장수군 농가경제 분석 및 농정 발전 방안

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(1)C2009-58 | 2009. 12.. 장수군 농가경제 분석 및 농정 발전 방안. 김 정 섭 정 호 근 허 주 녕. 부연구위원 부연구위원 전문연구원.

(2) 연구 담당. 김 정 섭 부연구위원 연구 총괄, 제1장, 제2장, 제3장, 제4장, 제5장 집필 정 호 근 부연구위원 제4장 집필 허 주 녕 전문연구원 제3장 집필.

(3) 머 리 말. 농산물 시장에서 지역 간 경쟁구도가 심화되고 있다. 정부의 정책은 지 방의 자율성과 책임을 강화하는 방향으로 재편되고 있다. 이처럼 시장 환 경과 정책 환경이 변화하는 가운데 지방자치단체 농정의 중요성은 날로 커 지고 있다. 장수군은 통합적 농정 기획과 추진, 창의적 시책 발굴 등에 많은 노력을 기울인 곳으로 알려져 있다. 기초 지방자치단체 수준에서는 드물게 농가의 농업생산 현황과 소득 등에 관한 광범위한 통계 데이터베이스를 구축하여 정책 실행에 활용하고 있다. 지역의 전략 품목을 육성하기 위해 민‧관이 함 께 하는 정책사업 실행 조직을 운용해 왔다. 지역순환농업 체계 구축이라 는 목표를 두고 경종 부문과 축산 부문의 연계를 위해 많은 노력을 기울이 고 있다. 이 연구는 지역농업을 발전시키려는 장수군의 다각적 노력이 어떤 결과 를 낳았는지 그리고 개선해야 할 점은 무엇인지 살펴보려는 취지에서 시작 되었다. 최근 몇 년 동안 이루어진 장수군 농정의 변화 과정을 정리했으며, 농업 생산과 소득 측면의 변화를 분석했다. 성과를 정리하는 것 못지않게 중요한 것은 성찰이다. 장수군 농정이 더욱 선진적인 모습으로 진화하려면 극복해야 할 과제가 무엇인지를 제시하고 있다. 연구 결과가 장수군 농정 에 유익한 자료로 활용되기를 바란다. 연구에 도움을 주신 장수군의 공무원, 지역의 농업인, 자문해 주신 여러 전문가들에게 감사드린다. 2009. 12. 한국농촌경제연구원장 오. 세 익.

(4) iii. 요. 약. □ 연구 배경과 목적 장수군은 2005부터 ‘차별화시책 5개년 계획’을 수립하여 농정 추진체계 를 혁신하고 창의적 시책을 기획하여 추진했다. 그 성과를 다시 살펴보고 변화하는 시장 및 정책 환경에 대응하여 농정을 더욱 발전시킬 대안을 모 색해야 할 시점이다. 이 연구는 장수군의 농정 실태, 성과, 한계 등을 살펴 보고 발전 방향을 찾는 것을 목적으로 한다. 구체적으로 다음과 같은 몇 가 지 연구 목표를 정했다. 첫째, 장수군의 농업 현황, 농정 혁신 과정, 현재의 추진체계 등을 살펴보고 그동안의 정책 투입이 어떤 성과를 낳았는지 밝힌 다. 둘째, 장수군의 농가경제가 어떻게 변화했고 장수군 농정은 그 변화에 어떤 기여를 했는지 분석한다. 셋째, 외부 환경 변화에 대응하여 장수군이 취해야 할 농정 발전 방향과 전략을 모색한다.. □ 연구 내용과 방법 장수군의 농업 현황을 개관하고 최근 몇 년 동안의 농정 혁신 과정을 살 펴보았다. 장수군 농업은 짧은 기간 여러 측면에서 변화했다. 그런 변화 가 운데 일부분은 농정 혁신의 결과라 말할 수 있다. 2006년과 2009년에 실시 한 장수군의 농정 관련 공무원 등에 대한 면접 조사 결과, 통계자료, 문헌 자료 등을 분석하여 현재의 농정 추진체계가 형성된 배경, 특징, 성과 등을 정리했다. 장수군 농정의 성과를 여러 측면에서 살펴볼 수 있겠지만, 가장 중요한 것은 농가의 소득이다. 이를 살펴보려고 장수군청에서 조사하여 관리하고 있는 농가소득 관련 통계자료를 분석했다. 주로 농업소득과 보조금 지급.

(5) iv 내역을 중심으로 분석했다. 시장 환경과 정책 환경 변화가 장수군의 농정에 어떤 도전을 제기하고 있는지 살펴보았다. 자유무역협정 추진 등 진전되는 농산물 시장 개방, 국 내 소비자의 농식품 소비 트렌드 변화, 기후 변화 등의 측면에서 장수군 농 정이 처한 상황을 정리했다. 지방 분권화의 맥락 속에서 진행되고 있는 국 고 보조금 지원 방식의 변화, 인접 지방자치단체와의 연계‧협력 필요성 대 두, 지역 발전 역량 강화 필요성 등의 측면에서 장수군 농정이 처한 정책 환경을 검토했다. 이상과 같은 분석 결과를 토대로 장수군이 향후의 농정 발전을 위해 추 진해야 할 과제를 제안했다.. □ 주요 연구 결과 장수군은 전체 인구의 70% 정도가 농업에 종사하는 농업 중심의 산업 구조를 갖고 있다. 그러나 산간지역이라는 지형적 특성으로 인해 쌀 농업 의 비중은 상대적으로 작은 편이다. 게다가 최근 몇 년 동안 농업소득 향상 을 위해 장수군에서 한우, 사과, 시설채소 등의 몇 가지 품목을 전략적으로 육성하여 벼 재배면적은 더 줄어들었다. 2003년 장수군은 농정 추진체계를 혁신하고자 ‘농촌발전기획단’을 출범 하였고 이후 군 농정에 큰 변화가 시작되었다. 당초 농촌발전기획단을 출 범한 취지는 군 농정에서 사업을 통합적으로 기획하고 관리하기 위한 것이 었다. 당시 농촌 지역 기초 지방자치단체들에서는 찾아보기 어려운 매우 혁신적인 농정 조직 모델이었다고 평가할 수 있다. 농촌발전기획단은 장수 군 농업 발전의 장기적 비전을 모색하기 위해 모든 농가를 대상으로 농가 경제 조사를 실시했다. 이것을 토대로 ‘차별화시책 5개년 계획’을 수립했 다. 이 계획에 따라 ‘지역순환농업’, 5,000만 원 이상 소득을 올리는 농가를 3,000호 이상 육성하자는 ‘5‧3 프로젝트’, ‘농업인대학 운영’, ‘귀농‧귀촌 활성화’ 등 독특한 농정 시책사업을 추진했다..

(6) v 꾸준한 노력 끝에 2009년 현재 장수군 농가의 농업소득은 2006년 대비 4.7% 증가하는 성과를 거두었다. 같은 기간 전국의 농업소득은 오히려 감 소했다는 점을 염두에 두면 괄목할 만한 성과라 할 수 있다. 2009년 장수군 농가의 농업소득 평균은 약 2,075만 원으로 추정된다. 농업소득 5,000만 원 이상을 올리는 농가 수는 약 700농가를 넘을 것으로 추정된다. 이는 2006 년 대비 연평균 10.3%p 증가한 것이다. 농업소득이 이처럼 증가한 데에는 ‘5‧3 프로젝트’와 같은 통합적 농정을 기획하여 추진한 것이 주효했다. 이 미 농업소득을 충분히 올리고 있는 농가나 경영상태가 아주 부실하여 지원 의 효과를 기대하기 어려운 농가를 배제하고, 보조금의 효과를 기대할 만 한 농가를 중심으로 지원한 것이 성과를 거두었다. 그리고 보조금을 지원 하기 전에 농가가 의무적으로 경영 컨설팅을 받게 하고, 관련 사업을 유기 적으로 지원한 것이 도움이 되었다. 최근 몇 년 동안 장수군 농정은 농가경제 측면에서 상당한 성과를 거두 었지만, 여전히 도전해야 할 과제가 있다. 농산물 시장은 계속해서 개방될 것인데 장수군 농업소득의 주요 부분을 차지하는 한우의 시장 전망이 그리 밝지 않다. 게다가 지속적인 기후 온난화는 장기적으로는 장수군의 주요 전략 품목인 사과나 오미자 생산에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 시장 환경 측면에서 기회로 볼 수 있는 것은 우리나라 농산물 소비자가 점차 고품질 의 친환경 농산물을 찾고 있다는 점이다. 정책 환경 측면에서도 몇 가지 과 제가 놓여 있다. 포괄보조금 제도 도입 등 중앙정부의 보조금 지원 방식이 지자체의 자율과 책임을 강조하는 방향으로 변화하고 있다. 장수군은 그 동안 노력해 온 통합적 농정 기획 및 실행 체계를 더욱 강화할 필요가 있 다. 장수군 전체의 농업생산 규모가 작다는 점과 장수군의 지방재정 여건 이 열악하다는 점 등을 고려할 때 인접한 진안군이나 무주군과 협력할 필 요는 더욱 커진다. 향후 장수군이 변화하는 환경에 대응하고 농정을 더욱 발전시키는 데 필 요한 방안을 몇 가지 제안하면 다음과 같다. 첫째, 통합적 정책 기획 및 관리에 필요한 조직적‧인적 조건을 재정비해 야 한다. 포괄보조금 제도 도입 등 정책 환경 변화는 장수군의 통합적 농정.

(7) vi 추진 능력을 필요로 한다. 현재 농정 조직은 몇 년 전과 비교하면 통합적 정책 기획 및 관리라는 측면에서는 덜 효과적인 형태를 유지하고 있다. 농 정 조직 재정비가 필요한 시점이다. 둘째, ‘5‧3 프로젝트’ 관련 자료 관리 체계를 개선해야 한다. ‘5‧3 프로젝 트’는 농가경제 측면에서 장수군 농정이 지향하는 목표를 체계적으로 관리 하는 기초이다. 지역 내 거의 모든 농가의 생산 현황, 소득 등을 추정할 수 있는 데이터베이스 구조를 갖추고 있다. 그러나 몇 가지 중요한 자료가 누 락되어 있다. 자료의 신뢰성을 확보하기 위한 표본조사 설계도 필요하다. 무엇보다 중요한 것은 이 자료를 농정 기획에 효과적으로 활용할 수 있는 인적 자원을 확보하고 운용하는 일이다. 셋째, ‘장수 한우사업단’을 필두로 지역 농업인을 지원하는 사업실행 조 직을 장수군청으로부터 독립된 법인 형태로 전환해야 한다. 사업실행 조직 의 구성원으로 장수군 농업 발전에 헌신하는 계약직 직원의 지위를 안정화 할 필요가 있으며, 지방 정치구조로부터 더 자유로운 조건에서 사업을 지 속적으로 수행할 수 있게 해야 한다. 일정한 수익을 창출하면서도 지역사 회에 기여할 수 있는 적절한 형태의 지방 공기업 또는 사회적 기업으로 사 업단 조직을 전환해야 한다. 넷째, 장수군 농축산물 마케팅을 활성화하려면 S-APC를 중심으로 과일 및 채소 분야의 산지유통 조직화에 더욱 힘써야 한다. 그리고 향후 예상되 는 관광객 수 증가 등에 대비하여 농장 직판, 우편 및 인터넷 통신 판매, 지역축제, 안테나 숍 등 다양한 방식의 ‘짧은 경로 마케팅’ 전략을 수립하 여 장수군 농축산물의 지역 브랜드 가치를 향상시킬 필요가 있다. 다섯째, 장수군 농정이 역점을 두고 추진하는 ‘지역순환농업 체계 구축’ 을 지금보다 더 계획적이고 단계적인 방식으로 추진할 필요가 있다. 그리 고 필요한 재원을 확보하는 데 많은 노력을 기울여야 한다..

(8) vii ABSTRACT. An analysis of agricultural household economy of Jangsu-gun and strategy for the local agricultural development policy process Jangsu-gun set up 'Five Year Scheme for Differentiation' in 2005 and has innovated its agricultural administration system and planned and pursued creative policies since then. The present study aimed at examining the current situation, accomplishment, limitation of the agricultural administration of Jangsu-gun and finding a course to be pursued in the future for improving it. Specifically, following several researching objectives were defined. Firstly, the present study intended to examine the agricultural situation of Jangsu-gun, the innovation process for the agricultural administration of the region, and the current system pursued, and to find out the accomplishment of implemented policies. Secondly, in the present study, the changes in agricultural economy of Jangsu-gun and the contribution of agricultural administration for Jangsu-gun to the changes were analyzed. Thirdly, the present study tried to find an advanced course of agricultural administration and strategies to be pursued for Jangsu-gun so that Jangsu-gun could keep up with environmental changes of the outside. The present study examined the current agricultural situation of Jangsu-gun and inspected the innovation process of the agricultural administration of the last several years. The farming industry of Jangsu-gun has changed in several aspects during a short period of time. Some changes were induced by the innovation of agricultural administration. In the present study, interviews with government employees, who worked for the agricultural administration of Jangsu-gun, performed in 2006 and 2009, and relevant statistical data and documentation were analyzed and in doing so the background where the current agricultural administration system was established , and characteristics and accomplishment of the system were examined..

(9) viii. Agricultural household economy of the Jangsu-gun was investigated with every agricultural household involved so that a long-term vision for the development of the farming industry of Jangsu-gun could be suggested. Based on the result, ‘Five Year Scheme for Differentiation’ was set up. Through the scheme, unique agricultural administration projects such as ‘regional circular agriculture’, ‘5‧3 Project’ that was creating more than 3,000 households with income of more than fifty million won, ‘operation of an agricultural university', and 'activation of back-to-earth and return-to-the-soil movement' were pursued. In 2009, the agricultural income of farming households of Jangsu-gun was increased by 4.7% compared to the previous year. Considering that the national agricultural income during the same period was reduced, it was outstanding accomplishment. The average agricultural income of farming households of Jangsu-gun in 2009 was estimated at approximated 20 million and 750 thousand won. It was assumed that there were more than 700 farming households with income of more than 50 million won. The number of farming households with income of more than 50 million won had annually increased by 10.3% on the average since 2006. Several plans for Jangsu-gun to deal with environmental changes and improve its agricultural administration further are suggested as follows. Firstly, it is required to rearrange organizational and human conditions needed for planning and managing integrated policies. The current agricultural administration organization is in a less effective state in terms of integrated policy planning and management compared to several years ago. Secondly, it is needed to improve the data management system of ‘5‧3 Project.' It is also required to design a sample survey to ensure the reliability of data. Before anything else, it is important to ensure and operate human resources which could effectively use the data for agricultural administration planning. Thirdly, project implementing units for supporting local farmers such as ‘Jangsu Korean Beef Business Unit’ should be transformed into corporations separated from Jangsu County. The business units should become local public corporate bodies or social corporations in a proper form which could create a certain amount of income and contribute to the local.

(10) ix. society at the same time. Fourthly, to boost marketing of agricultural and livestock products , producing-place distribution for fruits and vegetables should be more organized centering around S-APC. In addition, various kinds of 'short-cut marketing' strategies such as direct sales at farms, postal and internet sales, local festivals, and antenna shops should be established to prepare for the expected increase in tourists so that the local brand value of agricultural and livestock products of Ja ngsu-gun could be improved. Lastly, 'regional circular agricultural system establishment' that has been intensively pursued by the agricultural administration of Jangsu-gun should be advanced in a more organized and gradual way. It is also important to make an effort to secure required financial resources.. Researchers: Jeong-Seop Kim, Ho-Gun Chong, and Joo-Nyung Heo E-mail address: jskkjs@krei.re.kr.

(11) xi. 차. 례. 제Ⅰ장 서 론 1. 연구 배경과 목적 ················································································· 1 2. 연구 내용과 방법 ················································································· 2. 제Ⅱ장 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정 1. 농업 여건 ······························································································ 5 1.1. 농업 일반 현황 ············································································ 5 1.2. 품목별 생산 현황 ········································································· 8 2. 농정 혁신 과정 ··················································································· 10 2.1. 배경: 2000년대 초반 지역의 상황 ··········································· 10 2.2. 농촌발전기획단의 출범과 혁신의 시작 ··································· 12 2.3. 지역농업 혁신을 위한 사업 계획 수립 ··································· 16 2.4. 혁신 프로젝트 실행 ··································································· 20. 제Ⅲ장 장수군 농가경제 분석 1. 농가소득 현황 ····················································································· 33 2. 주요 품목별 분석 ··············································································· 37 3. 지역별 분석 ························································································ 44 4. 보조금 지원과 농가소득 ···································································· 52 4.1. 보조금 지원 현황 ······································································· 52 4.2. 보조금 수혜 농가와 비수혜 농가의 농업소득 비교 ·············· 56.

(12) xii. 제Ⅳ장 장수군 지역농업을 둘러싼 환경의 변화 1. 시장 환경 ···························································································· 63 1.1. 시장 개방의 진전 ······································································· 63 1.2. 농식품 소비의 변화 ··································································· 65 1.3. 기후 변화 ···················································································· 66 1.4. 주요 품목별 시장 변화와 전망 ················································ 68 2. 정책 환경 ···························································································· 74 2.1. 국고 보조금 지원 방식의 변화 ················································ 74 2.2. 행정구역 경계를 넘는 연계와 협력의 강조 ··························· 80 2.3. 지역 발전 역량 강화의 필요성 ················································ 81. 제Ⅴ장 장수군 농정 발전 방안 1. 농정 추진체계 정비 ··········································································· 85 1.1. 통합적 정책 기획 및 관리 ······················································ 85 1.2. ‘5‧3 프로젝트’ 자료 관리 체계 개선 및 활용 역량 향상 ···· 88 1.3. 사업실행 조직의 법인화 ··························································· 89 2. 장수군 농축산물 마케팅 활성화 ······················································· 91 2.1. 산지 유통 조직화 ······································································· 91 2.2. ‘짧은 경로 마케팅 전략’의 보완적 활용 ································ 93 3. 지역순환농업체계의 계획적‧단계적 구축 ········································ 97. 부록 1. 농촌개발 사업의 ‘학습-조직화’ 과정에 관한 사례 ··············· 99 부록 2. 농가경제 분석에 활용한 통계 자료의 표본 추출 ··············· 116 부록 3. 농업인 학습조직 운영에서 품질규범의 제도화까지 : 함양군 물레방아 사과 연구회 사례 ·································· 117 참고 문헌 ······························································································· 129.

(13) xiii. 표 차 례. 제Ⅰ장 표 1 - 1. 장수군의 농가소득 관련 자료 항목 ······································ 3. 제Ⅱ장 표 2 - 1. 주요 품목 생산 현황 ······························································· 6 표 2 - 2. 친환경 농산물 인증 현황 ······················································· 7 표 2 - 3. 농기계 보유 현황 ···································································· 7 표 2 - 4. 사과 생산 추이 ········································································ 8 표 2 - 5. 오미자 생산 추이 ···································································· 9 표 2 - 6. 쌀 생산 추이 ·········································································· 10 표 2 - 7. 한우 사육두수 추이 ······························································ 10 표 2 - 8. 귀농‧귀촌 인구의 지역사회 참여 활동 사례 ····················· 31. 제Ⅲ장 표 3 - 1. 구간별 농업소득 분포 ··························································· 35 표 3 - 2. 농가 경영주 연령 분포 ························································· 35 표 3 - 3. 경영주 연령별 소득 분포 ····················································· 36 표 3 - 4. 벼 소득 분포 ·········································································· 37 표 3 - 5. 사과 소득 분포 ······································································ 38 표 3 - 6. 고추 소득 분포 ······································································ 39 표 3 - 7. 토마토 소득 분포 ·································································· 39 표 3 - 8. 장수군 주요 품목의 생산‧소득 현황 변화 ··························· 40 표 3 - 9. 벼 생산 규모 분포 ······························································ 41.

(14) xiv. 표 3-10. 사과 생산 규모 분포 ···························································· 42 표 3-11. 고추 생산 규모 분포 ···························································· 42 표 3-12. 토마토 생산 규모 분포 ························································· 43 표 3-13. 한우 사육 규모 분포 ···························································· 43 표 3-14. 읍‧면별 평균 농업소득 분포 ··············································· 45 표 3-15. 읍‧면별 농업소득 구간 분포, 2006년 ································· 45 표 3-16. 읍‧면별 농업소득 구간 분포, 2009년 ································· 46 표 3-17. 읍‧면별 벼 소득 분포, 2006 ················································ 47 표 3-18. 읍‧면별 벼 소득 분포, 2009 ················································ 47 표 3-19. 읍‧면별 사과 소득 분포, 2006 ············································ 48 표 3-20. 읍‧면별 사과 소득 분포, 2009 ············································ 48 표 3-21. 읍‧면별 고추 소득 분포, 2006 ············································ 49 표 3-22. 읍‧면별 고추 소득 분포, 2009 ············································ 49 표 3-23. 읍‧면별 토마토 소득 분포, 2006 ········································ 50 표 3-24. 읍‧면별 토마토 소득 분포, 2009 ········································ 50 표 3-25. 읍‧면별 한우 소득 분포, 2006 ············································ 51 표 3-26. 읍‧면별 한우 소득 분포, 2009 ············································ 51 표 3-27. 장수군 보조금 지원 현황 ····················································· 52 표 3-28. 사업별 보조금 지원 규모 ····················································· 53 표 3-29. 읍‧면별 보조금 지원 규모 ··················································· 56 표 3-30. 보조금 수혜 및 비수혜 농가의 소득 변화(2008/2009년) ···· 57 표 3-31. 보조금 수혜 농가 집단별 소득 변화 비교(2008/2009년) ···· 61. 제Ⅳ장 표 4 - 1. 한국의 농산물 수입 현황 ····················································· 64 표 4 - 2. 쇠고기 수급 현황 ·································································· 68 표 4 - 3. 쇠고기 수급 전망 ·································································· 69 표 4 - 4. 사과 수급 전망 ······································································ 70.

(15) xv. 표 4 - 5. 토마토 수급 전망 ·································································· 71 표 4 - 6. 고추 수급 전망 ······································································ 73 표 4 - 7. 광역‧지역발전특별회계의 구조(2010년 기준) ···················· 75 표 4 - 8. 광역‧지역발전특별회계 지역발전계정의 포괄보조금 사업군 ··· 78. 제Ⅴ장 표 5 - 1. 지역 농산물의 ‘짧은 마케팅 경로’와 ‘긴 마케팅 경로’ 유형 ··· 94 표 5 - 2. 친환경농업 육성 프로그램의 범주와 종류 ························· 98.

(16) xvi. 그 림 차 례. 제Ⅱ장 그림 2 - 1. 전북 13개 시‧군의 농가 인구 비율 변화(1998～2004) ··· 12 그림 2 - 2. 지역순환농업 추진 사업단의 소식지 ······························· 18 그림 2 - 3. 장수군 지역순환농업의 개념도 ······································ 20 그림 2 - 4.. 2004년 장수한우클러스터 사업단 발족 초기의 조직 연결망 ······································································· 21. 그림 2 - 5. 설립할 거점 APC의 산지유통 기능을 홍보했던 자료 ·· 26 그림 2 - 6. 2006년 하늘소마을 전경(상) 및 마을들이 행사(하) ······ 30. 제Ⅲ장 그림 3 - 1. 보조금 수혜 농가의 농업소득 변화(2009년) ·················· 58 그림 3 - 2. 2009년 보조금 수혜 농가와 전체 농가의 2008년 농업소득 분포 ····································································· 60 그림 3 - 3. 2009년 보조금 수혜 농가들의 농업소득 증감 분포 ······ 62. 제Ⅴ장 그림 5 - 1. 과거 농촌 지역개발사업의 중앙-지방 간 추진체계 ······· 86.

(17) 서. 론. 1. 연구 배경과 목적. 장수군은 현재 ‘농업‧건강 도시’를 지향하면서 여러 시책을 의욕적으로 추진하고 있다. 그 배경에는 최근 몇 년 동안 추진한 여러 농정시책의 성과 에 대한 긍정과 자부심이 있다. ‘5‧3 프로젝트’, ‘지역순환농업’, ‘농업경영 회생기금’, ‘농기계사업단’, ‘농업인 대학’ 등 여러 시책사업은 몇 년 전부 터 타 지방자치단체보다 앞서 장수군이 기획하고 추진한 것이다. 아직 본 격적인 평가가 이루어진 바는 없으나, 많은 이들이 최근 몇 년 동안의 의욕 적인 농정이 이룬 변화에 관심을 갖고 있다. 2005년 무렵에 수립하여 추진한 ‘차별화시책 5개년 계획’은 그 동안 장 수군 농정이 이룬 변화의 토대였다. 당초 계획과 다르게 진행된 것들도 다 소 있지만, 전략의 전체적 방향은 변함이 없었다. 계획했던 5년이 다 된 시 점에서, 지방 농정의 성과를 살펴보고 미래의 더 나은 발전 방향을 찾는 것 은 당연한 일이다. 지금도 여전히 장수군의 농업과 농정은 만만치 않은 도전 앞에 놓여 있 다. 농축산물 시장 상황은 농업인들에게 우호적이지 않은 방향으로 계속 변하고 있다. 정책 환경도 큰 변화를 눈앞에 두고 있다. 2009년 4월 12일에 개정된 ‘국가 균형발전 특별법’에 따라 2010년부터는 과거 균형발전 특별 회계 지역개발계정의 보조금이 포괄보조 형식으로 집행된다. 그리고 중앙. I. 제 장.

(18) 2 서 론. 정부 지역정책 당국은 시‧군 연계 협력사업을 발굴하여 시행할 것을 강력 하게 권고하고 있다. 장수군 농정은 이 같은 시장 환경과 정책 환경의 변화 에 대응해야 하는 상황이다. 이 연구는 장수군 농정의 실태, 성과, 한계 등을 살펴보고 발전 방향을 찾는 것을 목적으로 한다. 구체적으로 다음과 같은 몇 가지 연구 목표를 정했다. 첫째, 장수군의 농업 현황, 농정 혁신 과정, 현재의 추진체계 등을 살펴보고 그 동안의 정책 투입이 어떤 성과를 낳았는지 밝힌다. 둘째, 장 수군의 농가경제가 어떻게 변화했으며 장수군 농정은 그런 변화에 어떻 게 기여했는지 분석한다. 셋째, 외부 환경 변화에 대응하여 장수군이 취 해야 할 농정 발전 방향과 전략을 모색한다.. 2. 연구 내용과 방법. Ⅱ장에서는 장수군 농업 현황을 개관하였다. 그리고 최근 몇 년 동안 장 수군의 농정 혁신 과정을 살펴보았다. 장수군의 농업은 짧은 기간에 여러 측면에서 변화했다. 그런 변화 가운데 일부는 농정 혁신의 결과이다. 2000 년대 중반부터 장수군은 농정 추진체계를 재편하고 여러 가지 시책사업을 추진했다. 현재의 장수군 농정 추진체계가 형성된 배경 및 특징, 혁신 과정, 성과 등을 정리했다. 관련 통계, 문헌자료, 2006년과 2009년에 실시한 관계 자 면접 조사 자료 등을 분석했다. 2009년의 면접은 장수군 농정과 관련된 모든 부서의 실무 담당자 15명을 대상으로 진행했다. Ⅲ장에서는 장수군 농가의 농업소득을 분석했다. 장수군 농정의 성과를 여러 측면에서 살펴볼 수 있겠지만, 가장 중요한 것은 농가의 소득이다. 장 수군 농촌발전기획단은 2006년에 6,000여 농가를 대상으로 광범위한 농가 경제 실태 조사를 실시한 바 있다. 그것은 현재 장수군의 핵심 농정시책인 ‘5‧3 프로젝트’를 시행하는 출발점이 되었다. 장수군은 지금까지 매년 농 가소득 데이터베이스를 구축했다. 2009년 데이터베이스에는 6,199호 농가.

(19) 서 론 3. 에 대한 자료가 수록되어 있다. 2006년 조사 자료와 이후 구축한 데이터베 이스 자료의 구체적인 내용이 완벽하게 일치하지는 않는다. 그러나 농가의 생산현황, 농업소득 등의 중요 항목에 대해서는 비교 분석할 수 있을 만한 수준에서 일치한다. 농정의 성과를 살펴보기 위한 작업이므로 2006년과 2009년 사이의 소득 변화를 분석하는 데 초점을 두었다. 장수군 농가의 전체적인 농업소득 변 화를 살펴보았다. 전체 평균, 농가의 소득 분포, 주요 생산품목별 농업소득 변화, 읍‧면 지역별 농업소득 변화 등을 분석했다. ‘5‧3 프로젝트’라는 명 칭에서 나타나는 것처럼 농가소득 5,000만 원 이상을 얻는 농가의 수가 얼 마나 되는지 추정하는 데 중점을 두려 했다. 그러나 2009년 자료에서는 농 외소득, 이전소득, 비경상소득 등을 알 수 없어 농업소득 5,000만 원 이 표 1-1. 장수군의 농가소득 관련 자료 항목 항목 구분. 농가경제 실태 조사 (2006년). 농가소득지원시스템 데이터베이스 (2007～2009년). 기본 사항. •주소 •가구원 수 •가구원 중 영농종사자 수. •주소. 농업 생산. •농지 소유 및 임차 현황 -생산 품목별 면적 •농기계 보유 현황 •영농시설(창고, 축사 등) 면적 •품목별 생산량. •농지 소유 및 임차 현황 -생산 품목별 필지 지번과 면적 •농기계 보유 현황 •영농시설(창고, 축사 등) 면적. 농가 경영. •농가소득 •생산품목별 조수입, 경영비 •농외소득. •농업소득(추정치) •생산품목별 농업소득(추정치). 기타. •보조금 신청 내역(용도와 금액) •보조금 수령 내역(용도와 금액) •교육훈련 이수 실적 •소속 작목반.

(20) 4 서 론. 상을 올리는 농가 수를 추정했다. 그리고 소득 변화에 장수군 농정이 어떻 게 기여했는지 설명하려 시도했다. 장수군의 데이터베이스에는 농가별 보 조금 지급 내역 자료가 포함되어 있다. 장수군에서 농가로 전달된 자본의 양과 투입 목적을 알 수 있는 것이다. 이를 토대로 보조금 지급이 어떤 효 과를 얼마나 거두었는지 다각도로 살펴보았다. Ⅳ장에서는 장수군 지역농업을 둘러싼 환경 변화를 분석했다. 외부 환경 을 크게 시장 환경과 정책 환경으로 나누어 접근했다. 자유무역협정(FTA) 추진 등 진전되고 있는 농산물 시장 개방, 국내 소비자의 농식품 소비 트렌 드 변화, 기후 변화 등을 시장 환경의 중요한 요인으로 고려했다. 그런 환 경 변화가 장수군 농업 발전에 있어 무엇을 뜻하는지 살펴보았다. 정책 환 경 변화로는 지방 분권화 맥락 속에서 진행되고 있는 국고 보조금 지원 방 식의 변화, 인접한 지방자치단체와의 연계‧협력 필요성, 지역발전 역량 강 화의 필요성 등에 대해 살펴보았다. Ⅴ장에서는 장수군 농정발전을 위해 앞으로 수행해야 할 과제를 제안했 다. 우선, 장수군 농정의 성과를 낳는 데 중요한 역할을 했던 통합적 정책 기획‧관리 체계를 재정비할 것을 제안했다. 농정 조직 정비, ‘5‧3 프로젝 트’ 관련 자료의 체계적 관리, 정책사업 실행 조직의 법인화 등에 대해 논 의했다. 두 번째로는 장수군 농축산물의 마케팅 활성화를 위해 산지 유통 조직화와 ‘짧은 경로 마케팅 전략’에 관한 과제를 제시했다. 마지막으로, 장수군 농정의 중요한 과제인 지역순환농업 체계를 계획적으로 그리고 단 계적으로 접근할 것을 주장했다..

(21) 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정. 1. 농업 여건. 1.1. 농업 일반 현황 5만 3,346ha(533.46km2) 면적에 1만 449세대가 거주하는 장수군에는 전 라북도 인구의 1.4%에 해당하는 2만 6,912명이 살고 있다. 면적의 80% 가 량이 임야이고, 경지면적은 전체 면적의 14.1%에 해당하는 7,520ha(논 4,532ha, 밭 2,988ha)이다. 인구는 1997년 2만 9,801명에서 2001년에는 3만 521명으로 약간 증가하였으나 그 이후에는 지속적으로 감소하고 있다. 연 령별로는 경제활동인구에 해당하는 21∼64세가 1만 6,058명(60.2%)인데 비해 65세 이상이 6,261명으로 전체 인구의 23.5%를 차지하여 전국 평균 인 10.7%보다 높을 뿐만 아니라 시간이 지남에 따라 고령 인구가 증가하고 있다. 전체 인구 가운데 69.0%에 해당하는 1만 8,574명이 농업인으로 농업 중 심의 산업구조를 가지고 있다. 농가의 농업소득 총 합계 가운데 미곡이 차 지하는 비중은 45% 정도이다. 전라북도 다른 군들과 비교할 때 미곡의 비 중이 현저하게 낮다. 넓은 평야가 없는 지리적 특징 때문이다. 최근 들어 논 농업 비중은 조금 더 줄고 축산과 과수원예 비중이 약간 높아졌다. 쌀 외의 다른 품목을 전략적으로 육성하려는 장수군 농정 시책도 그러한 변화 에 일조했다.. Ⅱ장. 제.

(22) 6 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정. 표 2-1. 주요 품목 생산 현황 단위: ha, 톤. 구 분 쌀 사과 토마토 오미자 한우. 전북. 장수. 점유비율. 면적. 141,530. 3,498. 2.5. 생산량. 762,279. 18,015. 24. 1,614. 873. 54.1. 29,375. 15,925. 54.2. 346. 44.6. 12.9. 25,147. 2,279. 9.1. 면적. 233. 165. 70.8. 생산량. 181. 128. 70.7. 233,921. 21,746. 9.3. 면적 생산량 면적 생산량. 사육두수. 자료: 장수군청 내부 자료. 2007년 쌀 생산량은 1만 8,015톤으로 전국 생산량 가운데 0.37%를 차지 하고 있으며, 사과는 1만 5,925톤으로 전국 생산량의 3.3.8%를 차지하고 있다. 이 외에 토마토는 전국 생산량의 0.55%, 오미자는 7.27%, 한우는 0.99%를 차지하고 있다. 장수군은 2000년대 중반부터 지역순환농업 체계 구축을 농정의 핵심 과 제로 정하고 친환경 농업을 육성하려 노력했다. 한우를 장수군의 전략 품 목으로 육성하면서 경종 부문과 축산 부문의 연계는 더욱 중요한 과제가 되었다. 유기물의 지역 내 순환을 조화롭게 유지하기 위한 시책을 다양하 게 펼쳤다. 장수군과 농업인들의 노력으로 2005년부터 2008년 사이에 친환 경 농산물 인증 농가 수와 면적의 연평균 증가율은 각각 161.1%와 194.0% 였다. 같은 기간 전국의 친환경 농산물 인증 농가 수와 면적은 각각 연평균 74.2%와 83.2%의 증가율을 기록했다. 전국 평균의 약 두 배에 달하는 빠른 속도로 친환경 농업이 장수군에서 확산되고 있으나, 친환경 농업이 지역농 업에서 차지하는 비중은 아직까지는 미미한 수준이다. 2008년 현재 친환경 농업 실천 농가 수는 350호 정도이다. 장수군 전체 농가의 약 5.5%이다. 친환경 농산물 인증 재배면적은 341ha로 장수군 농경지 면적의 4.5%에 불.

(23) 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정 7. 과하다. 전국에서 친환경 농산물 인증을 받은 농가 수는 17만 2,553호로 전 국 농가의 약 14.3%를 차지하며 면적은 17만 4,107ha로 전국 농경지 면적 의 9.9%에 달한다(농림수산식품부, 2009). 농업인구가 고령화되고 농업이 대형화되어감에 따라 농촌지역에서 농기 계 보급과 이용이 증가하고 있다. 그런데 장수군처럼 대부분 농가 경영 규 모가 작은 지역에서 농가들이 농기계를 개별적으로 갖추는 것은 어렵고도 비효율적인 일이다. 장수군은 최근 농기계사업단을 설치하여 농가들에 농 기계를 임대하여 그런 문제에 대응하고 있다. 더불어 농기계 지원사업도 실시하고 있다. 2009년 한 해 동안 중소형 농기계 150대와 경운기 부착용 퇴비살포기 196대를 지원했다. 트랙터 외 41종 159대를 보유한 농기계사업 단은 16명의 인원으로 임대 및 농작업 대행을 병행하고 있다. 2003년에서 표 2-2. 친환경 농산물 인증 현황 구분. 농가 수. 유기농산물 인증 농가. 면적. 단위: 호, ha. 무농약농산물 인증 농가. 저농약농산물 인증 농가. 2005. 60. 50. -. 32. 28. 2006. 121. 139. -. 58. 63. 2007. 160. 175. 6. 66. 88. 2008. 350. 341. 35. 41. 274. 자료: 장수군청 내부 자료. 표 2-3. 농기계 보유 현황 단위: 대. 구분. 동력 경운기. 2003. 2,352. 712. 113. 2,352. -. 24. -. 33. 2005. 3,134. 887. 1,197. 1,445. 1,836. 275. 437. 410. 2008. 2,908. 1,070. 912. 1,227. 1,647. 270. 511. 565. 트랙터. 자료: 장수군청 내부 자료. 방제기. 동력 이앙기. 관리기. 콤바인. 건조기. 농업용 난방기.

(24) 8 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정. 2007년 사이 특히 콤바인, 건조기, 농업용난방기 보유량이 급증한 반면에 공동방제와 농작업 대행 등의 영향으로 방제기, 동력이앙기 수는 감소하 였다.. 1.2. 품목별 생산 현황 식량작물은 미곡, 두류, 잡곡, 맥류 순으로 4,128ha에서 2만 596톤을 생 산하고 있다. 채소류는 엽채류, 근채류, 과채류, 조미채소 순으로 3,033ha에 서 4만 3,689톤을 생산하고 있다. 과실류는 사과, 배, 포도, 복숭아 순으로 891.74ha에서 1만 4,948톤을 생산하고 있다. 장수군은 10대 전략품목을 정 하고 지역농업을 확대해 나가기 위해 노력하고 있다. 그 가운데 대표 품목 을 중심으로 생산기반과 생산현황에 대해 알아보도록 한다. 장수 사과 클러스터 사업을 추진하면서 사과 재배면적과 생산량이 꾸준 히 증가하고 있다. 2008년에는 596농가가 914ha에서 1만 6,170톤을 생산하 였다. 호당 재배면적이 1.6ha로 전국 평균 0.7ha의 2배가 넘는 생산규모이 다. 성목 단수는 전국 평균과 비교하여 비슷하거나 조금 낮은 편이다. 장수 군의 지형적인 특성상 조생종인 홍로 품종이 군 재배면적의 약 60%를 차 지하고 있다. 이외에 후지, 만월, 명월, 쓰가루 등이 재배되고 있다. 생산액 457억 원, 매출 398억 원을 달성하였다. 2005년과 비교하면 재배면적은 표 2-4. 사과 생산 추이 구 분. 단위: ha, 톤, kg/10a, %. 2006. 2007. 2008. 재배면적. 830.60. 873.0. 914.8. 총 생산량. 14,023. 15,925. 16,170. 성목단수. 2,171. 2,450. 2,450. 95. 106. 96. 전국 대비 성목단수비율. 자료: 장수군 통계연보 2006, 2007 연도, 장수군청 내부 자료.

(25) 장수군의 농업 여건과 농정 혁신 과정 9. 30%, 생산량은 57% 증가하였다. 관내 적정 사과 재배면적의 소진 등의 이 유로 이러한 증가추세를 앞으로도 계속 유지하기는 어려울 것으로 보인다. 벼는 장수군 총 경지면적의 47% 정도에서 재배되며 매년 1만 7,000톤에 서 1만 9,000톤 정도 생산되고 있다. 2006년을 제외하고 2007년, 2008년에 는 단위면적당 생산량이 전국 평균보다 더 높았다. 토마토는 2006년에서 2008년 동안 한 해 평균 48ha의 면적에서 3,038톤 이 생산되었다. 매년 큰 차이를 보이며 등락하는 단위생산량을 어떻게 하 면 안정적으로 늘려갈 것인가가 관건이다. 전국적으로 보면 토마토 단수는 2003년 이후 연평균 6% 정도씩 증가하고 있다. 다만 2008년에는 전국 재 배면적과 생산량이 감소한 반면 장수군의 재배면적과 생산량은 증가하였 다. 장수군은 향토산업 및 특화작목 육성사업의 일환으로 관수시설을 보급 하는 등 오미자 재배면적을 확대하기 위해 노력하고 있다. 현재 498농가가 총 169ha의 재배면적, 실수확면적 70ha에서 315톤의 오미자를 생산하고 있 다. 장수군은 지역인구가 고령화하는 것에 대응하고자 유전자뱅크, 신활력 사업, 지역특화 및 향토육성사업 등을 통해 한우산업의 발전에 힘을 기울 여 왔다. 지역 내 자급사료 생산시스템 구축, 가축분뇨의 자원화, 가축질병 예방 안전망 구축, 한우 정체성 확립을 정책 목표로 정하고 사업을 추진한 결과 한우사육농가 수가 안정화되고 사육두수는 계속 증가하고 있다. 호당 사육두수가 2004년에서 2008년 사이에 7.9두에서 15.81두로 증가한 것을 보면 한우 사육농가의 전업화‧규모화가 진행되어 온 것을 알 수 있다. 표 2-5. 오미자 생산 추이 단위: ha, 톤. 구분. 2006. 2007. 2008. 재배면적. 48. 44.6. 50.8. 총생산량. 3,365.8. 2,278.9. 3471.9. 단위생산량(kg/10a). 53,171. 11,944. 5,518. 자료: 장수군 통계연보 2006, 2007 연도, 장수군청 내부 자료.