살기 좋은 도시 만들기 국제세미나
정리｜김지형(국토연구원 연구원)
최근 학계 전문가와 시민단체를 중심으로 살기 좋은 도시 만들기가 사회적 의제로 부각되면서 다양한 논의들이 진행되고 있다. 그러나 우리나라는 역사가 일천하고 경험도 부족한 상태여서 활동이나 논의 가 아직 초보단계에 머물러 있다.
국토연구원에서는 해외사례를 통해 시사점을 얻고, 국내의 살기 좋은 도시 만들기 현장경험을 통해 활동배경, 고민과 성과, 향후 과제 및 발전방향에 대해 상호 논의를 통해 정책방향을 제시하기 위하여 6월 15일~16일 양일간 국제세미나 및 전문가 초청토론회를 개최하였다.
다음은 세미나의 사례발표 내용과 참여자들의 토론내용을 정리한 것이다.
<살기 좋은 도시 만들기 국제세미나>
■ 주제: 살기 좋은 도시 만들기의 국내외 동향과 과제
□ 일시: 2006년 6월 15일(목) 13:30~17:50 □ 장소: 63빌딩 3층 코스모스홀 □ 주최: 국토연구원
■ 세미나 일정
�개회사(최병선 국토연구원장)
�축사(강병기 도시연대 대표)
�주제발표 및 토론(사회자: 황기원 서울대학교 환경대학원장)
1) 일본사례: 살기 좋은 도시 만들기를 위한 일본 마치즈쿠리의 발전과 의미 - 발표자: Hayashi Yasuyoshi(비영리법인‘타마카와 마치즈쿠리지구’운영위원),
Koizumi Hideki(동경대학교 도시공학과 교수)
2) 한국사례(주제: 한국에서 살기 좋은 마을 만들기의 사례와 발전방안) - 발표자: 이명규(광주대학교 도시계획∙부동산학과 교수)
3) 미국사례(주제: 미국 시애틀의 마을부서: 살기 좋은 도시 만들기를 위한 커뮤니티로의 권한강화) - 발표자: Jim Diers(Professor of University of Washington)
4) 영국사례(주제: 설계중심의 공간계획)
- 발표자: Matthew Carmona(Head of the Bartlett School of Planning, UCL) 5) 종합토론
- 토론자: 김동주(국가균형발전위원회 정책연구실장), 유병권(건설교통부 지역발전정책팀장) 이상일(서울신문 편집국 부국장), 황희연(충북대학교 도시공학과 교수)
<국내외 전문가 초청토론회>
□ 일시: 2006년 6월 16일(금) 10:30~17:30 □ 장소: 국토연구원 강당 □ 주최: 국토연구원
■ 토론회 일정(사회자: 진영환 국토연구원 도시혁신지원센터 소장)
1) 일본사례(주제: 일본의 마치즈쿠리 사례)
- 발표자: Hayashi Yasuyoshi(비영리법인‘타마카와 마치즈쿠리지구’운영위원), Koizumi Hideki(동경대학교 도시공학과 교수)
- 토론자: 박재길(국토연구원 지역∙도시연구실장), 성장환(국토도시연구원 수석연구원) 외 2) 한국사례(주제: 한국의 살기 좋은 도시 만들기 사례)
- 발표자: 이명규(광주대학교 도시계획∙부동산학과 교수)
- 토론자: 이동주(청주시 직지세계화추진기획단장), 김은희(도시연대 사무국장) 외 3) 미국사례(주제: 미국 시애틀의 살기 좋은 도시 만들기 사례)
- 발표자: Jim Diers(Professor of University of Washington)
- 토론자: 김세용(고려대학교 건축학과 교수), 최일홍(주택도시연구원 수석연구원) 외 4) 영국사례(주제: 영국의 살기 좋은 도시 만들기 사례)
- 발표자: Matthew Carmona(Head of the Bartlett School of Planning, UCL)
- 토론자: 안석환(건설교통부 도시정책팀 서기관), 김효정(한국문화관광정책연구원 책임연구원) 외 K R I H S F O C U S
1. 살기 좋은 도시 만들기를 위한 일본 마치즈쿠리의 발전과 의미
1) ‘마치즈쿠리’의 시작과 발전
일본에서는 1960년대 이후 의식 있는 주민, 전문 가, 그리고 지자체에 의해‘마치즈쿠리’가 서서히 일어나기 시작하여 1990년대 이후에는 많은 시민 과 전문가의 참가, 선진 지자체의 시책, 조성재단 등에 의한 경제적 지원, 의원입법에 따르는 NPO법 의 제정 등에 의해 NPO, 시민그룹이 비약적으로 증가하여 전국 각지에‘마치즈쿠리’가 보급되기 시작하였다.
최근 시민들의 의식도 행정의존으로부터 자립∙
자주로 바뀌었으며 상하의 공공의식에서 수평의 사 회구조를 지향하는 의식으로 변화되면서 마치즈쿠 리가 점차 확대되었다. 사회적으로도 인구고령화, 인구감소, 범죄의 급증 등 커뮤니티의 붕괴와 경제 정책의 실패, 재정적자의 누적으로 작은 정부와 시 장주의를 추구하게 되면서 시장의 사각지대인 사회 서비스 제공을 위한 사회섹터와의 제휴를 도모하게 되면서, 마치즈쿠리가 발전하고 있다.
2) 커뮤니티 재생
주민의식의 변화로‘커뮤니티’가 새로운 관심사로 등장하고, ‘커뮤니티 재생’이라고 하는 포괄적 과 제가 마치즈쿠리에 관한 주민의 광범위한 관심사 로 인식되면서 일본에서의 커뮤니티 재생은 중앙 정부가 아니라 스스로 발견하고, 창조하고, 길러내 고, 살려야 한다는 인식이 형성되었다.
새로운 사회상을 상징하는 개념은‘협동과 공생
역 내외로 열려 있는 복합적인 지역네트워크, ④ 지속가능한 지역경제(Non - Profit, Communal Economy)의 창출, ⑤ 커뮤니티만의 독특한 자원 순환ㆍ환경공생 시스템의 창출, ⑥ 주민 자율의 커 뮤니티 확대, ⑦ 커뮤니티의 선명한 아이덴티티 획 득 등으로 요약될 수 있다.
3) 당면 과제
지역재생에 필요한 사회시스템의 일부는 주로 사 회섹터에 의해서 만들어지고 있으나, 사회섹터의 힘은 아직도 약하고 불충분하다. 지자체는 지역재 생에 대한 관심은 높지만, 관료적인 행정시스템과 심각한 재정난 때문에 지역재생에 있어서 그 역할 이 한정적이다.
사회적 책임, 사회공헌 활동에 대한 관심이 높 아지고 있는 현 상황에서 기업섹터는 가장 주목해 야 할 지역재생의 주체가 되고 있는데 이러한 여러 주체의 제휴를 통하여 대립을 극복하는 것이 마치 즈쿠리의 가장 중요한 과제라고 할 것이다.
2. 미국 시애틀의 마을부서: 살기 좋은 도시 만들기를 위한 커뮤니티로의 권한강화
1) 주민의 도시, 시애틀
시애틀은 아름다운 자연환경과 경제력 외에 근린 공동체(neighborhood)와 커뮤니티가 우수하여 미 국에서 가장 살고 싶은 도시로 손꼽힌다.
시애틀은 인구 58만 명의 도시로 100여 개의 근 린공동체가 자연적 경계로 나뉜다. 각 공동체에는 커뮤니티 의회가 있으며 업무지구, 학교∙도서관
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과 같은 공공시설, 소방서, 레크리에이션센터, 공 원 등 특정분야에 관심이 있는 협회가 자발적으로 조직되어 있다.
근린공동체 연합은 시정부 별도의 조직으로서 어떠한 권력 혹은 자금지원도 없으며 지방정부와 협력적 거버넌스를 구축하고 있지만, 가끔 의견충 돌이 있기도 하다.
시 정 부 에 서 는 1988년 근 린 담 당 부 서 (Department of Neighborhood)를 설립하여 커뮤니 티 연합과 시정부 간의 긴밀한 파트너십 강화를 담 당하고 있다.
2) 근린공동체 매칭펀드
(Neighborhood Matching Fund)
근린공동체 매칭펀드의 목표는 살기 좋은 물리적, 사회적 커뮤니티 건설로 마을의 물리적 환경개선, 커뮤니티 정체성 고양을 위해 시민참여를 촉진하 는 것이다.
이 펀드는 매우 성공적이어서 1989년 15만 달러 로 시작하여 현재 연간 450만 달러 규모로 증가하 였고 300개 이상의 프로젝트를 지원하여 공원, 학 교, 녹지 조성, 가로수 조성, 커뮤니티가든 조성, 수변공간 정비, 벽화∙시 상징깃발(banner)∙조각 물∙키오스크 설치, 컴퓨터센터 설립, 시설 리노베 이션, 교차로 설치, 시범 커뮤니티 학교프로그램 구축, 커뮤니티 역사자료 정리, 근린공동체 계획 및 새로운 그룹 구성 등을 수행해 왔으며 무엇보다 가장 크게 기여한 점은 커뮤니티 소속감을 증대하 였다는 것이다.
3) 시애틀 기본계획
커뮤니티 리더들은 1990년 성장관리법안(Growth
Management Act) 제정에 영향력을 행사하여 1994 년 기본계획을 수립하였고, 기본계획은‘Towards a Sustainable Seattle’을 목표로 환경, 사회적 형평성, 경제적 기회, 커뮤니티를 강조하였다.
그러나 시애틀 기본계획은 전문가에 의한 계획 을 세움으로써 지지를 받지 못하였고 결국 그 계획 에 대한 반대가 근린공동체 권익을 위한 캠페인으 로 이어지게 되었다.
4) 근린공동체 계획프로그램
시애틀 기본계획에 대한 반발로 근린공동체 대표 자회의에서 계획의 범위 및 계획가 고용, 전반적인 계획과정 등을 결정하게 되었다.
시정부가 450만 달러를 지원하여 근린공동체가 직접 계획전문가를 고용하여 근린공동체 계획을 수립하도록 함으로써 커뮤니티의 존재와 성장을 고양시키게 되었다.
협력적 계획과정 수행을 위해 1995년에 근린공 동체 계획사무소를 개소하고 커뮤니티에 계획상황 을 전달하여 계획위원회 조직, 컨설팅 서비스 계약 등 시와 커뮤니티 간에 연계하게 되었다.
5) 근린공동체 계획의 실행
1998년 Paul Schell 시장이 취임할 당시 37개 근린 공동체 계획들이 거의 완료된 상태였다. 이후 계획 프로그램에 가장 우선순위를 부여하여 실행을 위 한 3단계 전략을 추진하게 되었다.
첫째, 각 부서를 37개 커뮤니티 계획에 집중하 도록 분산배치하고, 2개 이상의 부서가 참여해야 하는 사업은 서로 협력하도록 한다.
둘째, 주민투표에 의해 새로운 세원증대를 통한 추가 재원을 마련한다.
3배 증가시키도록 한다.
세 가지 실행전략은 효과적이어서 Schell 시장 이 2001년 퇴임할 때까지 1,220개 계획 추천안이 실행완료되었거나 현재까지 실행되고 있다.
6) 맺음말
근린공동체 계획프로그램과 근린공동체 매칭펀드 는 근린공동체와 함께하는 새로운 접근방법이다.
이는 도시문제가 정부의 단독책임이 아니라는 새 로운 패러다임하에서 커뮤니티에 권한을 부여하는 방법을 제시하였다.
물론 상향식 근린공동체 계획은 매우 성공적이 었지만 시정부의 기본계획 수립, 커뮤니티 간 연계 와 형평성의 유지, 계획기준 제시 등 시정부의 역 할이 여전히 중요하다. 지방정부와 커뮤니티가 진 정한 파트너로서 협력할 때 가장 살고 싶은 도시를 이룩할 수 있을 것이다.
3. 설계중심의 공간계획
1) 토지이용계획의 종언
지난 반세기 동안 개발위주로 추진되던 토지이용 계획 체계를 재정비하고자 하는 노력이 21세기에 시작되었다.
1990년대 중반 이후 중앙정부는 계획에서 설계 를 강조(정책 툴 개발, 도시설계가 고용, 계획과정 에서 설계적 고려, 민간과 전문가의 협력적 접근 등)하였으나 지방에서는 자원과 이용가능한 기술 의 부족으로 아직 정교화되지 못하고, 적용에 차이 를 보이고 있다.
전반적으로 시행된다면 계획체계가 공간계획으로 변하게 될 것이다.
공간계획에 대한 단일한 정의는 없지만 다음 6가지의 핵심적인 원리를 제안할 수 있다.
■ 비전을 제시하는 접근: 지역이 어떻게 개발되고 변화할 것인지에 대한 분명하고 현실적인 비전의 제시
■ 광범위한 접근: 좁은 의미의 토지이용계획을 넘 어서 사회적, 경제적, 환경적 이슈를 소개하고 이 들을 토지이용과 연관시킴으로써 지속가능한 발전 목표를 달성하기 위한 방안을 제시하는 접근 필요
■ 참여적 접근: 지역사회와 이해당사자의 필요, 이슈, 요구사항을 고려하기 위해 지역사회 참여를 위한 방안이 필요하며, 이러한 참여는 어려운 의사 결정의 기반이 되고, 주민의 실행에 대한 책임감을 부여하는 효과가 있음
■ 통합적 접근: 다양한 전략과 정책을 집행하기 위해 소개하고, 설명하고, 지원하는 통합적 접근 필요
■ 대응적 접근: 광범위한 정책, 집행과정의 정도, 개발압력과 변화 등에 대응할 수 있도록 모니터링 을 통해 정보를 제공하는 융통성 있는 접근 필요
■ 집행적 접근: 집행에 초점을 맞추고, 규제를 포 함하는 수행방안을 세우는 접근이 필요하며, 힘과 자원을 가진 다른 조직과 함께 어떻게 계획을 달성 할 것인지를 찾아내는 접근 필요
3) 설계를 통한 새로운 계획체계
좋은 계획은 항상 좋은 설계를 통해 가능하다. 복
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잡한 공간관계는 세심한 설계를 통해서만 해결될 수 있기 때문이다.
새로운 계획방침과 함께 정책위계에 반영되어 야 하는 5가지 기본요소는 다음과 같다.
첫째, 설계요구 사항이 지역개발의 기초정책 위 계에 포함되어야 한다.
둘째, 설계가 모든 대상지역에 적용될 수 있는 공간접근 수단을 찾아야 한다.
셋째, 지역사회의 요구 등 지역에 대한 깊은 이 해를 통한 기본정책이 필요하다.
넷째, 설계는 다양한 규모에 따라 긍정적인 물리 적 비전과 미래 변화를 위한 의제를 제시해야 한다.
마지막으로 도시설계에 대한 넓은 개념, 지속가 능한 발전의 추구, 맥락에 대한 적합한 대응이 설 계정책에 반영되어야 한다.
4) 해결되어야 할 과제
성공적인 집행을 위해 공무원의 설계기술 개선, 설 계에 대한 인식 제고, 중앙정부의 지원정책이 필요 하다. 더 많은 공적 영역의 투자가 필요하며 좋은 설계의 가치에 대한 지방의 정치적 수용이 있어야 한다.
설계의 질은 경제적 이득과 양립할 수 있으며 또한 좋은 설계에 대한 책임은 개발자의 의지에 달 려 있다는 인식이 필요하다.
장소와 계획가, 지방에 맞는 툴을 가지는 것이 좋은 설계를 위해 가장 선행되어야 할 것이다.
종합 토론내용 및 전문가 초청토론회 내용
■ 김동주(국가균형발전위원회 정책연구실장): 시애틀 의 아름다운 건축과 뛰어난 자연환경 이면에는 행
정당국과 주민의 노력이 있는 것 같다. 우리나라는 선진국에 비하여 도시화율이 높기 때문에 더 많은 노력이 필요할 것이나 시민, 지역주민의 관심이 적 고 관련 정책수립은 전문가의 몫이라고 생각하는 경향이 있다. 도시 만들기, 마을 만들기 운동은 제 도와 연계가 필요하며 국내의 경우 일부 조례제정 이 있지만 부족한 단계라고 생각된다. 주민이 도시 를 보고 느끼면서 자신의 의견을 제안하는 시스템 이 필요할 것이다.
주민과 전문가의 참여에 행정이 뒷받침되어야 하는데, 이를 공모방식으로 한다면 쉽게 접근할 수 있으나 신중해야 할 것이다.
공간계획이나 설계의 측면에서 도시경쟁력을 높이기 위해서는 경관과 조경에 대한 노력과 제도 의 개선도 필요하다.
■ 유병권(건설교통부 지역발전정책팀장): 주민의 참 여는 보다 적극적인 방향으로 바뀌어야 할 것이며 이러한 노력이 지자체의 전문가를 통해 가능할 것 이다.
‘살고 싶은’의 개념을 사회적, 경제적, 환경적 이슈와 주택의 공급 등에 도입시키는 것도 좋은 방 법이다.
살기 좋은 도시를 만드는 주도권을 지자체에 이 양해야 한다. 중앙정부는 우월적 지위를 통한 자원 배분에만 신경을 써야 하며 특정 모델을 만들어서 넘겨주는 방식은 좋지 않다. 대학이나 시민사회의 협력을 정부가 지원하는 방식이 좋을 것이다.
외국의 사례를 그대로 적용하면 우리나라의 참 여문화와 지자체 성숙도, 지역사회 커뮤니티의 실 정에서 괴리감이 올 수 있으므로 우리에게 맞는
‘살기 좋은 도시 만들기’개념을 개발해내야 한다.
정책의 초점이 커뮤니티 중심, 주민 중심이 되어야 한다.
여러 정부 부처 간 비슷한 사업을 하나로 통합 하고 주민참여 마을 만들기의 근거법, 경관조례에 대한 근거법률을 제정하여 지원해야 할 것이다.
초기에는 정부의 지원이 필요하므로 관련 기금 마련이 있어야 하겠지만 지역의 자생적인 운동이 이루어져야 하고 이를 정책적으로 지원할 필요가 있다.
지역운동으로 확산하기 위해 주민협의체가 결 성될 수 있도록 지원하고 준비가 된 곳, 다양한 모 델로부터 점진적으로 전국화해야 할 것이다.
■ 이상일(서울신문 편집국 부국장): 우리나라는 국민 의 참여의식이 높지만‘살기 좋은 도시 만들기’에 는 참여가 부족하다. 참여부족 원인에 대한 연구도 필요할 것이다.
‘살기 좋은 도시’에 대한 개념을 생각해야 한다.
편의시설 접근성, 범죄율, 병원과의 거리 등 한국 대도시의 특성과 살기 좋은 도시 개념의 관계를 정 립하는 것이 필요하다.
도시문제에 대한 시민의 무관심은 행정과정의 폐쇄성 때문이다. 도시계획 심의과정에 접근할 수 없고 정보가 공개되지 않는 것을 개선해야 참여도 가 높아질 수 있다.
지방공무원의 수와 자질에도 문제가 있는데 도 시전문 공무원의 수가 부족하며 보직이 자주 바뀌 는 것도 문제다.
주택이 주거공간이 아닌 이익추구의 대상이 되 고 있으므로 주택가격 안정화 문제를 해결해야 살
■ 박재길(국토연구원 지역∙도시연구실장): 일본의 경우 구성원의 합의를 중시하는 전통이 생활자 중 심으로 질서가 유지되고 있으나 한국은 개인의 주 장이 강하기 때문에 강한 리더십이 필요할 것이다.
지자체를 통한 시범사업이 운영되는 경우 마을 만들기 사업이 정부에 의지하게 되어 스스로의 재 생의지가 저하될까 우려된다.
■ Koizumi Hideki(동경대학교 도시공학과 교수): 마 치즈쿠리에서 중앙정부의 역할은 통치의 주체가 아닌 주민의 서포터 역할이다. 재원지원, 권한이 양, 권한배분, 학습의 기회를 제공하고 도시전문가 를 육성하여 전문공무원을 주민과 가까운 곳에 배 치해야 한다.
한국처럼 자유로운 토론과 개개인의 의사표현 을 보장해야 창조적 방법이 다양하게 모색될 수 있 을 것이다. 도시계획 단계에서 주민을 참여시키면 점차 더 큰 단계로 유도해 나가는 것이 쉬우며 지 자체는 실천계획(action plan)을 수립하고 이행하 는 모습을 보여줌으로써 주민의 참여의지를 높여 야 한다.
■ Hayashi Yasuyoshi(비영리법인‘타마카와 마치즈 쿠리지구’운영위원): 일본이 당면한 과제는 NPO 활 동을 위한 기금마련인데 시민단체 기부금에 대한 세금이 면제되지 않기 때문에 미국에 비해 기부가 적다. 정부의 역할은 도시에 대한 새로운 패러다임 에 적응하는 것이므로 법률의 목적과 의미에 맞게 제도를 수정하고 개선해 나가야 할 것이다.
시민의 참여를 높이기 위해서는 살고 싶은 지역
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에 대하여 의견을 제시하도록 하여 자금을 지급하 거나 공모제방식을 취할 수도 있다.
작은 일에서 참여를 유도하여 점차 큰 것으로 확대하는 방식이 중요한데 넓은 범위, 장기간의 사 업은 지역적 특색을 반영하기가 어렵기 때문에 작 은 범위, 단기간의 사업부터 시작해야 한다.
■ 안석환(건설교통부 도시정책팀 서기관): 현행 도시 계획의 문제점은 행정중심적, 장기적, 시민참여의 기회가 적다는 것이므로 마을단위의 단기적이고 주민이 참여하는 계획부터 실천해야 한다.
공간이 넓어지면 주민의 참여의지가 낮아지는 경 향이 있다. 주민의 참여가 저조한 경우 참여도를 높 이고 관심을 유도하는 방안 또한 연구해야 한다.
■ 이동주(청주시 직지세계화추진기획단장): 주민참여 를 유도하기 위하여 각 지역의 주민지원센터를 법 인화할 경우 센터가 시민과 공공기관의 중간에서 조정하는 역할을 할 수 있다.
중앙정부는 지자체가 사회단체, 지역주민과 협 력할 수 있는 제도를 지원해 주어야 하며 이러한 지자체의 활동에 대하여 격려와 포상을 통하여 동 기부여를 해주어야 할 것이다.
살고 싶은 지역을 만드는 것은 새로운 패러다임 이며 시대의 요청이다.
■ 김은희(도시연대 사무국장): 살고 싶은 도시의 사 례 중 관심을 가져야 하는 것은 결과의 나열이 아 니라 과정의 내용이므로 갈등의 발생과 원인, 해결 방안에 집중해야 할 것이다.
각 주체 간의 관계 및 역할에 대하여 연구가 필 요하다. 지자체, 지역주민, 시민단체, 전문가, 중앙
정부 등 각각의 관계 및 역할을 어떻게 해야 하는 지 연구해야 할 것이다.
주민의 교육은 자기 삶터, 자기 지역에 대해서 알아가는 것에서부터 시작해야 하며 이는 주민뿐 아니라 공무원조직도 교육을 받아야 한다.
■ 강병기(도시연대 대표): 최근 지자체 선거에서 주 민의 생활과 밀접한 사회복지사 출신의 당선율이 높다는 결과가 나타나고 있는데 이는 주민의 실상 을 파악하고 있는 지도자가 주민들의 지지를 받은 것으로 판단되며 무척 고무적인 결과다.
