기초보장제도는1) 2000년 10월 시행 이후 20여 년 동안 빈곤층에 대 한 최후의 사회안전망으로 기능하고 있다. 기초보장제도는 근로능력자를 포함한 전 국민의 최저 생활을 권리로서 보장하는 공공부조로, 빈곤층의 소득과 생활수준 향상에 기여해왔다. 하지만 한편으로는 부양의무자 기준 등으로 인한 사각지대 때문에 빈곤층을 보호하는 데 한계가 있고, 다른 한편으로는 근로유인을 약화시켜 수급자의 자활을 촉진하는 효과가 약하 다는 비판이 제기되어 왔다(보건복지부, 한국보건사회연구원, 2010). 이 러한 비판에 따라 기초보장제도 시행 이후 재산의 소득환산제 도입, 부양 의무자 기준 완화, 근로소득 공제 강화 등 제도를 합리화하고 보장성과 근로유인을 강화하기 위한 변화가 꾸준히 진행되었다. 또한 2015년 7월 에는 기존의 통합급여체계를 맞춤형 급여체계로 전환하고 급여기준선을 기준 중위소득을 활용하는 상대적 빈곤선 방식으로 변경하는 구조적인 개편이 이루어졌다. 또한 2015년 교육급여 부양의무자 기준 폐지, 2017 년 생계급여 부양의무자 기준 완화, 2018년 주거급여 부양의무자 기준 폐지 등 기초보장제도의 보장성을 강화하기 위한 변화가 꾸준히 진행되 었다(제2장 제2절 참조).
이와 같은 기초보장제도의 시행･변화와 함께 기초보장제도의 효과를
1) 이 보고서에서 ‘기초보장제도’는 국민기초생활보장제도를, ‘기초보장급여’는 국민기초생활 보장제도의 급여를 의미한다. 다만 맥락을 고려하여 부분적으로 다른 형태의 표현을 허용 하였음을 밝힌다.
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평가하기 위한 노력도 꾸준히 진행되었다. 다음 문단에서 후술하듯이, 기 초보장제도가 빈곤층의 최저 생활을 보장하고 자활을 조성하는 정책 목 표를 달성하고 있는지를 평가하는 다양한 분석이 이루어져 왔다. 이 연구 는 기초보장제도 시행 20년을 맞은 시점에서 지금까지의 축적된 논의를 토대로 기초보장제도의 효과에 대한 종합적인 분석을 시도한다. 구체적 으로, 이 연구는 소득, 빈곤, 근로 등 빈곤층의 삶 전반에 대한 기초보장 제도의 영향을 실증적으로 확인하는 것을 목적으로 한다. 이 연구는 제도 의 운영･집행에 대한 평가를 목적으로 하는 과정평가보다는 제도의 구체 적인 효과를 확인하는 데 초점을 맞춘 영향평가에 집중하며, 주로 서베이 데이터를 활용하여 기초보장제도의 효과를 계량적으로 분석하고자 한다.
기초보장제도 효과 평가 관련 선행연구는 다음과 같은 몇 가지 경향으 로 나눌 수 있다. 첫째, 대상, 급여, 전달체계, 재정 등에 대한 평가를 통 해 제도의 설계와 운영, 집행을 개선하려는 노력이 꾸준히 이루어져 왔다 (이현주 외, 2002; 이태진 외, 2003; 여유진, 김미곤, 김계연, 임완섭, 고 연분, 2004; 노대명, 이은혜, 원일, 2007; 이태진 외, 2009; 김태완, 김 문길, 전지현, 한민아, 2010, 김태완 외, 2017; 여유진 외, 2017). 이들 연구는 주로 행정자료, 서베이, 질적 조사 등 다양한 방법으로 수집한 데 이터를 활용하여 기초보장제도의 실태를 기술하거나 여러 가지 평가지표 를 선정하여 분석하는 접근을 취하였다.
둘째, 기초보장제도 급여가 빈곤을 감소시키는 효과를 기술적으로 분 석한 연구가 있다(손병돈, 2004; 김태완 외, 2010; 장현주, 2010; 강신 욱 외, 2015; 정지운, 김성태, 임병인, 2016 등). 이러한 연구는 기초보장 제도 급여 전후 소득의 빈곤율 또는 빈곤갭 변화를 분석하는 방법으로 기 초보장제도의 빈곤 감소 효과를 평가해왔다.
셋째, 다변량 분석 방법을 활용하여 인과적 관점에서 기초보장제도가
소득, 빈곤, 근로 등에 나타난 성과에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석한 연구가 있다(이상은, 2004; 변금선, 2005; 구인회, 임세희, 문혜진, 2010: 박상현, 김태일, 2011; 박상현, 최하정, 2011; 김을식, 최석현, 2014; 김을식, 이지혜, 2016; Nam, & Park, 2020 등). 이러한 연구는 주로 이중차이 모델, 성향점수 매칭, 도구변수 방법 등으로 기초보장제도 의 인과적 영향을 정교하게 추정하고자 하였다.
넷째, 수급지위 변화의 실태를 분석하는 수급동태 분석이 이루어졌다 (강신욱, 이현주, 구인회, 신영전, 임완섭, 2006; 이원진, 2010, 2011;
노대명, 원일, 2011; 안서연, 구인회, 이원진, 2011; 김재호, 2013;
Chang, Lee, & Cheon, 2014). 이러한 연구는 주로 패널 데이터를 활 용하여 수급자가 얼마나 오랫동안 수급을 지속하는지, 수급탈출에 영향 을 미치는 요인은 무엇인지 등을 분석하였다. 이와 같은 선행연구를 통해 밝혀진 수급탈출 실태와 영향요인은 기초보장제도가 자활과 빈곤탈출을 촉진하는 효과와 구조를 판단하는 데 도움을 주는 근거로 활용되어 왔다.
이와 같이 기초보장제도의 효과와 관련된 선행연구가 적지 않다. 이 연 구는 다음과 같은 점에서 기존 논의에 추가적으로 기여하고자 한다. 첫 째, 다각적인 분석으로 기초보장제도의 효과에 대한 종합적인 평가를 시 도한다. 기초보장제도를 양적으로 분석한 선행연구의 주요 주제는 크게 첫째, 기초보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과 분석과 둘째, 이중차이 모 델을 활용한 기초보장제도 효과 분석과 셋째, 기초보장제도 수급동태 분 석으로 구분할 수 있다. 세 가지 분석은 결국 하나의 현실을 다각적인 관 점으로 살펴보는 것이기 때문에, 그 초점은 다르지만 서로를 보완하는 성 격을 갖는다. 이 연구는 세 가지 분석 결과를 종합적으로 검토하여 기초 보장제도의 작동과 효과를 심층적으로 이해하고자 한다.
둘째, 2015년 맞춤형 급여체계 개편의 효과를 집중적으로 평가한다.
2015년 기초보장제도 개편은 사각지대를 축소하는 동시에 복지의존을 완화할 수 있을 것이라는 기대를 받았지만, 맞춤형 급여체계 개편의 효과 를 체계적으로 분석한 연구는 많지 않다. 전반적으로 맞춤형 급여체계 개 편과 부양의무자 기준 완화가 함께 진행되면서 기초보장제도의 사각지대 가 감소하고 보장성이 개선되었다는 인식이 존재하지만(강신욱, 2016;
노대명, 2016), 그 구체적인 실태는 아직 충분히 밝혀지지 못한 것으로 판단된다. 이 연구는 이러한 선행연구의 공백을 메우고자 한다.
셋째, 기초보장제도의 효과를 분석한 선행연구의 방법론을 개선하기 위해 노력한다. 우선 기초보장제도 급여 전후 빈곤 감소 효과 분석에서는 김태완 외(2020, 제11장 제2절)의 방법을 활용하여 기초보장제도 급여 가 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과를 인구사회학적 특성 분포, 기초 보장제도 수급률, 기초보장제도 수급자의 급여 전후 빈곤 감소량이라는 세 가지 요인의 결합으로 파악한다. 다음으로 이중차이 모델을 활용한 기 초보장제도 효과 분석에서는 프로그램집단/비교집단 설정을 둘러싼 선행 연구의 방법론적 불일치를 검토하고, 기초보장제도 수급의 내생성을 고 려하여 더 개선된 연구 설계를 채택하기 위해 노력한다. 특히 2015년 기 초보장제도 개편의 효과를 분석하기 위해 이원진(2020, pp.190-194)이 제안한 분석틀을 개선하여 기초보장제도 변화의 효과를 수급률의 수준과 변화, 제도 효과의 수준과 변화 등과 같은 몇 가지 요인의 결합으로 파악 하는 분석을 실시한다.
이 연구의 분석 결과는 지금까지의 기초보장제도를 평가하고 향후 개 선 방향을 진단하기 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
2015년 개별급여 도입과 상대빈곤선 방식 수급자 선정기준 변경 이후 당 분간 대대적인 구조 개편의 필요성은 크지 않을 것으로 전망된다. 하지만 여전히 기준 중위소득 산출 방식과 수급자 선정기준 정비, 부양의무자 기
준 완화･폐지, 재산의 소득환산제 개선, 자활 강화 등 많은 중요한 과제가 남아 있다. 또한 국민연금, 기초연금, 근로장려세제, 실업부조 등 다양한 소득보장제도와의 관계 속에서 기초보장제도의 역할을 정립해야 할 필요 성도 커지고 있다. 이러한 상황에서 기초보장제도 시행 20년의 효과를 종 합적으로 분석하는 이 연구의 정책적 의의를 찾을 수 있을 것이다.