부, 근로능력이 없는 자 중 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부 양할 능력이 없는 자에 한하여 제4조(보호의 수준)에 따라 “건강하고 문 화적인 최저 생활을 유지할 수 있”는 수준에서 제5조(보호의 종류)에 의 한 생계보호, 의료보호, 해산보호, 상장보호3)를 지원하였다.
다음 그림의 연회색 실선은 자료를 확인할 수 있는 1965년부터 국민기 초생활보장제도가 도입되기 직전 해인 1999년까지 생활보호제도의 생계 급여 수급자 추이를 보여주고 있다. 1965년 28만 7,640명에서 연도별 등락을 보이지만 1997년 금융위기 전까지 29만 5,767명으로 30만 명 내외의 수급규모를 유지하였다. 그리고 1997년 금융위기 이후 저소득 국 민, 영세 도시빈민, 실업자 등의 문제가 사회화되면서 1999년에는 33만 745명으로 늘었다.
생활보호법에 의해 보호를 받는 자는 법률에 의해 피보호자로 명명되 었고, 이들은 월 소득과 경작지 및 부동산의 자산 기준과 연령 등 인구학 적 기준4)을 동시에 충족해야 피보호자로 선정되었다. 피보호자로 선정되 면 1978년까지 주식비로 양곡이 지원되었고, 1979년부터는 연료비가, 1980년부터는 부식비가, 1995년부터는 피복비가 추가 지원되었다. 다 음 그림의 진회색 실선은 피보호자 1인당 월 보호 수준을 원 단위로 환산 한 것이다. 1965년 244원에서 연료비가 추가된 1979년을 거쳐 부식비 가 추가된 1980년 이후 1988년에 3만 9,900원까지 인상되었다. 1990 년까지 감소추세를 보이다가 1991년부터 가파르게 증가하여 1999년에 는 16만 6,000원까지 인상되었다.
3) 상장보호는 요보호자가 사망하였을 때 행하는 초상과 장례의 조처를 말한다(같은 법 제 13조(상장조처)).
4) 인구학적 기준은 현금을 지원하는 생계급여에 적용되는 기준이다.
〔그림 2-1〕 생활보호제도 보호수준 및 생계급여 수급자 추이
주: 연도별 선정기준, 급여수준, 수급규모 등 자세한 내용은 〈부표 2-1〉 참고.
자료: 보건복지부, 한국보건사회연구원, (2010). 국민기초생활보장제도 10년사, 보건복지부 한국 보건사회연구원, pp.33-39.
보건복지부, (각 연도), 1998~2000 생활보호사업안내, 보건복지부.
보건복지부, (각 연도), 1998~2001 보건복지통계연보, 보건복지부.
1997년 말에 닥쳐온 IMF 관리체제하의 경제위기는 대량실업과 빈곤 인구를 양산하였고, 이혼, 아동･노인의 유기, 가출, 노숙, 자살, 결식아동 의 증가 등 각종 사회병리현상을 야기해 빈곤문제가 중요한 쟁점으로 부 각되었다(보건복지부, 2002년 보건복지백서, p.2). 이에 1998년 45개 시민단체가 ‘국민기초생활보장법 제정추진연대회의’를 구성하여 법률제 정을 청원하였고, 입법부인 여당과 야당 및 정부 등 전 국민적 합의를 바 탕으로 1999년 9월 7일 ‘국민기초생활보장법’을 제정하였다5). 각계 대 표, 전문가, 공무원 등으로 이루어진 ‘국민기초생활보장 추진준비단’을 구성하여 1년간 준비기간을 거쳐, 2000년 10월 1일 국민기초생활보장제 도를 시행하였다.
5) 빈곤을 개인이 아닌 국가의 책임으로 간주하는 ｢국민기초생활보장법｣ 제정을 기념하여 9월 7일을 ‘사회복지의 날’로 기념하고 있다(국가기록원(http://theme.archives.go.kr/next/
anniversary/anniversary.do?anniversaryId=9847000000에서 2020.10.6. 검색).
다음 표는 ｢국민기초생활보장법｣의 특징과 의의를 확인하기 위하여
｢생활보호법｣과 비교하고 있다. ｢국민기초생활보장법｣이 기존 ｢생활보 호법｣ 대비 가장 두드러지는 차이는 빈곤한 상태에 처한 국민을 지원하는 공적 행위에 대한 법적 성격이 시혜적인 보호에서 국가의 의무이자 국민 의 권리로 변화한 것이다. 이에 따라 ‘피보호자’ 같은 기존의 시혜적 용어 가 ‘수급자’처럼 권리성 용어로 바뀌었다. 그리고 생활보호제도에서는 피 보호자가 부양의무자 기준, 소득 기준, 재산 기준, 인구학적 기준을 모두 충족해야 생계급여를 받을 수 있었다. 국민기초생활보장제도는 객관적인 기준과 개별가구의 능력을 비교하여 개별가구의 능력이 객관적인 선정기 준 이하일 경우 보장하고, 객관적인 기준과 개별가구의 능력만큼 보충급 여를 하는 제도이다. 다시 말해 개별가구의 능력 즉, 소득과 재산을 고려 한 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 국가가 결정하는 최저 생계비 이하이고 부양의무자 기준을 충족할 경우 수급자로 선정되는 체 계로 전환되었다.
지원 대상자를 거택, 시설, 자활보호 대상자로 구분하던 방식에서 벗어 나 기존의 지원 대상자 구분 방식을 폐지하고 근로능력이 있는 자를 구분 하여 지원하였다. 또한 공식 빈곤선인 최저생계비에 대한 권한을 기존 보 건복지부 장관 결정에서 중앙생활보장위원회 의결 후 보건복지부 장관 결정 사항으로 변경하여 빈곤에 대한 사회적 합의기구의 법적 역할을 구 체화하였다. 급여는 생계, 의료, 자활, 교육, 해산, 장제의 기존 6종 보호 에서 주거급여를 신설하여 7종 급여로 확대하였다. 그리고 급여실시 결 정 전 긴급한 경우에 한하여 긴급급여를 실시할 수 있는 근거를 마련하였 다. 근로능력이 있는 수급가구별로 자활계획을 수립하고, 자활에 참여하 는 조건을 부과하여 근로를 통한 탈수급 유인체계를 구축하는 등 수급자 의 권리를 보장하는 공적 노력으로서의 기초생활보장제도를 도입하였다.
〈표 2-1〉 ｢생활보호법｣과 ｢국민기초생활 보장법｣의 비교
자료: 김미곤, (1998). 국민복지기본선과 국민생활기초보장법, 변재관 외, 국민복지기본선, 한국보
〔그림 2-2〕 국민기초생활보장제도 도입과 변화
자료: (보건복지부 국민기초생활보장 수급자 현황) http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgI d=117&tblId=DT_11714_N001&conn_path=I3에서 2020.2.28. 인출 후 저자 작성; (통 계청 인구동향조사 시･군･구/성/연령(1세)별 주민등록연앙인구) http://kosis.kr/statHtml /statHtml.do?orgId=101&tblId=DT_1B040M1&conn_path=I3에서 2020.8.3. 인출 후 저자 작성.
수급자 선정기준을 완화하고 제도 인프라가 변화하면서 국민기초생활 보장제도의 예산이 확대되어 왔다. 〔그림 2-3〕을 보면, 인구 1인당 예산 은 지속해서 증가하는 추이를 나타내는데 특히 2004년부터 급증하고, 2008년에 잠시 감소하다가 이후 다시 점차로 증가하는 추세로 들어선다.
반면, 정부재정 대비 비율은 2013년부터 다소 감소추이를 보이며 정부재 정 대비 기초보장제도 예산의 비율은 점차로 감소 및 일정 수준으로 유지 하고 있음을 알 수 있다.
〔그림 2-3〕 국민기초생활보장제도 예산 추이
주: 지방비를 제외한 국비 기준임.
자료: 각 연도 보건복지부 세입세출결산보고서(https://likms.assembly.go.kr/bill/nafs/nafsLi st.do에서 2020.6.1. 인출); 정부재정규모(http://www.index.go.kr/potal/stts/idxMain /selectPoSttsIdxSearch.do?idx_cd=2739&stts_cd=273904&clas_div=&idx_sys_cd=
에서 2020.6.1. 인출); 통계청 장래인구추계(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgI d=101&tblId=DT_1BPA001&conn_path=I3에서 2020.6.1. 인출).
3. 2015년 맞춤형 급여 개편
최초 국민기초생활보장제도의 설계에 의하면 수급자 선정기준은 모든 급여가 동일하고, 수급자로 선정되면 7종의 급여를 받을 수 있는 자격이 주어졌다. 2014년 12월 30일 ｢국민기초생활보장법｣을 개정하여 2015 년 7월부터 급여별 선정기준을 단계적으로 차등하는 맞춤형 개별급여로 개편하였다. 다음 그림은 최저생계비 단일 기준에 의한 기존의 포괄 지원 방식과 급여별 선정기준을 적용하는 맞춤형 급여를 비교하고 있다. 개정 법률에 의하여 맞춤형 급여 제도에서는 급여별 선정기준을 결정하는 준 거값으로 기준 중위소득의 개념을 도입했다. 기준 중위소득은 국민 가구 소득의 중위값으로(개정법 제2조(정의) 제11항), 기존 최저생계비 방식이 저소득층의 지출 수준을 반영한 반면 개정 방식은 저소득층의 소득 수준
을 반영한 것이다. 소득인정액이 기준 중위소득의 30% 이하일 경우 생계 급여를, 40% 이하일 경우 의료급여를, 43% 이하일 경우 주거급여를, 50% 이하일 경우 교육급여의 수급자격을 부여하였다6).
〔그림 2-4〕 2015년 7월 맞춤형 개별급여 개편 개념도
자료: 보건복지부, (2017). 2016년 보건복지백서, p.73.