ㆍ 의료급여 ㆍ 주거급여(신설) ㆍ 교육급여 ㆍ 자활급여 ㆍ 해산급여 ㆍ 장제급여 모든 수급자에게 생계급여를 기본으 로 하고 필요에 따라 여타 급여 근로능력이 있는 자는 자활에 필요 한 사업에 참가하는 조건으로 생계 급여 실시(임의조항) 긴급급여 관련 조항 없음 관련 조항 신설 ㆍ 급여실시 여부의 결정 전이라도 긴급한 필요가 인정될 때 긴급급여 실시 자활지원 계획 관련 조항 없음 근로능력자 가구별 자활지원계획 수립 ㆍ 자활에 필요한 서비스를 체계적으로 제공하여 수급자의 궁극적인 자활을 촉진
자료: 김미곤, (1998). 국민복지기본선과 국민생활기초보장법, 변재관 외, 국민복지기본선, 한국보 건사회연구원, pp.394-395; 보건복지부, (2015a). 보건복지70년사: 제3권 사회복지편. 보 건복지부, p.98.에서 재인용.
2. 국민기초생활보장제도 도입과 추이
다음 〔그림 2-2〕 는 2000년 10월 국민기초생활보장제도 도입 이후 수 급자 규모 추이와 함께 제도의 주요 변화를 보여주고 있다. 제도 내부에 서는 수급자 선정기준의 한 축인 부양의무자 기준을 지속해서 완화해왔 다. 두 번째 축인 소득인정액 산정방식 또한 완화해왔는데, 특히 재산의 소득환산액 환산 시 고려하는 기본재산액을 확대하고 재산의 소득환산율 을 완화하여 수급자들의 기본재산을 확보하고자 하였다. 제도 외부에서 는 금융재산전산조회 시스템과 사회보장정보시스템을 도입하여 소득･자 산조사의 엄격성을 제고하고, 긴급복지지원제도, 근로장려금 등 저소득 층 소득보장제도를 신규 도입하였다. 수급자의 규모는 기초보장제도 도 입에 따라 지속해서 증가하다가 2010년부터 점차 감소하는 추이를 보인 다. 이는 금융재산전산조회 시스템 적용과 사회보장정보시스템 구축으로 소득･자산조사의 엄밀성을 높인 영향으로 보인다. 한편 2015년 이후 맞 춤형 개별급여 개편과 함께 급증하는 추이를 볼 수 있다. 제도 내･외부 변 화의 구체적인 내용에 대해서는 후술하기로 한다. 구분 생활보호법 국민기초생활보장법 생활보장 위원회 4단계 생활보호위원회 ㆍ 중앙생활보호위원회 ㆍ 시ㆍ도 생활보호위원회 ㆍ 시ㆍ군ㆍ구 생활보호위원회 ㆍ 읍ㆍ면ㆍ동 생활보호위원회 3단계 생활보호위원회 ㆍ 중앙생활보호위원회 ㆍ 시ㆍ도 생활보호위원회 ㆍ 시ㆍ군ㆍ구 생활보호위원회 생활보장위원회 위원 자격기준 구체화 보장비용 자치단체의 재정자립도에 대한 고려없음 자치단체의 재정자립도를 고려하여 재정분담 비율을 차등적용〔그림 2-2〕 국민기초생활보장제도 도입과 변화 자료: (보건복지부 국민기초생활보장 수급자 현황) http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgI d=117&tblId=DT_11714_N001&conn_path=I3에서 2020.2.28. 인출 후 저자 작성; (통 계청 인구동향조사 시･군･구/성/연령(1세)별 주민등록연앙인구) http://kosis.kr/statHtml /statHtml.do?orgId=101&tblId=DT_1B040M1&conn_path=I3에서 2020.8.3. 인출 후 저자 작성. 수급자 선정기준을 완화하고 제도 인프라가 변화하면서 국민기초생활 보장제도의 예산이 확대되어 왔다. 〔그림 2-3〕을 보면, 인구 1인당 예산 은 지속해서 증가하는 추이를 나타내는데 특히 2004년부터 급증하고, 2008년에 잠시 감소하다가 이후 다시 점차로 증가하는 추세로 들어선다. 반면, 정부재정 대비 비율은 2013년부터 다소 감소추이를 보이며 정부재 정 대비 기초보장제도 예산의 비율은 점차로 감소 및 일정 수준으로 유지 하고 있음을 알 수 있다.
〔그림 2-3〕 국민기초생활보장제도 예산 추이 주: 지방비를 제외한 국비 기준임. 자료: 각 연도 보건복지부 세입세출결산보고서(https://likms.assembly.go.kr/bill/nafs/nafsLi st.do에서 2020.6.1. 인출); 정부재정규모(http://www.index.go.kr/potal/stts/idxMain /selectPoSttsIdxSearch.do?idx_cd=2739&stts_cd=273904&clas_div=&idx_sys_cd= 에서 2020.6.1. 인출); 통계청 장래인구추계(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgI d=101&tblId=DT_1BPA001&conn_path=I3에서 2020.6.1. 인출).
3. 2015년 맞춤형 급여 개편
최초 국민기초생활보장제도의 설계에 의하면 수급자 선정기준은 모든 급여가 동일하고, 수급자로 선정되면 7종의 급여를 받을 수 있는 자격이 주어졌다. 2014년 12월 30일 ｢국민기초생활보장법｣을 개정하여 2015 년 7월부터 급여별 선정기준을 단계적으로 차등하는 맞춤형 개별급여로 개편하였다. 다음 그림은 최저생계비 단일 기준에 의한 기존의 포괄 지원 방식과 급여별 선정기준을 적용하는 맞춤형 급여를 비교하고 있다. 개정 법률에 의하여 맞춤형 급여 제도에서는 급여별 선정기준을 결정하는 준 거값으로 기준 중위소득의 개념을 도입했다. 기준 중위소득은 국민 가구 소득의 중위값으로(개정법 제2조(정의) 제11항), 기존 최저생계비 방식이 저소득층의 지출 수준을 반영한 반면 개정 방식은 저소득층의 소득 수준을 반영한 것이다. 소득인정액이 기준 중위소득의 30% 이하일 경우 생계 급여를, 40% 이하일 경우 의료급여를, 43% 이하일 경우 주거급여를, 50% 이하일 경우 교육급여의 수급자격을 부여하였다6). 〔그림 2-4〕 2015년 7월 맞춤형 개별급여 개편 개념도 자료: 보건복지부, (2017). 2016년 보건복지백서, p.73.
제2절 급여 내용과 수급 기준 변화
1. 지원 내용과 수준
2000년 10월 국민기초생활보장제도 도입 당시 가구(세대)를 단위로 보장하는 것을 원칙으로 하였다(법 제4조3항). 도입 당시 최저생계비, 맞 춤형 급여로의 개편 이후 기준 중위소득으로 측정한 최저 보장수준을 보 장하기 위한 현금급여는 5가지이다7). 6) 급여에 따라 연도별로 선정기준을 완화하였는데, 이 내용은 2절에서 소개한다. 7) 의료급여는 ｢의료급여법(법률 제16374호, 2019.4.23., 일부개정)｣에 법적 근거를 두고 수급자의 의료목적 달성을 위한 조치에 대한 현물급여로 분류할 수 있으므로 여기에서는 제외한다.첫째, 생계급여이다. 일반생계급여는 소득평가액을 고려하여 생계비를 보충하는 현금급여이고, 조건부 생계급여는 근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하는 생계급여 지원이다. 긴 급 생계급여는 주 소득원의 사망･질병 또는 행방불명, 부 또는 모의 가출, 천재지변이나 화재 등으로 재산･소득 손실 등 수급 결정 전 긴급히 생계 급여를 하여야 할 경우 지원하는 것이다. 이 급여는 1997년 금융위기 이 후 도입되어 유지되었고 2006년 긴급복지지원제도로 신설되면서 국민기 초생활보장제도의 역할을 보완했다. 생계급여액은 보충급여의 원칙에 의해 최저생계비에서 타법지원액을 감한 현금급여기준액 혹은 기준 중위소득에 의한 선정기준과 소득인정액 의 차액으로 결정된다. 다음 표는 중소도시 4인 가구를 표준가구로 설정 한 연도별 생계급여액 수준이다. 〈표 2-2〉 연도별 생계급여 수준(중소도시 4인 가구) (단위: 원/월) 연도 최저생계비 타법 지원액 현금급여 기준선 생계급여 2000* 2001 956,250 114,405 841,845 805,000 2002 989,719 118,371 871,348 831,000 2003 1,019,411 121,922 897,489 856,489 2004* 1,055,090 126,189 928,901 886,901 2005 1,136,332 164,076 972,256 930,256 2006 1,170,422 168,998 1,001,424 959,424 2007* 1,205,535 174,068 1,031,467 989,467 2008 1,265,848 206,222 1,059,626 841,312 2009 1,326,609 221,121 1,105,488 876,694 2010* 1,363,091 222,065 1,141,026 905,941 2011 1,439,413 260,917 1,178,496 950,481 2012 1,495,550 271,093 1,224,457 987,549 2013* 1,546,399 280,310 1,266,089 1,021,126 2014 1,630,820 311,731 1,319,089 1,028,463 2015 1,668,329 318,901 1,349,428 1,052,122
<2015년 7월 맞춤형 급여 개편 이후> 연도 기준 중위소득 (기준 중위소득 30%)생계급여 2015 4,222,533 1,182,309 2016 4,391,434 1,273,516 2017 4,467,380 1,340,214 2018 4,519,202 1,355,761 2019 4,613,536 1,384,061 2020 4,749,174 1,424,752 2021 4,876,290 1,462,887 주: *는 계측연도임. 자료: 보건복지부, (각 연도) 국민기초생활보장 사업안내; (2021년) 보건복지부 보도자료, (2020.7. 31.) 중앙생활보장위원회, 2021년도 기준 중위소득 2.68% 인상(4인 기준), 보건복지부. 4인 가구를 표준가구로 하는 최저생계비 혹은 기준 중위소득 기준 생 계급여액은 가구 규모에 따라 차등지급하는데, 이때 가구균등화지수를 활용한다. 다음 표는 연도별 가구균등화지수를 보여주고 있다. 2000년 국민기초생활보장제도 도입 당시에는 최저생계비 계측조사 결과에 의한 가구균등화지수를 적용하였고, 이후 저소득층의 생활실태를 반영하며 보완 되어왔다. 2009년에는 경제협력개발기구(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)에서 제안하는 가구균등화 지수를 도입했다. 2021년부터 5개년에 걸쳐 단계적으로 가구 규모별 지 출 실태를 반영하여 최근 1~2인 가구 확대 추세를 반영하기로 하였다. 〈표 2-3〉 연도별 가구균등화지수 연도 가구1인 가구2인 가구3인 가구4인 가구5인 가구6인 비고 2000 0.349 0.578 0.795 1 1.137 1.283 최저생계비 계측조사 결과 2005 0.3533 0.5883 0.799 1 1.1466 1.3005 2006 0.3574 0.5988 0.803 1 1.1562 1.3178 2007 0.3616 0.6092 0.807 1 1.1658 1.3352 2008 0.3658 0.6196 0.811 1 1.1754 1.3526 2009 0.370 0.6300 0.815 1 1.185 1.370 OECD 기준 2021~ 2026 0.400 0.6500 0.827 1 1.159 1.307 가구원 수별 지출 실태 자료: (2000~2009) 김태완 등(2020). ; (2021년) 보건복지부 보도자료, (2020.7.31.) 중앙생활보 장위원회, 2021년도 기준 중위소득 2.68% 인상(4인 기준), 보건복지부.
둘째, 주거급여이다. 무주택자로서 타인의 주택을 유료로 임차하고 있 는 자에게 임차료를 주거급여로 분리하여 지원한다. 주택소유자 중 자신 의 주택에서 거주하고 있는 자는 유지수선비를 현금으로 지원하거나 주 거 점검 및 수선 서비스를 현물로 지원한다. 2000년 10월 국민기초생활 보장제도 도입 당시 최저주거비는 생계급여에 포함된 주거비와 주거 현 금급여의 합계액이었다. 예를 들어, 2002년 최저 주거비는 생계급여에 포함된 주거급여 152,005원과 주거 현금급여 40,000원의 합계액인 192,005원이다. 주거 현금급여의 30%를 주거 현물급여액으로 공제하여 마련한 재원으로 ‘집수리도우미사업’ 등 자가가구 등에 거주하는 수급자 에게 주거환경 개선 서비스를 제공하였다. 2008년에는 가구별 현금급여기준액과 소득인정액의 차액인 생계급여 총액 중 79.35%를 생계급여로, 20.65%를 주거급여로 간주하여 최저 주 거비를 지원했다. 그리고 자가가구 수급자에게 가구별 현물급여액에 해 당하는 금액을 차감한 나머지를 주거 현금급여로 지급하고 현물급여액 공제분으로 재원을 마련하여 수선 및 점검 서비스가 필요한 가구에 대해 현물급여로 주거환경 개선 서비스를 지원하였다. 2015년에 맞춤형 급여로 개편하면서 주거급여를 분리하여 임차급여 및 수선유지급여를 지급하는 것으로 구분했다. 임차급여는 서울, 서울을 제외한 경기와 인천의 수도권, 광역시 및 세종시, 그리고 그 외 지역으로 구분하여 지역별 임대료와 가구 규모를 반영하여 결정하는 기준 임대료 를 활용하여 산정한다. 소득인정액이 생계급여 선정기준 미만인 경우는 기준 임대료 혹은 실제 임차료 전액을, 이상인 경우에는 기준 임대료 혹 은 실제 임차료에서 자기 부담분을 공제하여 현금급여를 지급한다. 수선 유지비는 주택 등을 소유하고 그 주택 등에 거주하는 자가가구 수급자에 한하여 지급하되, 노후된 주택에 대한 보수 서비스를 제공한다. 다음 표
는 연도별 주거급여 수준을 현금급여와 현물급여로 구분하여 보여주고 있다. 〈표 2-4〉 연도별 주거급여 수준(중소도시 4인 가구) (단위: 원/월) 연도 최저생계비 (주거 현금급여)최저 주거비 주거 현물급여 2001 956,250 (37,000) 2002 989,719 192,005 (40,000) 12,000 2003 1,019,411 197,766 (41,000) 12,300 2004* 1,055,090 204,687 (42,000) 12,600 2005 1,136,332 200,784 (42,000) 12,600 2006 1,170,422 206,808 (42,000) 12,600 2007* 1,205,535 213,012 (42,000) 12,600 2008 1,265,848 218,314 21,000 2009 1,326,609 228,794 22,000 2010* 1,363,091 235,085 23,000 2011 1,439,413 228,015 24,000 2012 1,495,550 236,908 71,000 2013* 1,546,399 244,963 73,000 2014 1,630,820 290,626 77,000 2015 1,668,329 297,306 78,500 <2015년 7월 맞춤형 급여 개편 이후> 연도 주거급여 선정기준 임차급여 수선유지급여 2015 1,815,689 210,000 108,333 2016 1,888,317 215,000 108,333 2017 1,920,973 220,000 108,333 2018 1,943,257 231,000 117,000 2019 1,983,820 247,000 117,000 2020 2,042,145 274,000 141,500 2021 2,194,331 294,000 141,500 주: 1) *는 최저생계비 계측연도임. 2) 2002~2007년 최저 주거비는 생계급여에 포함된 주거비와 괄호 안의 주거 현금급여액을 합 산한 금액임. 3) 2015~2018년 주거급여 선정기준은 기준 중위소득의 43%이고, 2019년은 44%, 2020년은 45%임. 4) 2015년 이후 주거 임차급여는 3급지(광역시, 세종시) 기준이고, 주거 수선유지급여는 중보수 기준을 월 단위로 환산한 것임. 자료: 보건복지부, (각 연도) 국민기초생활보장 사업안내; 국토교통부, (각 연도) 주거급여 사업안내; (2021년) 보건복지부 보도자료, (2020.7.31.) 중앙생활보장위원회, 2021년도 기준 중위소득 2.68% 인상(4인 기준), 보건복지부.
셋째, 교육급여이다. 수급가구의 초･중･고등학생 자녀의 입학금･수업 료를 실비로 지원하고 교과서대, 부교재비, 학용품비 등 기타 현물 혹은 현금으로 지원한다. 2017년부터는 교과서대를 실비로 지원하였고, 2018 년부터는 자녀의 학령기를 초등학교, 중학교, 고등학교로 구분하여 부교 재비와 학용품비를 차등 지원하였다. 〈표 2-5〉 연도별 현금 교육급여 수준 (단위: 원/월) 연도 교과서대 부교재비 학용품비 2002 50,000 27,000 -2003 50,000 27,000 40,000 2004* 100,000 28,000 40,000 2005 100,000 29,000 40,000 2006 100,000 30,000 42,000 2007* 103,000 31,000 42,000 2008 106,000 32,000 44,000 2009 109,000 33,000 45,000 2010* 112,300 34,000 46,600 2011 115,700 34,900 48,000 2012 119,200 36,000 49,500 2013* 125,900 37,500 51,000 2014 129,500 38,700 52,600 2015 129,500 38,700 52,600 2016 131,300 39,200 53,300 2017 실비 41,200 54,100 2018 실비 (초) 66,000 (중) 105,000 (고) 105,000 (초) 50,000 (중) 57,000 (고) 57,000 2019 실비 (초) 132,000 (중) 209,000 (고) 209,000 (초) 71,000 (중) 81,000 (고) 81,000 2020 실비 (초) 134,000 (중) 212,000 (고) 339,200 (초) 72,000 (중) 83,000 (고) 83,000 2021 실비 (초) 134,000 (중) 212,000 (고) 339,200 (초) 72,000 (중) 83,000 (고) 83,000 주: *는 계측연도임. 자료: 보건복지부, (각 연도) 국민기초생활보장 사업안내; 교육부, (각 연도) 국민기초생활보장사업 교육급여 운영 방안 안내; (2021년) 보건복지부 보도자료, (2020.7.31.) 중앙생활보장위원 회, 2021년도 기준 중위소득 2.68% 인상(4인 기준), 보건복지부.
넷째, 해산급여이다. 분만 전과 분만 후 조치 및 보호로서 수급자가 출 산한 경우 현금을 지원한다. 다섯째는 장제급여이다. 수급자가 사망한 경우 장제조치를 행하는 데 필요한 금품을 지급한다. 다음 표는 연도별 해산급여와 장제급여 수준을 보여주고 있다. 〈표 2-6〉 연도별 현금 해산급여 및 장제급여 수준 (단위: 원/회) 연도 해산급여(원/회) 장제급여(원/회) 2000* 180,000 500,000 2001 180,000 200,000 2002 185,000 200,000 2003 200,000 200,000 2004* 200,000 300,000 2005 200,000 400,000 2006 500,000 400,000 2007* 500,000 400,000 2008 500,000 400,000 2009 500,000 400,000 2010* 500,000 500,000 2011 500,000 500,000 2012 500,000 500,000 2013* 500,000 750,000 2014 600,000 750,000 2015 600,000 750,000 2016 600,000 750,000 2017 600,000 750,000 2018 600,000 750,000 2019 600,000 750,000 2020 700,000 800,000 주: 2001~2009년 근로능력 가구원이 없는 가구에 대한 장제급여는 50만 원이고, 2010년 이후 근 로능력과 무관하게 지급함. 자료: 보건복지부, (각 연도) 국민기초생활보장 사업안내.
2. 대상자 선정기준: 소득인정액
국민기초생활보장제도의 수급자격은 가구의 소득 및 자산 수준을 고려 하는 소득인정액, 즉 개별 가구의 경제적 능력이 최저생계비 혹은 기준중위소득에 의한 선정기준에 미달하는 경우에 주어진다. 다음 표는 연도 별 국민기초생활보장제도의 선정기준을 가구 규모에 따라 보여주고 있 다. 2015년 7월 맞춤형 급여로 개편하기 전에는 가상의 표준가구 장바구 니를 채우는 최저생계비를 2000년, 2004년, 2007년, 2010년, 2013년 에 계측하였고, 비계측연도에는 물가 등을 반영하여 조정하였다. 맞춤형 급여로 개편된 해에는 기준 중위소득을 기준으로 생계급여는 30%, 의료 급여는 40%, 주거급여는 43%, 교육급여는 50%를 선정기준으로 하였다. 〈표 2-7〉 연도별 국민기초생활보장제도 선정기준 (단위: 원/월) 연도 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 6인 가구 2000* 324,011 536,614 738,076 928,398 1,055,588 1,191,134 2001 333,731 552,712 760,218 956,250 1,087,256 1,226,868 2002 345,412 572,058 786,827 989,719 1,125,311 1,269,809 2003 355,774 589,219 810,431 1,019,411 1,159,070 1,307,904 2004* 368,226 609,842 838,797 1,055,090 1,199,637 1,353,680 2005 401,466 668,504 907,929 1,136,332 1,302,918 1,477,800 2006 418,309 700,489 939,314 1,170,422 1,353,242 1,542,382 2007* 435,921 734,412 972,866 1,205,535 1,405,412 1,609,630 2008 463,047 784,319 1,026,603 1,265,848 1,487,878 1,712,186 2009 490,845 835,763 1,081,186 1,326,609 1,572,031 1,817,454 2010* 504,344 858,747 1,110,919 1,363,091 1,615,263 1,867,435 2011 532,583 906,830 1,173,121 1,439,413 1,705,704 1,971,995 2012 553,354 942,197 1,218,873 1,495,550 1,772,227 2,048,904 2013* 572,168 974,231 1,260,315 1,546,399 1,832,482 2,118,566 2014 603,403 1,027,417 1,329,118 1,630,820 1,932,522 2,234,223 2015** 617,281 1,051,048 1,359,688 1,668,329 1,976,970 2,285,610 <2015년 7월 맞춤형 급여 개편 이후> 연도 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 6인 가구 2015 생계급여 468,701 780,059 1,032,409 1,266,760 1,501,111 1,735,461 의료급여 624,935 1,040,078 1,376,546 1,689,013 2,001,481 2,313,948 주거급여 671,805 1,118,084 1,479,787 1,815,689 2,151,592 2,487,494 교육급여 781,169 1,300,098 1,720,682 2,111,267 2,501,851 2,892,435
주: 1) “*는 전물량 방식에 의한 최저생계비 계측연도임. ‘**’는 맞춤형 급여체계로 개편된 해임. 2) 2015년 6월까지의 국민기초생활제도에서는 최저생계비에서 타 법령에 의한 지원을 제외한 현금급여 기준에 의한 급여를 지원함. 3) 2015년 7월 이후 맞춤형 급여로 개편된 이후, 기준 중위소득의 30%(생계급여), 40%(의료 급여), 43%(주거급여), 50%(교육급여)에 해당하는 수준을 개별급여의 선정기준으로 함. 자료: (1999~2015년) 통계청 국가통계포털 최저생계비(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.d o?orgId=117&tblId=DT_33104_N101&conn_path=I2에서 2020.4.6. 인출); (2015~2 020년) e-나라지표 기준 중위소득 추이(http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtl PageDetail.do?idx_cd=2762에서 기준 중위소득 2020.4.6. 인출 후 저자 계산); (2021년) 보건복지부 보도자료, (2020.7.31.) 중앙생활보장위원회, 2021년도 기준 중위소득 2.68% 인상(4인 기준), 보건복지부. 2000년 최초 제도 도입 당시에는 소득평가액을 선정기준과 비교하고 재산은 컷오프 방식으로 판정하여 수급자격을 결정하였다. 소득평가액은 가구의 소득에서 가구 특성에 따른 지출요인을 반영한 금품 및 근로소득 을 통해 얻은 소득에 대한 공제액을 감한 금액으로(보건복지부, 2000년 연도 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 6인 가구 2016 생계급여 487,449 829,981 1,073,706 1,317,430 1,561,155 1,804,880 의료급여 649,932 1,106,641 1,431,608 1,756,574 2,081,540 2,406,506 주거급여 698,677 1,189,639 1,538,978 1,888,317 2,237,655 2,586,994 교육급여 812,416 1,383,302 1,789,510 2,195,717 2,601,925 3,008,133 2017 생계급여 495,879 844,335 1,092,275 1,340,214 1,588,154 1,836,093 의료급여 661,172 1,125,780 1,456,366 1,786,952 2,117,538 2,448,124 주거급여 710,760 1,210,213 1,565,593 1,920,973 2,276,353 2,631,734 교육급여 826,466 1,407,225 1,820,458 2,233,690 2,646,923 3,060,156 2018 생계급여 501,632 854,129 1,104,945 1,355,761 1,606,576 1,857,392 의료급여 668,842 1,138,839 1,473,260 1,807,681 2,142,102 2,476,523 주거급여 719,005 1,224,252 1,583,755 1,943,257 2,302,759 2,662,262 교육급여 836,053 1,423,549 1,841,575 2,259,601 2,677,627 3,095,654 2019 생계급여 512,102 871,958 1,128,010 1,384,061 1,640,112 1,896,163 의료급여 682,803 1,162,611 1,504,013 1,845,414 2,186,816 2,528,218 주거급여 734,013 1,249,807 1,616,814 1,983,820 2,350,827 2,717,834 교육급여 853,504 1,453,264 1,880,016 2,306,768 2,733,520 3,160,272 2020 생계급여 527,158 897,594 1,161,173 1,424,752 1,688,331 1,951,910 의료급여 702,878 1,196,792 1,548,231 1,899,670 2,251,108 2,602,547 주거급여 755,593 1,286,551 1,664,348 2,042,145 2,419,942 2,797,738 교육급여 878,597 1,495,990 1,935,289 2,374,587 2,813,886 3,253,184 2021 생계급여 548,349 926,424 1,195,185 1,462,887 1,727,212 1,988,581 의료급여 731,132 1,235,232 1,593,580 1,950,516 2,302,949 2,651,441 주거급여 822,524 1,389,636 1,792,778 2,194,331 2,590,818 2,982,871 교육급여 913,916 1,544,040 1,991,975 2,438,145 2,878,687 3,314,302
국민기초생활보장제도 사업안내, p.34), 수급자의 근로를 유인하기 위한 기제로 설계되었다. 재산가액은 지역구분 없이 1~2인 가구 2,900만 원, 3~4인 가구 3,200만 원, 5인 이상 가구 3,600만 원이었다(보건복지부, 2001년 국민기초생활보장제도 사업안내, p.26). 2001년에는 대도시, 중소도시, 농어촌의 지역 유형과 노인, 장애인 등 가구 유형을 구분하되 생활비용의 차이를 고려하지 않고 최저생계비를 적용하였다(보건복지부, 2001년 보건복지백서, pp.9-10). 그리고 재산 기준을 1~2인 가구 3,100만 원, 3~4인 가구 3,400만 원, 5인 이상 가구 3,800만 원으로 상향 조정하였다(보건복지부, 2001년 국민기초생활보 장제도 사업안내, p.26). 하지만 2002년 말까지 수급자 선정기준은 소득 기준과 재산기준으로 이원화되어 소득이 낮지만 보유재산이 재산기준을 조금만 초과하여도 수급자로 선정되지 못하는 문제가 있었다. 이 문제를 해결하고자 같은 해에 소득기준과 재산기준으로 이원화된 선정기준을 일원화하는 ‘소득인정액’ 도입을 위해 2001년 1월부터 2002 년 12월까지 일정지역에서 시범사업을 실시하였다(보건복지부, 2002년 보건복지백서, p.7). 소득인정액 시범사업 결과, 2003년 1월부터 재산을 소득으로 환산하 는 재산의 소득환산액과 소득평가액을 합한 소득인정액 제도를 적용하였 다. 비로소 법 제5조에 의한 “부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자로서, 소득인정액이 최저 생계비 이하인 자”라는 수급자 정의가 제도에서 실현되었다(보건복지부, 2002년 보건복지백서, p.7). 다음 그림은 2003년 소득인정액 도입을 도 식화하고 있다.
〔그림 2-5〕 2003년 소득인정액 도입에 따른 수급자 선정기준 변화 자료: 보건복지부, (2003). 2003년도 국민기초생활보장사업 안내(Ⅰ): 조사, 선정, 급여, 관리. 보건 복지부. p.13. 이후 소득인정액 산출방식을 현실화하면서 수급자 포괄성을 확보하고 자 하였다. 2004년에는 재산의 소득환산에서 제외되는 기본재산액을 대 도시 3,800만 원, 중소도시 3,100만 원, 농어촌 2,900만 원으로 상향 조 정하였다(보건복지부, 2004년 보건복지백서, p.72)8). 그리고 종래의 가 구 규모별 최저생계비 외에 장애인, 노인 가구 등 가구 유형별 최저생계 비를 계측하여 추가비용의 근거를 마련하였다(보건복지부, 2003년 보건 복지백서, p.21). 2007년 7월부터 차상위계층에게 장제급여와 자활급여 를 지급하였고(보건복지부, 2007년 보건복지백서, p.88), 2009년에는 기본재산액을 대도시 3,800만 원에서 5,400만 원으로, 중소도시 3,100 만 원에서 3,400만 원으로 인상하고 농어촌은 2,900만 원을 유지하였다 (보건복지부, 2009년 보건복지백서, pp.89-90). 2010년에는 최저생계 비 계측 시 휴대폰을 포함하고 자녀 교육비를 인상하였고(보건복지부, 2010년 보건복지백서, p.91), 장애인 근로소득공제율을 30%에서 50% 로 인상하였다(보건복지부, 2010년 보건복지백서, p.92). 2011년 5월 16일부터 6월 15일까지 한 달간 전국의 복지 사각지대를 8) 단, 소득이 전혀 없는 가구가 재산만 있을 경우, 수급자로 선정, 보호될 수 있는 최고 재 산액을 중소도시 4인 가구 5,600만 원으로 상향 조정하였다.
조사하여 제도의 포괄성을 제고하고자 하였다. 같은 해에 차년도 비계측 연도 최저생계비를 소비자 물가상승률을 적용해 결정하기로 중앙생활보 장위원회에서 의결하여 2015년 6월까지 매년 계측 혹은 소비자 물가상 승률(전년 7월~금년 6월)을 반영해 차년도 최저생계비를 결정하였다(보 건복지부, 2011년 보건복지백서, pp.12-13).9) 2013년에는 개정된 최저주거기준을 단계적으로 적용하여 최저 주거비 산출을 위한 기준 면적을 기존 37㎡에서 40㎡로 확대하였고, 주거용 재 산에 대한 소득환산율을 4.17%에서 1.04%로 완화하였다. 또한 부양의 무자의 기본재산액을 대도시는 1억 3,300만 원에서 2억 2,800만 원으 로, 중소도시는 1억 850만 원에서 1억 3,600만 원으로 완화하였다(보건 복지부, 2013년 보건복지백서). 2014년에는 맞춤형 급여로의 개편을 준비하고, 2014년 12월 30일 법 개정 이후 2015년 7월에 맞춤형 개별급여로 개편하였다. 소득이 증가해 도 주거비 및 교육비 등 필요한 급여를 지원받을 수 있도록 급여별 선정 기준을 다층화한 것이다. 제도의 단계적 정착을 위해 최초 개편 당시 생 계급여 선정기준을 기준 중위소득의 28%로 설정하였고, 2016년에는 29%로(보건복지부, 2016년 보건복지백서, pp.74-75), 2017년에는 기 준 중위소득의 30%로 인상(보건복지부, 2017년 보건복지백서, pp.72-73)하여 제도를 안착시켰다. 2018년에 ‘제1차 기초생활보장 종합계획(’18~’20)’을 발표하였고(보 건복지부, 2017년 보건복지백서, pp.73-74), 계획에 따라 2019년에는 25~64세 근로자의 생계급여에서 근로소득 30%를 공제(보건복지부 보도 9) 2000년 제도 도입 이후 최초 5년 단위로 최저생계비를 계측하고, 이후 3년 단위로 축소 하여 2004년, 2007년, 2010년, 2013년 최저생계비(중소도시 거주 4인 가구 기준)를 계 측하였고, 2015년 맞춤형 급여로 개편한 이후 농･어가를 포함한 가계동향조사 자료를 활 용하여 기준 중위소득을 산출하고 있다.
