1. 기초보장제도 수급률 및 급여액
우선 〈표 4-1〉에는 2011~2018년의 가처분소득 및 빈곤선, 기초보장 제도의 수급 실태를 제시하였다. 가처분소득의 평균과 중위값, 빈곤선은 2014년을 제외하면 지속해서 상승해왔다. 이는 실질가격으로 환산하더 라도 시간에 따라 전반적인 소득 수준이 증가한다는 사실을 보여준다.
단, 예외적으로 2014년에는 일시적으로 소득 수준이 감소하였고, 이에 따라 빈곤선도 감소하였다.
〈표 4-1〉 기초보장제도 수급률 및 급여액 추이
(단위: 만 원/연, %) 구분 2011 2012 2013 2014 2016 2017 2018 가처분소득 평균 2883.4 3001.2 3081.5 3023.6 3277.3 3375.1 3429.0 가처분소득 중위값 2565.2 2686.0 2744.2 2726.5 2955.5 3047.1 3146.0 빈곤선 769.6 805.8 823.3 817.9 886.6 914.1 943.8 기초보장급여 전 소득 평균 2863.5 2981.3 3061.5 3005.0 3254.9 3351.6 3406.6
였다가 2018년에는 392만 9,000원으로 다시 감소하였다. 2018년의 수 급자 급여 감소에는 주거급여 부양의무자 기준 폐지로 인해 급여 수준이 낮은 주거급여 수급자가 소폭 증가한 변화가 부분적인 영향을 미쳤을 것 으로 판단된다. 수급률과 급여 수준을 종합하여 전체 인구가 받은 기초보 장급여의 평균을 살펴보면, 2015년 개편 전 연간 19~20만 원에서 개편 후 22~24만 원으로 증가한 것으로 나타났다. 이는 2015년 개편 후 전체 사회에 투입된 기초보장급여의 총규모가 증가하였음을 의미한다.
맞춤형 급여체계 개편 후 2016~2018년 기간에 대해서는 급여 유형별 로 수급률과 급여액을 살펴보았다. 생계급여보다 수급자 선정기준이 높 은 주거급여의 수급률(4.86~5.04%)이 생계급여 수급률(4.64~4.85%)보 다 조금 높았고, 취학 자녀가 있는 빈곤층을 대상으로 하는 교육급여의 수급률(1.31~1.69%)은 생계･주거급여의 수급률보다 훨씬 낮았다. 수급 자가 받은 급여의 평균은 생계급여가 연간 355~386만 원으로 가장 컸 고, 주거급여와 교육급여는 비교적 작았다. 보충급여 방식의 생계급여는 수급자 선정기준까지의 소득을 보장하기 때문에 급여 수준이 높지만, 빈 곤층의 주거와 교육을 지원하는 주거･교육급여의 급여 수준은 상대적으 로 낮은 것이다. 또한 2015년 개편 전후 시기에 생계급여 수급률은 대체 로 소폭 감소하였지만 기초보장 총급여의 수급률이 상당히 증가하였다는 분석 결과는 맞춤형 급여체계 개편과 이후 부양의무자 기준 완화 등의 변 화가 상대적으로 덜 가난하고 더 적은 급여를 받는 수급자 수를 증가시키 는 형태로 기초보장제도의 보장성을 강화하였을 가능성을 시사한다.
2. 기초보장급여의 빈곤 감소 효과
〈표 4-2〉에는 전체 인구의 기초보장급여 빈곤 감소 효과를 분석한 결 과를 보고하였다. 앞서 언급한 것처럼 기초보장급여의 빈곤 감소 효과는
수급률과 수급자 급여 전후 빈곤 변화량의 곱으로 결정된다. 예를 들어 구분 2011 2012 2013 2014 2016 2017 2018
빈곤율
2018년에 감소하였지만 맞춤형 급여체계 개편 직전인 2014년보다는 컸 다는 점, 2014년까지 꾸준히 감소하였던 빈곤율 감소 효과 추이가 2016 년에 반전되었다는 점을 고려할 때, 대체로 맞춤형 급여체계 개편 후 기 초보장급여의 빈곤율 감소 효과가 증가하였다는 평가가 가능할 것으로 판단된다. 표를 구체적으로 살펴보면, 2011~2014년에는 수급률과 수급 자 빈곤율 감소량이 모두 대체로 감소한 결과 전체 빈곤율 감소 효과가 작아졌다. 반면 2015년 개편 후 2016년에는 수급률이 증가함에 따라, 2017년에는 수급자 빈곤율 감소량이 증가함에 따라 전체 빈곤율 감소 효 과가 증가하였다.
2011~2014년의 수급률 감소 추이는 어떤 의미를 갖는가? 기초보장제 도 수급률의 감소가 최저생계 보장 욕구 감소에 따른 자연스러운 현상인 지, 수급자 관리와 모니터링 강화 등으로 인한 수급 탈락 규모의 증가를 반영한 현상인지를 판단하기는 쉽지 않다. 하지만 <표 4-2>를 살펴보면 2011~2014년에 기초보장급여 전 빈곤율과 빈곤갭비율, 기초보장급여 후 빈곤율과 빈곤갭비율 모두 대체로 소폭 증가한 것으로 나타났다. 따라 서 2011~2014년의 수급률 감소 추이를 빈곤 위험의 축소를 반영한 자연 스러운 현상으로 해석하기는 어려워 보인다. 즉, 2015년 개편 직전까지 점점 더 엄격하게 운영되었던 기초보장제도가 맞춤형 급여체계 개편 후 2016년에는 더 많은 수급자에게, 2017년에는 더 많은 급여를 제공한 결 과 빈곤율을 감소시키는 기능이 강화되었다고 판단할 수 있다.
한편 2018년에는 수급률이 더욱 증가하였음에도 불구하고 수급자 빈 곤율 감소량이 크게 작아지면서 전체 빈곤율 감소 효과가 감소하였지만, 여전히 개편 직전인 2014년보다는 높은 수준이었다. 2018년에 수급률이 증가하고 수급자 빈곤율 감소량이 감소한 데는 주거급여 부양의무자 기 준 폐지로 인해 급여 수준이 낮은 주거급여 수급자가 증가한 변화가 부분
적인 영향을 미쳤을 것이다. 하지만 2017~2018년 수급자의 급여 전 빈 곤율이 48%로 거의 동일함에도 불구하고 수급자의 급여 후 빈곤율이 16%에서 20%로 상당히 증가하였다는 분석 결과는 2015년 개편 후 강화 되었던 기초보장제도의 보장성이 시간이 지남에 따라 다시 약해지고 있 는 것은 아닌지를 점검해 보아야 할 필요성을 시사한다.
빈곤갭비율로 살펴본 빈곤 감소 효과도 대체로 유사하였다. 전체 빈곤 갭비율 감소량은 2011~2014년에 감소하였고, 맞춤형 급여체계 개편 후 시기에는 2017년에 빈곤갭비율 감소량이 유독 높게 나타나는 등 일관된 추이가 관찰되지 않았다. 수급자 빈곤갭비율 감소량은 2011~2014년에 20~21%포인트로 유사하였지만 2016년 이후에는 18~20%포인트로 등 락이 비교적 심하게 나타났다. 2017년의 예외적으로 높은 빈곤갭비율 감 소 효과는 주로 해당 시기의 급여 수준이 높았기 때문일 것으로 짐작된다 (<표 4-1> 참조).
앞의 분석에서는 기초보장 총급여가 0원을 초과하는 사례를 수급자로 정의하였다. 하지만 2015년 이후 맞춤형 급여체계 개편으로 인해 기초보 장제도 수급자를 다양한 방식으로 정의해볼 수 있게 되었다. 2015년 개 편에 따라 생계급여를 받지 않지만 주거급여나 교육급여를 받는 수급자 가 발생하였고, 이들은 덜 가난하고 더 적은 급여를 받았을 것으로 예측 된다. 이에 <표 4-3>에서는 2015년 개편 후 시기에 대해 전체 수급자를 생계급여가 0원을 초과하는 ‘생계급여’ 수급자와 생계급여를 받지 않고 주거급여 혹은 교육급여가 0원을 초과하는 ‘기타급여’ 수급자로 구분하 여 빈곤 감소 효과를 분석하였다.
분석 결과를 살펴보면 2016~2018년 생계급여 수급률은 4.85%에서 4.64%로 감소한 반면 기타급여 수급률은 0.74%에서 1.07%로 증가하였 음이 확인된다. 생계급여 수급자보다 생계급여를 받지 않는 기타급여 수
급자의 규모가 훨씬 작지만, 2015년 개편 후 기초보장제도 수급률의 증
2016 2017 2018 2016 2017 2018
빈곤율
자에 대한 보장성은 어떻게 변했을까? <표 4-2>와 <표 4-3>을 함께 살펴 보면, 맞춤형 급여체계 개편 후 생계급여 수급자는 개편 전 기존 수급자 와 급여 전 빈곤율이 대체로 유사한 것으로 나타났다. 그런데 기존 수급 자의 급여 전후 빈곤율 감소량은 30~33%포인트, 개편 후 생계급여 수급 자의 급여 전후 빈곤율 감소량은 34~37%포인트로 나타나 2015년 개편 에 따라 생계급여 수급자의 빈곤율 감소 효과가 증가하였음이 확인된다.
빈곤갭비율 감소 효과 역시 대체로 비슷한 패턴을 보여준다. 요컨대, 2015년 개편 후 기초보장제도가 생계급여를 받아야 할 정도로 가난한 수 급자를 더 강하게 보호하고 있는 것으로 판단된다.
3. 집단별 기초보장급여의 빈곤 감소 효과
다음으로는 하위 집단별 기초보장급여 빈곤 감소 효과를 살펴본다. 빈곤 위험이 큰 집단일수록 최저생계 보장 욕구가 강하므로 수급률이나 급여 수준이 높을 것이고, 따라서 기초보장급여 빈곤 감소 효과가 클 것으로 기대할 수 있다. <표 4-4>에는 가구 규모별 빈곤 감소 효과를 제시하였 다. 우선 집단 비율을 살펴보면 가구 규모가 클수록 해당 규모의 가구에 속한 개인의 비율이 높아지는 것으로 나타났다. 개인 단위 분석이므로, 이는 당연한 결과라 할 수 있다.28) 하지만 2011~2018년의 변화를 살펴 보면 1~2인 가구 비율이 높아지고 4인 이상 가구 비율이 낮아지는 것으 로 나타났는데, 이는 가구 규모가 감소하는 장기적인 추이를 보여준다.
28) 이하에서는 서술의 편의상 가구 특성별 집단을 1인 가구, 여성 가구주, 40대 가구주 등 으로 부르지만, 이는 각각 1인 가구에 속한 개인, 가구주가 여성인 가구에 속한 개인, 가구주가 40대인 가구에 속한 개인 등을 의미한다는 사실에 유의할 필요가 있다.
〈표 4-4〉 가구 규모별 빈곤 감소 효과
(단위: %, %p) 구분 2011 2012 2013 2014 2016 2017 2018
집단비율 수급률 14.62 13.57 13.43 13.01 14.09 14.59 15.17 수급자 빈곤 변화량 -32.32 -30.92 -28.50 -27.34 -40.25 -43.06 -28.51 수급률 14.62 13.57 13.43 13.01 14.09 14.59 15.17 수급자 빈곤 변화량 -41.03 -41.28 -41.79 -41.38 -39.66 -35.68 -31.67
가구 규모별 급여 전 빈곤을 살펴보면 가구 규모가 작을수록 빈곤율과 빈곤갭비율이 높다는 사실을 알 수 있다. 예를 들어 2018년 1인 가구 빈 곤율은 25.88%였지만 4인 이상 가구 빈곤율은 1.93%에 불과하였다. 빈 곤율과 빈곤갭비율이 높은 소규모 가구는 최저생계 보장 욕구가 크기 때 문에 기초보장제도 수급률도 높았다. 한편 가구 규모별 수급자 빈곤율 감 소량이 가구 규모별 빈곤율에 비례하지는 않았지만, 수급자의 빈곤갭비 율 감소량은 가규 규모가 작을수록 일관되게 높았다. 즉, 빈곤의 규모와 깊이를 함께 고려할 때 기초보장급여가 소규모 가구 수급자의 빈곤을 상 대적으로 많이 감소시킨 것이다. 가구 규모별 수급률과 수급자 빈곤 감소
가구 규모별 급여 전 빈곤을 살펴보면 가구 규모가 작을수록 빈곤율과 빈곤갭비율이 높다는 사실을 알 수 있다. 예를 들어 2018년 1인 가구 빈 곤율은 25.88%였지만 4인 이상 가구 빈곤율은 1.93%에 불과하였다. 빈 곤율과 빈곤갭비율이 높은 소규모 가구는 최저생계 보장 욕구가 크기 때 문에 기초보장제도 수급률도 높았다. 한편 가구 규모별 수급자 빈곤율 감 소량이 가구 규모별 빈곤율에 비례하지는 않았지만, 수급자의 빈곤갭비 율 감소량은 가규 규모가 작을수록 일관되게 높았다. 즉, 빈곤의 규모와 깊이를 함께 고려할 때 기초보장급여가 소규모 가구 수급자의 빈곤을 상 대적으로 많이 감소시킨 것이다. 가구 규모별 수급률과 수급자 빈곤 감소