1. 분석 자료
기초보장급여의 빈곤 감소 효과를 분석하기 위해서는 전국 가구를 대 상으로 기초보장제도 수급지위와 급여액을 조사한 데이터가 필요하다.
이러한 데이터에는 대표적으로 가계금융･복지조사, 국민생활실태조사, 한국복지패널조사 등이 있다. 현재 통계청의 공식 소득분배지표 통계 작
성 자료로 활용되고 있는 가계금융･복지조사는 현실의 소득 분포를 비교 적 정확하게 반영한다는 장점이 있다(이원진, 정해식, 전지현, 2019). 하 지만 최근의 행정자료 보완으로 인해 시계열이 단절되었기 때문에 2015 년 맞춤형 급여체계 개편 전 시기와 개편 후 시기를 비교하기가 어렵다는 한계가 있다. 최저생계비 계측과 기초보장제도 평가에 활용되어 온 국민 생활실태조사는 20년에 가까운 긴 시계열을 갖고 있다. 하지만 시간에 따 라 소득 조사 항목에 변화가 많았고, 데이터를 검토한 결과 기초보장제도 수급률 추이가 실제 변화와 부분적으로 불일치하는 등 시계열 안정성이 충분히 확보된 것으로 판단하기가 어려웠다.
이 장에서는 2011~2018년 시점의 소득을 조사한 7~14차 한국복지패 널조사 자료를 사용한다(한국보건사회연구원, 서울대학교 사회복지연구 소, 각 연도). 한국복지패널조사는 2006년에 조사가 시작되었지만 7차의 표본 추가가 시계열 안정성에 약간의 영향을 미쳤기 때문에, 이 장에서는 맞춤형 급여체계 개편 전후 시기인 2011~2018년을 분석한다. 단, 2015 년 데이터는 맞춤형 급여체계 개편 전과 후의 실태가 혼재되어 있어 분석 에서 제외한다.
2. 빈곤 감소 효과 분석 방법
기초보장급여 전후 빈곤 감소 효과를 분석한 선행연구는 많지만, 이 연 구는 다음과 같은 점에서 방법론적 차별성을 갖는다. 첫째, 기초보장급여 가 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과와 수급자의 빈곤을 감소시키는 효과를 구분한다. 전체 인구 중 기초보장제도 수급자가 차지하는 비율은 상당히 낮기 때문에 기초보장급여가 소수 수급자의 빈곤을 크게 감소시 키더라도 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과는 제한적일 수밖에 없다.
극단적으로, 기초보장급여가 3%의 수급자를 모두 빈곤에서 벗어나게 하 더라도 전체 인구의 빈곤율을 감소시키는 효과는 3%포인트를 넘을 수가 없는 것이다. 따라서 기초보장급여의 빈곤 감소 효과를 정확하게 평가하 기 위해서는 전체 인구의 빈곤과 수급자의 빈곤을 감소시키는 효과를 구 분해야 한다. 이러한 구분은 시계열적 관점에서 기초보장급여 빈곤 감소 효과의 시간에 따른 변화를 수급률의 변화와 수급자에 대한 빈곤 감소 효 과의 변화로 분해하는 분석을 가능하게 한다.
둘째, 전체 인구 중에서 빈곤 위험이 크거나 작은 특성을 가진 집단이 차지하는 비율을 고려한다. 예를 들어 고령화에 따라 빈곤율과 수급률이 높은 노인의 비율이 증가하기 때문에, 기초보장제도의 수급자 선정기준 과 급여 수준에 아무런 변화가 없더라도 기초보장급여의 혜택을 받는 수 급자의 규모가 자연스럽게 증가할 것이고, 그 결과 기초보장급여의 빈곤 감소 효과가 증가하게 될 것이다. 따라서 시계열적 관점에서 기초보장급 여 빈곤 감소 효과의 시간에 따른 변화를 평가하기 위해서는 전체 인구의 특성 변화를 고려해야 한다.
이러한 문제의식을 토대로, 이 연구는 김태완 외(2020, 제11장 제2절) 의 방법을 활용하여 다음과 같이 기초보장급여 빈곤 감소 효과를 분석한 다.25) 전체 인구를 몇 개 범주의 하위 집단으로 구분할 때, 각 집단의 기 초보장급여 전 빈곤과 기초보장급여 후 빈곤을 다음과 같이 표현할 수 있 다. 이는 기초보장급여로 인한 빈곤율의 변화량이 수급자의 급여 전후 빈 곤 변화량에 수급률을 곱한 값임을 보여준다.
25) 이하에서 설명하는 기초보장급여 빈곤 감소 효과 분석 방법은 김태완 외(2020)의 제11 장 제2절에서 2018년 한 시점의 기초보장급여 빈곤 감소 효과를 분석하는 데 사용되었 다. 후술하듯이, 이 장에서는 이 방법을 두 시점의 기초보장급여 빈곤 감소 효과 변화에 대한 분석으로 확장하여 사용한다.
･ 급여전빈곤 수급률×수급자급여전빈곤수급률×비수급자빈곤
･ 급여후빈곤 수급률×수급자급여후빈곤수급률×비수급자빈곤
･ 급여전후빈곤변화량 수급률×수급자급여후빈곤 수급자급여전빈곤
수급률×수급자급여전후빈곤변화량
한편 전체 인구의 빈곤은 집단별 빈곤을 집단 비율로 가중한 평균이므 로, 전체 인구의 급여 전후 빈곤 변화량은 다음과 같이 표현할 수 있다.
･ 전체급여전빈곤
집단비율×집단급여전빈곤･ 전체급여후빈곤
집단비율×집단급여후빈곤･ 전체급여전후빈곤변화량
집단비율×집단급여전후빈곤변화량
집단비율×집단수급률×집단수급자급여전후빈곤변화량예를 들어, 전체 인구를 노인과 비노인으로 구분할 때 기초보장급여가 전체 인구의 빈곤을 감소시키는 효과는 첫째, 노인/비노인의 비율, 둘째, 노인/비노인의 수급률, 셋째, 노인/비노인 수급자의 기초보장급여 전후 빈곤 변화량으로 결정된다. 이때 다음과 같이, 다소 거칠지만, 첫째 부분 을 인구사회학적 환경, 둘째 부분을 기초보장제도의 대상포괄성, 셋째 부 분을 기초보장제도의 급여관대성으로 해석해볼 수 있다. 첫째, 집단 비율 은 성, 연령, 가구 규모 등 같은 특성의 분포를 의미하며 빈곤에 영향을 미치는 인구사회학적 환경으로 해석할 수 있다. 둘째, 특정 집단의 수급 률이 높을수록 대체로 해당 집단에 대한 기초보장제도의 대상포괄성이 크다고 해석할 수 있다. 단, 특정 집단의 빈곤 위험이 작아서 수급률이 낮 을 가능성이 있으므로, 대상포괄성을 판단하기 위해서는 해당 집단의 급
여 전 빈곤을 함께 고려해야 한다. 셋째, 기초보장급여가 특정 집단에 속 한 수급자의 빈곤을 크게 감소시킬수록 대체로 기초보장제도의 급여관대 성이 크다고 해석할 수 있다. 단, 기초보장급여가 수급자의 빈곤을 감소 시키는 효과는 급여 수준뿐만 아니라 급여 전 소득의 분포에 따라 결정된 다는 점에 주의해야 한다. 특정 집단에 속한 수급자의 빈곤 수준이 급여 전에 이미 매우 낮았다면, 해당 집단에 속한 수급자에게 많은 기초보장급 여를 지급하더라도 빈곤 감소 효과는 크지 않을 수 있다. 따라서 급여관 대성을 판단하기 위해서는 해당 집단에 속한 수급자의 급여 전 빈곤을 함 께 살펴보아야 한다.
3. 소득과 빈곤의 측정
이 장에서는 경상총소득에서 세금 및 사회보험료를 차감한 가처분소득 을 기준으로 빈곤을 측정하였다.26) 이때 경상총소득에서 세금 및 사회보 험료를 차감하기 때문에 발생한 음의 소득을 0으로 전환하였는데, 이는 소수 사례의 빈곤갭이 지나치게 크게 측정되는 것을 막기 위한 것이다.
다음으로 이와 같이 측정한 가처분소득을 ‘급여 후 소득’으로, ‘급여 후 소득’에서 기초보장급여를 차감한 소득을 ‘급여 전 소득’으로 정의하였 다. 기초보장급여는 2015년 맞춤형 급여체계 개편 전 시기의 총현금급 여27), 개편 후 시기의 생계급여, 주거급여, 교육급여의 합으로 정의하였
26) 한국복지패널조사의 소득 정보를 활용하여 가처분소득을 구성하는 과정에서 다음과 같 은 몇 가지 세부적인 조정이 이루어졌다. 첫째, 고용주･자영업, 농･림･축산업, 어업으로 부터 발생한 순소득의 음수를 0으로 전환하였다. 둘째, 개인 단위로 측정한 노동소득(상 용근로자와 임시･일용근로자의 총급여, 고용주･자영업 순소득, 기타 근로소득)이 개인 노동소득 중위값의 10배를 초과하는 경우 중위값의 10배로 탑코딩하였다. 셋째, 공적 이전소득에는 보육료 지원, 바우처 지원금, 공공요금 감면 등 같은 사회적 현물이전을 포함하였다.
27) 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여의 합을 의미한다.
다. 모든 소득과 급여는 통계청의 소비자물가지수를 적용하여 2018년 실 질가격으로 환산하고 가구원 수의 제곱근으로 나누어 균등화하였다.
빈곤선은 균등화 가처분소득 중위값의 30%로 설정하였다. 이러한 선 택에는 기초보장제도가 극빈층을 표적화하고 있고 맞춤형 급여체계 개편 후 생계급여의 수급자 선정기준이 기준 중위소득의 28~30%라는 점(보 건복지부, 각 연도, 국민기초생활보장 사업안내)을 고려하였다. 급여 후 소득의 빈곤뿐만 아니라 급여 전 소득의 빈곤 역시 균등화 가처분소득 중 위값의 30%로 고정한 빈곤선을 활용하여 측정하였다.
빈곤지표로는 빈곤층의 규모를 보여주는 빈곤율, 빈곤층의 규모와 빈 곤의 깊이를 함께 보여주는 빈곤갭비율을 사용하였다. 모든 분석은 개인 단위로 실시하였고, 따라서 빈곤율은 전체 인구 중 가구 소득이 빈곤선에 미달하는 가구에 속한 개인의 비율을 의미한다. 빈곤갭비율은 빈곤층 소 득과 빈곤선의 차이를 모두 합산한 총액을 빈곤선과 전체 인구 규모의 곱 으로 나눈 값으로 정의한다(김태완 외, 2017, p.523). 이 장의 모든 분석 에는 한국복지패널조사의 각 연도별 횡단가중치를 적용하였다.