살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책재편 방안(2/2)

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(1)연구보고 R576 | 2008. 11.. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책재편 방안(2/2). 송 김 김 박. 미 정 광 주. 령 섭 선 영. 연 전 전 전. 구 위 문연구 문연구 문연구. 원 원 원 원.

(2) 연구 담당 송 김 김 박. 미 정 광 주. 령 섭 선 영. 연 구 위 원 전문연구원 전문연구원 전문연구원. 연구총괄, 제1～2장, 제4～6장 집필 제3장, 제4장 집필 제2장, 제4장 집필 제2장, 제4장 집필.

(3) i. 머 리 말. 머 리 말. 살기 좋은 농촌 만들기의 중요성이나 필요성에 동의하지 않는 이는 거의 없을 것이라 믿는다. 중앙정부가 본격적인 정책 의제로서 살기 좋은 농촌 만들기를 주창하면서 짧은 시간 동안 사회적 공론화가 진행되고 공감대도 형성되었다. 그러나 살기 좋은 농촌이 무엇인지, 농촌이 살기 좋은 곳인지, 미래의 농촌은 어떻게 될 것인지 등을 진단하거나 전망함으로써 정책이 어 떻게 변화되어야 하는지를 종합적으로 제시한 적은 거의 없었다. 이에 이 연구는 살기 좋은 농촌 만들기라는 매력적인 의제하에 중장기 적, 분석적 관점에서 정책재편 방안을 도출하는 것이 필요하다는 문제 인 식에서 기획되었다. 연구의 1년차에 해당하는 2007년에는 농촌 현실 진단 과 정책 과제 도출에 초점을 맞추었고, 2년차에 해당하는 올해 2008년에는 1차년도 연구의 부족한 부분을 보완하는 동시에 보다 구체적인 정책재편 방안을 도출하고자 하였다. 통계자료 분석, 주민 및 공무원 대상 설문 조사, 사례지역 관찰 조사 등 에 기초한 Q-방법분석, 사건구조분석 등 다양하고 새로운 연구 방법을 동 원하여 농촌 현실 진단 및 미래 정책 수요 분석을 시도함으로써, 지역마다 다양한 여건과 특성을 살려 정책 효과를 제고하기 위해서는 근본적인 정책 재편이 필요하다는 결론을 도출하였다. 특히 소규모 단위사업 통･폐합 및 포괄적 재정 지원 방식 도입 주장은 최근 이야기되고 있는 균특회계 재편 방안과도 일치하는 것이다. 2년에 걸쳐 방대한 내용의 연구를 다양한 방법론을 동원하여 수행한 연 구자들의 노고를 치하한다. 부디 이 연구 보고서가 중앙정부 및 지방자치 단체 공무원이나 관련 연구자들에게 지속적으로 살기 좋은 농촌 만들기의 해법을 찾는데 참고 자료로 활용되기를 기대한다. 2008. 11. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

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(5) 요. 약. 이 연구의 목적은 농촌 현실 진단 및 미래 모습 전망을 토대로 농촌개발 정책의 과제와 수요를 도출하고, ‘살기 좋은 농촌’ 만들기를 위한 현행 농 촌개발정책의 재편 방안을 구상하는 것이다. 연구 목적 달성을 위한 연구 의 주요 내용을 몇 가지 질문으로 구성하여 살펴보았다. 첫째, “현재 우리 농촌은 살기 좋은 곳인가”에 답하고자 하였다. 도시와 비교하여, 선진국과 비교하여, 그리고 주민의 주관적 만족도에 기초하여 우리 농촌이 살기 좋은 곳이라고 할 수 있는지를 점검하였다. 둘째, “미래 농촌에서의 정책 수요는 무엇인가”를 파악하고자 하였다. 주민의 눈으로 농촌의 미래 모습을 전망함으로써 바람직한 농촌의 미래 모습을 구현하는 데 요구되는 농촌개발정책의 수요를 도출할 수 있다고 보았기 때문이다. 이를 위해 Q-방법(Q-methodology)을 활용하였다. 셋째, “농촌개발정책이 살기 좋은 농촌 만들기에 기여하는가”를 분석하였다. 정책 목적･내용･방식 등의 측면에서 정책 과제와 수요에 비추어 보았을 때 무엇이 문제인지를 선행연구의 문제 지적, 지방자치단체 공무원의 의견 조사 및 분석, 사건구 조분석(event structure analysis) 방법에 의한 사례지역 관찰조사 등에 기초 해 파악하였다. 넷째, “살기 좋은 농촌 만들기를 위해 정책은 어떻게 재편 되어야 하는가”에 대하여 제안하고자 하였다. 특히 이에는 관련되는 국내 외 사례들을 참고로 하였다. 우리 농촌은 살기 좋은 곳인가 우리 농촌이 살기 좋은 곳인지를 다각도로 분석하였는데, 그 결과는 종 합적으로 그렇지 못하다는 것이다. 살기 좋은 농촌이란 제1차년도의 연구 를 통해 다음과 같이 정의된 바 있다. 농촌은 삶터, 일터, 쉼터이자 공동체 의 터이다. 삶터 측면에서는 정주에 필요한 시설 및 서비스가 충분히 제공 되어야 하며, 일터 측면에서는 고용기회가 풍부하여 경제적 활력이 있어야 한다. 쉼터 측면에서는 아름답고 깨끗한 환경과 경관을 보유하고 매력적.

(6) iv 지역자원도 풍부해야 한다. 그리고 공동체의 터로서 주민 구성이 건강하고 공동체적 유대와 참여의 기회가 다양해야 한다. 그러나 우리 농촌은 전반 적으로 도시에 비하여, 선진국에 비하여 상대적으로 살기 좋은 곳이라고 할 수 없었고 주민들의 주관적 정주 만족도 측면에서도 그러하였다. 특히 일터 측면에서 취약성을 보였다. 더욱이 시간의 흐름에 따라서 지역 유형 간 격차는 더욱 벌어지고 있었다. 미래 농촌에서의 정책 수요는 무엇인가 미래의 정책 수요를 파악한 결과, 농촌 현실 진단 결과와 마찬가지로 ‘일터’와 관련하여 고용을 창출하는 것이 가장 중요한 농촌개발정책 수요 로 두드러지게 나타났다. ‘삶터’와 관련된 정책 수요는 지역 특성에 따라 그 내용이 달리 나타나는 경향이 강하게 발견되었다. ‘쉼터’에 관한 정책 수요는 전문가 집단의 전망에서는 크게 부각되었으나, 농촌 주민들에게서 는 그다지 중요하게 나타나지 않았다. 농촌개발정책이 살기 좋은 농촌 만들기에 기여하는가 농촌개발정책은 농촌 현실이나 주민 수요에도 불구하고 ‘일터’로서의 농 촌 발전보다는 소규모 기초 생활환경 개선사업에 치중하였으며, 누가 어떻 게 운용할 것인가를 고려하지 않고 시설 설치에 주력한 경향이 있다. 이로 써 일정 수준 기초 생활인프라가 정비된 것은 농촌개발정책의 성과로 볼 수 있으나, 지역별 차이를 고려하지 않고 일률적으로 정비하다보니 상당한 비효율이 초래되었다. 소규모 시설 설치 위주 사업으로 교육･의료･복지･문 화･환경 등 생활서비스 부문 간 종합적 접근이 부족하였다. 또한 특정 지 역에 투입되는 사업은 마을 단위에 편중되어 농촌지역의 읍･면 중심지 기 능을 제고하거나, 시･군 전체로서 효율적 서비스 공급 체계 구축, 일자리 창출 등의 수요에는 능동적으로 대응하지 못하였다. 살기 좋은 농촌 만들기를 위해 정책은 어떻게 재편되어야 하는가 제1차년도 연구에서 도출한 정책 과제에 제2차년도 연구를 통해 도출한.

(7) v 정책 과제 및 수요를 더하여 정책 목표, 정책 내용, 정책 추진 방식 등 크 게 세 가지로 정책재편 방안을 제안하였다. 정책 목표의 경우는 지역의 여 건과 특성에 맞는 살기 좋은 농촌 만들기로 설정하되 삶터, 일터, 쉼터, 공 동체의 터 등의 세부적인 측면에서 구체적인 기준을 정하고 한정된 정책 자원을 배분하는 것이 필요하다고 보았다. 정책 내용에 있어서는 우선, 삶터로서 편리하고 쾌적한 농촌을 정비하기 위해서는 마을 중심의 하드웨어 정비에서 벗어나 주택-마을-중심지-이웃 도시 등으로 이어지는 정주체계를 고려한 서비스 네트워크를 형성하려는 노력이 필요하다. 둘째, 일터로서 활력 있는 농촌을 조성하기 위해서는 지 역의 특산자원과 유･무형 가치를 활용해 복합 산업화하는 동시에 지역 서 비스 수요를 커뮤니티 비즈니스화하여 일자리 창출 및 소득기회 확충의 기 회로 삼는 것이 요구된다. 셋째, 쉼터로서 아름다운 농촌 만들기를 위해서 는 농촌 어메니티 자원 발굴, 데이터베이스화, 상품화하는 접근이 필요하 다. 넷째, 공동체의 터로서 역량 높은 농촌 만들기를 위해서는 새로운 인구 유입의 촉진과 주체의 역량 강화를 위한 교육 및 학습 프로그램의 강화가 요청된다. 이러한 정책적 접근은 농촌지역 유형별로 다양하게 적용될 수밖에 없다. 농촌지역을 4개 유형으로 나누어 각기 농촌개발정책의 주요 목표와 내용, 핵심 전략 등이 다를 수 있음을 제시하였다. 농촌개발정책이 전환되는 데는 정책 추진 방식의 재편이 결정적이다. 중 앙정부 중심에서 지방자치단체의 관점과 시각으로의 변화가 필요하다. 우 선, 농촌개발정책의 소규모 단위사업을 정책군으로 통･폐합하고 정책군별 로 포괄적 재정 지원 방식을 채택하는 것을 제안하였다. 그래야만 지방자 치단체가 중앙정부 부처를 상대로 예산 따오기 경쟁에 치중하거나 해당 지 역의 여건과 특성에 부합하지 않음에도 불구하고 중앙정부 부처의 지침을 따라 성과가 모호한 사업을 추진하는 관행을 단절할 수 있기 때문이다. 단 위사업 통･폐합 및 포괄적 재정 지원 방식의 원활한 작동과 성과 증대를 위해서 농촌계획제도 도입과 성과 관리형 평가 체계 확립이 필요하다. 또 한 그것을 뒷받침할 법제도 정비가 필요한 바, 농촌개발정책의 주무 부처.

(8) vi 인 농림수산식품부의 관련 법으로서 <농업･농촌 및 식품산업 기본법>, <농어촌정비법>, 특히 <농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법> 등이 개정되어야 함을 제시하였다. 농촌개발정책의 성과를 제고하기 위해서는 지방자치단체가 해당 지역 여건과 특성에 맞는 좋은 계획을 수립하고 효율적으로 정책을 집행하며 스 스로 평가를 통한 환류를 하는 구조가 확립되어야 한다. 그러자면 지방자 치단체의 역량을 강화하는 것이 제일의 남은 과제일 것이지만, 이를 지원 하는 중앙정부 관련 부처 및 민간 전문가들의 역할 또한 중요하다. 국민 모두에게 살기 좋은 농촌 만들기를 위해 초부처적･초영역적 협력에 의한 농촌 서비스 기준 확립, 지역 데이터 기반 구축, 지원조직 육성과 현장 밀 착형 파트너조직 육성 등이 이루어져야 한다..

(9) ABSTRACT. Rural Policy Reorientation Scheme for Making Livable Rural Areas This is the second year report of the two-year collaborative research entitled ‘Rural Policy Reorientation Scheme for Making Livable Rural Area’, which is led by the Korea Council of Economic and Social Research Institute. The ultimate purpose of this study is to draw a number of policy tasks for rural development based on an analysis of rural conditions and a projection of rural future and in turn, to suggest a number of ways to redirect and reorient rural development policies in order to make rural areas a good places to live. Rural development policy programs and projects can be rearranged and reoriented in three areas, that is, policy objectives, contents and implementation. Policy objectives must be redefined. While rural developments policies can still be aimed at making rural areas good places to live, concrete valuation and allocation criteria must be drawn up in detail so that limited policy resources can be utilized efficiently and effectively to make rural areas good places for living, working, resting, and ‘community sharing.’ In addition, policy contents must be thought out carefully. First, in order for rural villages to become a good place to live, policies must be targeted at establishing a service network better suited to the settlement hierarchy of households, villages, central towns, and neighboring cities rather than the village-centered improvement of physical infrastructure. Secondly, in order for rural villages to become a good place to work, local specialty products and intangible resources must be cultivated as to constitute a local industrial cluster, and at the same time, local service needs and demand must be translated into community business opportunities so as to generate extra employment and income. Third, in order for rural villages to become a good place to rest, rural amenity resources must be carefully documented,.

(10) viii. cultivated and developed into marketable products. Finally, in order for rural areas to become good places for ‘community sharing,’ education and learning programs for local residents must be improved and strengthened and also, rural in-migration must be encouraged. However, policy objectives and contents must be adapted to diverse local conditions. A classification of rural areas into four different types reveals this possibility of various adaptation of policy objectives and contents. In rearranging and reorienting rural development policies, changes in policy implementation are decisively important. First, perspectives and interests of local governments should take precedence over those of the central government in policy implementation. Secondly, some small-scale rural policy programs and projects must be abolished and others must be merged. Together with this abolishment and merger, a package of blanket financial assistance and policy guidelines must be extended and furnished, to local governments. Only this will prevent local governments from blindly scrambling for budget allocation and from recklessly pursuing central government directives without paying too much attention to policy outcomes. Third, a system of incentives and penalties, in conjunction with a measure for the evaluation of policy outputs and outcomes, must be in place. Finally, all relevant legal codes and regulations must be reviewed and if necessary, re-written. The Special Act on Improvement in Quality of Life, in particular, together with the Agriculture, Rural Areas and Food Industry Act and the Rural and Fishing Village Improvement Act must be overhauled. Researchers: Mi-Ryung Song, Jeong-Seop Kim, Kwang-Seon Kim and Ju-Young Park Research Period: 2008.1～2008.11 E-mail Address: [email protected].

(11) ix. 차. 례. 제1장 서론 연구 배경과 목적 ······················································································· 3 주요 연구 내용 ··························································································· 5 연구 범위 및 방법 ····················································································· 8 제2장 농촌의 현실 진단과 정책 과제 ‘살기 좋은 농촌’의 정의 ········································································· 13 농촌의 현실 진단 ····················································································· 14 시사점과 정책 과제 ················································································· 45 제3장 농촌의 미래 전망과 정책 수요 조사 및 분석 개요 ··················································································· 51 농촌의 미래에 대한 전문가 집단의 일반적 전망 ································ 54 농촌 주민의 미래 모습 전망 ·································································· 56 정책적 시사점 ·························································································· 87 제4장 농촌개발정책 추진 실태와 문제점 농촌개발정책의 추진 개요 ······································································ 95 지방자치단체의 농촌개발사업 추진 실태 ··········································· 103 농촌개발사업 추진 실태의 지역 간 차이와 시사점 ·························· 118 제5장 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌개발정책 재편 방안 정책 재편의 범주 설정과 접근 방법 ··················································· 139 농촌개발정책의 목표 ············································································· 142 농촌개발정책의 핵심 내용 ···································································· 145.

(12) x 지역 유형별 농촌개발 전략 ·································································· 155 농촌개발정책의 추진 방식 전환 ·························································· 158 제6장 요약 및 결론 ·················································································173. 부 록 OECD와 EU 및 주요 선진국의 농촌 구분 ········································ 184 농촌 주민의 미래 전망 조사를 위한 Q-방법 조사표 ························ 192 농촌 주민 정주 만족도 조사표 ···························································· 196 농촌 지역개발사업의 추진 실태 및 정책 수요에 관한 공무원 설문조사표 ··································································· 207 참고 문헌 ···································································································· 219.

(13) xi. 표․그림 차례. 표 1. 지역발전지수 구성 변수 ································································· 17 표 2. 행정구역에 따른 지역발전지수 비교 ············································ 18 표 3. 지역 유형별 정주여건 지표 비교 ·················································· 21 표 4. 사례지역의 개요(2005년 기준) ······················································ 22 표 5. 부문별･지역별 정주 만족도 비교 ·················································· 26 표 6. 지역 유형별 정책 과제 ··································································· 28 표 7. 선진국과 농촌 현실 비교를 위한 지표의 구성 ··························· 30 표 8. 한국과 영국 농촌의 주택의 질 ····················································· 32 표 9. 영국 농촌 공교육기관 분포 현황 ·················································· 32 표 10. 인구 1,000명당 의료인력 분포 현황 ·········································· 33 표 11. 한국과 영국 농촌가구의 자동차 보유 현황 ······························· 34 표 12. 한국과 영국 농촌의 산업구조 ····················································· 36 표 13. 주요 국가의 농가소득 ·································································· 37 표 14. 농가 호당 평균 경지면적 비교 ······················································ 37 표 15. 국가별 농촌 인구 비율 ································································· 38 표 16. OECD 지역구분에 의한 국가별 농촌 인구 변화 ······················ 39 표 17. 농가인구 중 경제활동인구 비율 ················································· 39 표 18. 국가별 농촌 인구 고령화율 ························································· 40 표 19. 한국과 영국 농촌의 녹지비율 ····················································· 41 표 20. 한국과 영국의 농촌 관광객 수 비교 ·········································· 42 표 21. 선진국과 비교한 우리 농촌의 현실 ············································ 44 표 22. Q-방법 수행 절차 ········································································· 52 표 23. ‘농촌의 미래 모습-농촌공간 2020’의 미래 전망 요약 ············· 55 표 24. 응답자들의 동의 수준이 상대적으로 높은 진술문 ··················· 57 표 25. 응답자들의 동의 수준이 상대적으로 낮은 진술문 ··················· 58.

(14) xii 표 26. ‘삶터’ 영역에 관한 미래 전망의 지역 간 차이 ························ 61 표 27. 의료 및 문화여가 시설과 서비스에 대한 만족도의 지역 간 차이 ·················································· 63 표 28. ‘일터’ 영역에 관한 미래 전망의 지역 간 차이 ························ 65 표 29. ‘공동체의 터’ 영역에 관한 미래 전망의 지역 간 차이 ··········· 65 표 30. 지역의 미래에 대한 농촌 주민들의 Q-분류 분석 결과 ··········· 67 표 31. 사례지역 주민들이 생각하는 ‘지역사회의 미래 시나리오’ 요약 ································· 71 표 32. 전문가 및 주민의 미래 전망에 기초하여 도출한 정책 수요 ··········································· 88 표 33. 부처 및 공간위계별 주요 농촌개발사업 현황 ··························· 98 표 34. 살기 좋은 농촌 여부에 대한 자체 평가 ·································· 105 표 35. 살기 좋은 농촌의 세부 내용에 대한 중요도 평가 ················· 106 표 36. 살기 좋은 농촌 만들기에 가장 크게 기여하는 농촌개발사업 ················································ 107 표 37. 중･장기 지역종합계획과 개별 단위사업들 간 연계 현황 ······ 108 표 38. 농촌개발사업의 중복성 실태 ····················································· 111 표 39. 농촌개발사업의 소규모 분산투자 실태 ···································· 111 표 40. 농촌개발사업 추진 시 지자체의 자율성과 창의성 발휘 정도 ········································· 112 표 41. 포괄보조금 제도 도입에 대한 지자체 차원의 수요 ··············· 115 표 42. 농촌개발정책의 추진 목표 ························································· 116 표 43. 평창군과 순창군의 농촌개발정책 투입과 산출 비교 ·············· 122 표 44. 농촌개발정책의 재편 영역 ························································· 140 표 45. 농촌개발정책의 새로운 접근 방향 ············································ 141 표 46. 농촌지역 유형별 개발 전략 ······················································· 156.

(15) xiii 그림 1. 연구의 주요 내용과 방법 ····························································· 7 그림 2. 연구의 범위 ···················································································· 8 그림 3. ‘살기 좋은 농촌’ 개념도 ···························································· 13 그림 4. 지역발전지수 구성 절차(2007) ·················································· 15 그림 5. 지역발전지수 재구성(2008) ························································ 16 그림 6. 지역발전지수 상･하위 지역 분포 변화(2000-2005) ················· 18 그림 7. 도시연계권역과 RDI에 따른 농촌지역 유형 구분 개념도 ··········································· 19 그림 8. 도시연계권역과 RDI에 따른 농촌지역 유형 구분 사례 ··············································· 20 그림 9. 정주 부문별 만족 비율 ······························································· 25 그림 10. 농촌개발정책 전개도 ································································· 97 그림 11. 농촌개발정책 추진 현황 ··························································· 98 그림 12. 농촌개발정책 부처별･단위사업별 추진 체계 ························· 99 그림 13. 농촌지역 관련 각종 계획 체계 ·············································· 101 그림 14. 유사사업 통합 추진에 대한 지자체의 의견 ························· 114 그림 15. 평창군 농촌관광 발전 과정의 사건구조 ······························· 128 그림 16. 순창군 장류 클러스터 형성 과정의 사건구조 ····················· 133 그림 17. 농촌개발정책의 비전과 전략 ················································· 144 그림 18. 농촌 정주여건 정비의 방향 ··················································· 145 그림 19. 농촌형 산업 육성의 중요성 ··················································· 149 그림 20. 사업 통·폐합과 ‘정책군’ 설정 개념도 ·································· 160 그림 21. 포괄적 재정 지원에 따른 부작용 ·········································· 163 그림 22. 단위사업별 지원에서 포괄적 재정지원으로의 변화 ············ 164 그림 23. 농촌계획제도 도입과 주요 내용 ············································ 167 그림 24. 정책 추진단계별 주체 간 역할 분담 ···································· 171 그림 25. 주요 연구 결과 종합 요약도 ················································· 182.

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(17) 1장. 제. 서. 론.

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(19) 서 론 3. 연구 배경과 목적. 농촌개발정책은 그동안 농촌의 기초적인 시설과 서비스 수준 향상에 기 여하였다. 최근에는 유･무형의 농촌지역 자산보전과 가치창출, 지역산업 육성을 통한 소득증대와 일자리 창출, 지역역량 강화와 주민참여 활성화 등정책의 연성적 측면이 강조되고 있다. 더불어 농촌개발정책의 추진 방식 변화의 필요성도 제기되고 있다. 인구 감소와 고령화로 대표되는 농촌의 어려운 현실 한편으로 신정주공간, 신산업공간, 도농교류공간 등 농촌에 대한 새로운 사회적 수요가 등장하고 있다. 이러한 상황은 정책의 내용과 추진 방식에 있어 더욱 큰 변화가 필요함을 보여준다. 농촌개발정책이 일부 성과를 내기도 했고 관련 사업 수나 예산이 과거에 비해 크게 확대되었다. 그러나 농촌개발정책 목표의 불명확성, 내용의 제한 성, 추진 방식의 비효율성 등에 대한 논란은 여전히 남아 있다. 농촌의 개 념 정의나 농촌개발정책의 범주에 대해서조차 통일된 의견이 없다. 무엇을 위해서, 그리고 어느 정도까지 농촌개발정책이 다루어야 하는가에 대한 합 의된 틀도 없다. 농촌 현실을 진단할 준거나 미래 변화에 대한 전망이 미흡 한 상태에서 그때그때 필요에 따라 단편적으로 대응하는 경우가 많았다. 정 책 수단이나 추진 체계 등에 대한 중장기 구상도 준비되지 않은 상태에서 추진되는 정책의 효과성과 효율성에 대한 문제 제기도 적지 않았다. 이러한 문제 인식이 상존하던 시기였던 2005년 후반, 참여정부 국정 아 젠다의 하나로 ‘살기 좋은 지역 만들기’가 논의되었다. ‘살기 좋은 지역 만 들기’라는 국정 아젠다는 역량을 갖춘 주민이 스스로 주체가 되어 지역 여 건과 특성에 맞는 지역개발을 추진한다는 정도의 의미로 정리되었다. 당초 에는 지역개발정책의 내용과 방식의 전환에 대한 문제 의식을 담은 아젠다 였다. 그러나 논의의 결과는 기존 농촌개발정책 사업과 큰 차이가 없는 소 규모 패키지 사업을 기획･실행하는 정도에 불과한 실천으로 이어졌고 나.

(20) 4 서론. 중에는 사업마저도 중단되었다. 이 연구는 국정 아젠다에 대응하여 거시적･중장기적 관점에서 농촌 여 건을 진단하고 그간 꾸준히 제기된 농촌개발정책의 문제점들을 해결할 방 안을 찾고자 2006년에 기획한 것이다. 특정 프로젝트를 개발하는 것이 아 니라 ‘살기 좋은 농촌 만들기’에 기여하도록 농촌개발정책의 틀 자체를 재 편하는 것에 초점을 맞추고 있다. 이러한 연구 기획의 필요성을 다음과 같 이 정리할 수 있다. 첫째, 그간의 농촌개발정책을 평가하고 새 정부의 농촌 개발정책 방향을 정립할 필요가 있다. 둘째, 농촌개발정책의 영역이 확대 되고 몇몇 사업의 주관 부처가 변경되는 등 여건 변화에 대응하여 정책을 새롭게 구상할 필요가 있다. 셋째, 지방자치제 정착에 따라 농촌개발정책 분야에서도 중앙정부와 지방자치단체의 역할과 기능을 다시 정립해야 할 필요성이 제기되고 있다. 넷째, 보다 선진화된 농촌개발정책의 내용과 체 계를 구상할 필요가 있다. 제1차년도에 해당하는 2007년도 연구에서는 ‘살기 좋은 농촌’의 개념을 정립하고, 그것을 바탕으로 농촌지역 현황을 진단하고 농촌개발정책의 핵 심 과제를 도출하는 데 주력하였다.1 제2차년도인 2008년도 연구에서는 제 1차년도 연구 결과로 제시한 농촌 현황 진단 결과와 농촌개발정책의 당면 1. 제1차년도 연구의 주요 내용과 제2차년도 연구와의 연관성을 다음과 같이 요 약할 수 있다. 우선, 이론적 논의를 기초로 살기 좋은 농촌 만들기에 대한 조 작적 정의를 하고 연구의 관점을 정립하는데 주력하였다. 이는 제2차년도 연 구에서도 그대로 활용한다. 둘째, 살기 좋은 농촌 여부를 통계자료로 파악하기 위해 지역발전지수를 개발하여 다양한 분석을 하였다. 제2차년도에는 지역발 전지수의 문제점을 수정하고 필요한 분석을 추가한다. 셋째, 도시민 2천 명과 농촌 주민 1천 명을 대상으로 설문조사를 하여 도시와 농촌의 정주 만족도를 조사하였다. 제2차년도에는 사례지역의 농촌 주민들을 대상으로 구체적인 정 주 만족도를 조사한다. 넷째, 농촌개발정책의 성과를 측정하기 위해 서울대학 교, 미주리대학교와 공동으로 계량적 정책 평가모형 개발을 시도하였다. 제2차 년도에는 정책 집행의 실무자라고 할 수 있는 공무원 대상의 설문조사를 통해 농촌개발정책의 추진 실태와 평가를 정성적인 측면에서 추진한다. 다섯째, 농 촌개발정책의 과제를 도출하였다. 제2차년도에는 추가적인 정책 과제와 수요 를 도출함으로써 정책재편 방안을 구상한다..

(21) 서 론 5. 과제들을 보다 구체화하고 보완하는 동시에, 핵심 과제에 대한 해결 방안 을 본격적으로 구상하고자 한다. 이로써 제2차년도 연구가 제1차년도 연구 결과를 활용･보완한 결과인 동시에 그 자체로서 완결성을 갖춘 성과물이 되기를 기대한다. 이 연구의 목적은 농촌 현실 진단 및 미래 전망을 토대로 농촌개발정책 의 과제와 수요를 도출하고 ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 위한 현행 농촌개 발정책의 재편 방안을 구상하는 데 있다. 구체적으로는 다음과 같은 몇 가 지 연구 목표를 설정하였다. 첫째, 농촌 현실을 다각도로 진단하여 농촌개 발정책의 과제를 도출하려 한다. 질적 조사 자료를 활용하여, 통계자료에 기초하여 도출한 제1차년도의 농촌 현황 진단 결과를 보완할 것이다. 둘째, 주민의 시각에서 농촌의 미래를 전망하고 향후의 정책 수요를 도출할 것이 다. 셋째, 농촌개발정책의 추진 실태와 문제점을 분석한다. 이렇게 다면적 인 조사와 분석 결과를 토대로 ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 위한 농촌개발 정책의 과제와 수요를 추가 발굴하며 구체적 대안과 실천 전략을 수립하려 한다.. 주요 연구 내용. 다음과 같은 다섯 가지 질문을 염두에 두고 연구 내용을 구성하였다. √ 현재 우리 농촌은 살기 좋은 곳인가? √ 미래 농촌의 정책 수요는 무엇인가? √ 그간의 농촌개발정책은 살기 좋은 농촌 만들기에 기여하였는가? √ ‘살기 좋은 농촌 만들기’ 정책에 참고할 만한 국내외 사례는 무엇인가? √ ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 위해 어떤 내용과 방식으로 정책을 재편 할 것인가?.

(22) 6 서론. 먼저 농촌이 얼마나 살기 좋은 곳인지 혹은 그렇지 않을지를 다각도로 살펴봄으로써 농촌 현실을 진단한다. 제1차년도 연구에서 정의한 ‘살기 좋 은 농촌’의 개념 위에서 지역발전지수(RDI: Regional Development Index) 를 개발･활용하여 농촌의 현실을 객관적으로 살펴볼 것이다. 그리고 주민 들이 인지하는 주관적인 정주 만족도를 분석하여 농촌의 현실을 살펴본다. 또한 선진국 농촌과의 비교를 통해서 우리 농촌의 현실을 가늠해 본다. 이 처럼 다각적인 관점에서 농촌의 현실을 진단함으로써 농촌개발정책의 당 면 과제를 도출할 수 있을 것이다. 두 번째로는 농촌의 미래 모습을 전망하고, 이로부터 농촌개발정책의 미 래 수요를 파악한다. 특히 농촌 주민들의 시각에서 다양한 농촌의 미래 모 습을 전망한다. 이는 향후 농촌개발정책의 재편 내용과 방식에 대한 착안 점을 얻는 동시에 농촌지역 유형별 정책 수요의 차이를 파악하기 위한 것 이다. 세 번째로 농촌개발정책의 추진 실태를 재점검한다. 정책 재편이 필요한 측면들을 확인하고 구체화하기 위한 것이다. 선행연구들을 통해서 이미 지 적된 문제점을 확인하는 것 이외에도 정책 집행의 실무자라고 할 수 있는 지방자치단체 공무원들의 의견을 광범위하게 수렴한다. 그리고 대조적인 사례지역 현장에서의 정책 실행 과정을 비교 분석함으로써 성과의 차이를 낳는 요인을 규명하고자 한다. 넷째, ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 위한 농촌개발정책 재편 방안을 구상한 다. 정책 추진 방향과 원칙을 정립하고, 농촌개발정책의 추진 전략을 제안 한다. 특히 농촌 인구 늘리기, 생활환경 편리성 강화, 일자리 증대, 유･무형 자원 보전과 가치 제고, 주민역량 제고 및 참여 활성화 등의 정책 내용을 구체화하는 한편, 지역 유형별 차별성도 고려한다. 중앙정부 수준의 정책 통합, 재정 지원 방식 개선, 법과 계획제도 개선뿐만 아니라 지방자치단체 차원의 통합적 사업 추진모형을 고려하여 농촌개발정책 추진 방식을 구체 적으로 제안한다..

(23) 서 론 7. 그림 1. 연구의 주요 내용과 방법. √우리 농촌은 살기 좋은 곳인가?. 농촌 현실 진단과 정책 과제. ◦ ◦ ◦ ◦. ‘살기 좋은 농촌’의 개념(제1차년도 연구) 지표로 살펴 본 농촌의 현실 사례지역 주민의 만족도로 본 농촌의 현실 선진국 농촌과의 비교로 본 농촌의 현실 → 정책의 당면 과제. 󰀻. √미래 농촌은 살기 좋은 곳으로 변화할 것인가?. 미래 농촌의 변화 전망과 정책 수요. ◦ 2020 농촌의 변화 모습 ◦ 사례지역 주민들의 눈으로 본 미래 농촌의 변화 모습 - 지역 유형별 차이 ◦ 미래 농촌의 비전 설정과 정책 수요. 󰀻. √농촌개발 정책은 살기 좋은 농촌 만들기에 기여하는가?. 농촌개발 정책 추진 실태와 문제점. ◦ 농촌개발정책 추진 실태 개요 - 선행연구 등에서 지적된 문제점 확인 ◦ 정책 사업 및 추진체계 평가(지자체 공무원 대상 설문조사) ◦ 정책 적용과정의 성과와 문제(사례지역). 󰀻. √살기 좋은 농촌 만들기를 위한 정책 재편에 참고 사례는 있는가?. 농촌개발 정책 국내외 관련 사례와 시사점. ◦ 국내 관련 사례 ◦ 국외 관련 사례 - 통합적 농촌개발정책 추진 사례 검토 → 시사점. 󰀻. √살기 좋은 농촌 만들기를 위해 농촌개발정책 은 어떻게 재편되어야 하는가?. 살기 좋은 농촌 만들기를 위한 농촌개발 정책 재편 방안. ◦ 농촌개발정책 추진 목표 ◦ 농촌개발정책 핵심 내용 ◦ 농촌개발정책 추진 방식 전환.

(24) 8 서론. 연구 범위 및 방법. ■ 연구 범위 이 연구에서 ‘농촌’의 범위는 대체로 행정구역상 읍･면 지역을 말한다. 현행 법률상의 정의를 감안한 것이다. 그러나 소지역 통계자료의 미비로 인해 읍･면･동 단위의 지역 구분이 어려운 경우는 읍･면을 포함하고 있는 기초 지방자치단체인 도농복합시와 군을 농촌으로 간주한다. ‘살기 좋은 농촌 만들기’를 위한 정책의 범위로는 일반적인 의미의 농촌 개발정책을 상정하지만, 구체적이고 명확한 범위 설정이 필요하다. 이 연 구에서는 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특 별법(이하 삶의질특별법)｣에 규정된 4개 영역(교육, 복지, 지역개발, 복합 그림 2. 연구의 범위 시장지향적 구조 개편. 농업정책 농 업 ･ 농 촌 종 합 대 책. 친환경･고품질 농업 신성장동력 확충 직불제 확충. 소득정책. 경영안정 강화 복합산업 활성화 복지기반확충. 농촌정책. 삶의 질 향상 기본계획. 교육여건개선 농촌지역개발. 균특회계 지역개발계정.

(25) 서 론 9. 산업 분야)의 105개 정책 사업과 ｢국가균형발전특별법｣ 상의 균특회계 사 업(지역개발계정 중심)을 농촌개발정책의 범위로 본다. 대체로 여러 중앙 정부 부처들이 지방자치단체를 통해 농촌지역의 생활환경 정비 및 산업 육 성을 도모하는 사업들이다.2. ■ 주요 연구 방법 문헌 연구, 통계자료 분석, 사례지역 조사, 설문조사 등 다양한 연구 방 법을 활용하였다. 특기할 만한 방법은 Q-방법론과 사건구조분석이다. 문헌 연구에서는 농촌개발정책의 성과와 문제점에 대하여 다루고 있는 관련 선행연구와 ｢삶의질특별법｣ 시행계획 연차별 평가보고서 등을 검토 하였다. 통계자료 분석에서는 제1차년도에 구축한 지역발전지수(RDI)의 원래 데이터베이스에 읍･면 단위 사업체 기초통계를 추가하고 도시와 농 촌 간의 비교를 위해 도농복합시･군 이외에 일반시의 데이터베이스를 추 가하여 활용하였다. 지역 주민의 관점에서 농촌의 미래 모습을 전망하기 위해 Q-방법론 (Q-methodology)을 활용하였다. 이는 농촌지역의 정주 실태, 미래에 진행 될 것으로 예상되는 변화 추세, 비전 등에 대한 주민들의 ‘주관적 인식’을 ‘객관적으로 조직화된 관념 또는 담론’의 형태로 표현하고 지역 간 차별적 요인을 비교하기 위한 것이다. 그리고 농촌개발정책 추진 실태를 점검하기 위해 양적･질적 분석 방법 을 모두 동원하였다. 정책 사업 추진 실태와 과제 등에 대한 수혜자 만족 도 및 애로사항을 평가하기 위해 정책 집행의 실무자인 기초 지방자치단체 기획담당 공무원들을 대상으로 전수 설문조사를 실시하였다. 정책 사업 실. 2. <그림 2>의 농업정책이나 소득정책을 제외하는 것은 대체로 농가·단체에게 보 조금을 지원하는 사업이기 때문에 지역개발정책으로서 분류하기 어렵다고 보 는 탓이다..

(26) 10 서 론. 행 과정을 분석하기 위해 두 군데의 사례지역을 대상으로 사건구조분석 (Event Structure Analysis) 방법을 활용하였다. 주요 인사들과의 면담을 통 해 지역의 변화와 관련된 데이터를 수집하여 유의미한 사건들을 판별해 내 는 단계, 그 사건들 간의 인과관계를 판별 가능한 자료 수집에 의해 확인 하는 단계, 도식화 및 분석하는 단계로 나누어 진행하였다. 농촌 관련 연구에서 경륜을 갖춘 연구자, 중앙정부 공무원, 지방자치단 체 공무원들과 함께 수시로 워크숍과 토론회를 진행하기도 하였다. 이는 다양한 논의의 기회를 만듦으로써 농촌개발정책의 재편(안)에 대한 연구자 의 시각을 교정받기 위한 것이다..

(27) 서 론 11. 제. 2장. 농촌의 현실 진단과 정책 과제.

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(29) 농촌의 현실 진단과 정책 과제 13. 농촌 현실에 대한 정확한 진단이야말로 농촌개발정책의 과제를 구체화하 기 위한 토대가 된다. ‘우리 농촌은 살기 좋은 곳인가’라는 질문의 답을 얻 기 위해 통계자료에 기초한 객관적 진단뿐만 아니라 주민들의 주관적 정주 만족도 조사 및 분석, 선진국과의 비교 등 다각적인 노력을 기울였다. 특히 객관적 진단을 위해서 제1차년도에 개발한 지역발전지수(RDI: Regional Development Index)를 보완･활용하였다.. ‘살기 좋은 농촌’의 정의. 살기 좋은 농촌이란 어떤 곳일까. 제1차년도 연구에서는 다음과 같이 정 의한 바 있다. 농촌은 삶터, 일터, 쉼터이자 공동체터이다. 삶터 측면에서는 정주에 필요한 시설 및 서비스가 충분히 제공되어야 한다. 일터 측면에서는 고용기회가 풍부하여 경제적 활력이 있어야 한다. 쉼터 측면에서는 아름답 그림 3. ‘살기 좋은 농촌’ 개념도 삶터 시설, 서비스수준. 공동체의 터 공동체적 유대 참여기회. 일터. 쉼터. 경제적 기회와 고용 수준. 아름답고 깨끗한 환경.

(30) 14 농촌의 현실 진단과 정책 과제. 고 깨끗한 환경과 경관을 보유하고 매력적인 지역자원도 풍부해야 한다. 그 리고 공동체터로서 주민 구성이 건강하고 공동체적 유대와 참여의 기회가 다양해야 한다. 이러한 조작적 정의가 농촌에만 한정되는 고유한 것은 아니 다. 미래에도 변하지 않을 불변의 정의인 것도 아니다. 그러나 각 영역별로 혹은 지역별로 농촌의 현실을 진단할 준거로 활용할 수 있다.. 농촌의 현실 진단. ■ 지표로 본 농촌 현황과 특성 제1차년도 연구에서는 ‘살기 좋은 농촌’의 조작적 정의에 따라 삶터, 일 터, 쉼터, 공동체의 터 등의 4개 영역을 대표할 수 있는 37개 변수들로 지 역발전지수(RDI: Regional Development Index)3를 구성했다. 각 변수에는 전문가 100명을 대상으로 조사한 결과를 토대로 가중치를 부여했다. 제1차년도 연구에서 140개 도농복합시와 군의 지역발전지수를 검토하여 ① 도시와의 접근성이 높을수록 지역발전지수가 크고, ② 도농복합시와 군 의 발전 격차가 크며, ③ 시간이 지남에 따라 그 격차가 확대되고 있으며, ④ 군의 경우 쉼터로서의 기능 이외에는 모든 부문이 상대적 열위에 있는 데 특히 일터로서의 기능이 약하다는 결과를 얻었다.. 3. 지역발전지수는 농촌을 삶터, 일터, 쉼터, 공동체터로서 영역화한 것을 전제로 한다. √ 살기 좋은 농촌=기초생활서비스 충족+지역경제 활성화+삶의 여유공간 확 보+건전한 인구 구조 형성 √ 지역발전지수=기초생활서비스지수+지역경제력지수+삶의여유공간지수+주 민활력지수.

(31) 농촌의 현실 진단과 정책 과제 15. 그림 4. 지역발전지수 구성 절차(2007). 지역 진단을 위한 Database 구축. 󰋯공간범위: 140개 도농복합시･군 󰋯시간범위: 1998년~2006년 󰋯입수 가능한 100개 변수 구축. 󰀻 4개 영역별로 변수 구분 및 선택. 󰋯삶터, 일터, 쉼터, 공동체터로 영역화 󰋯영역을 설명할 수 있는 변수 선택(64개). 󰀻 전문가 조사(AHP기법) - 전문가 100명 대상. 󰋯중요도 높은 변수 선택 ⇒ 4개 영역 37개 변수 󰋯영역별, 부문별 가중치 산출. 󰀻 󰋯정규화법(개별지표 표준화). 지수화. 󰋯개별지표를 산술평균하여 부문별 지수 산정 󰋯부문별 가중치 적용하여 영역별 지수 산정. 󰀻 󰋯RDI = 0.38×지역경제력지수+0.22×. RDI 구성. 주민활력지수+0.26×공공서비스충족지수+ 0.14×삶의여유공간지수. 그런데 제1차년도에 개발한 지역발전지수에 대하여 몇 가지 비판이 있 었다. 지역발전지수에 포함된 변수의 개수는 37개로 지나치게 많으며, 변 수 사이의 다중공선성 문제가 발생할 수 있고, 전문가 의견을 토대로 한 가중치 설정에 있어 ‘일터’ 영역 변수들의 중요성이 과대평가되었다는 것.