농촌 지역 활성화 정책의 평가와 발전 방안

전체 글

(1)연구보고 R658 | 2011.11.. 농촌 지역 활성화 정책의 평가와 발전 방안. 김 박 김 임. 정 시 영 지. 섭 현 단 은. 부 연 구 위 원 선임연구위원 전 문 연 구 원 연 구 원.

(2) 연구 담당 김 박 김 임. 정 시 영 지. 섭 현 단 은. 부연구위원 선임연구위원 전문연구원 연 구 원. 연구총괄, 1장, 2장, 3장, 4장, 5장, 6장 집필 6장 집필 3장 집필 2장, 3장, 4장 집필.

(3) 머 리 말. 지방자치제가 실시된 이후 ‘지역 활성화’는 농촌에서도 꾸준히 제기되는 중요한 가치이자 목표가 되었다. 최근 10여 년 동안 농촌 지역에서 일어난 경제적·사회적 변화에 대응하여 많은 정부 정책들이 새롭게 설계되고 시행 되었다. 정책 추진의 밑바탕이 되는 법률적·행정적 체계도 크게 변화하였 고, 정책 사업을 시행하는 농촌 현장에서는 다양한 활동 주체들이 등장하 여 끊임없이 새로운 접근방법을 실험하였다. 많은 사람들이 끈질기게 시도 했던 그 모든 노력들은 단 하나의 목표, 즉 농촌 지역의 활성화를 이루기 위한 것이었다. 이 연구는 농촌 지역 활성화를 목적으로 추진했던 그동안의 정부 정책을 되돌아보고 혁신의 방향을 모색해야 한다는 필요성에서 출발하였다. 우리 농촌이 처한 현실이 어떻게 변화했는지를 조망하고 앞으로의 변화 방향에 관한 전망과 더불어 그동안의 정책이 추구했던 목적, 접근방법, 추진체계 등을 비판적으로 검토하고 있다. 아울러 2000년대의 농촌 지역 활성화 정 책이 표방했던 새로움을 대표할 수 있는 몇몇 중요한 정책 사업의 성과를 살펴봄으로써 개선해야 할 부분과 계승해야 할 부분을 논의하고 있다. 다 른 한편으로는 농촌 발전 정책 분야의 여러 전문가들이 델파이 패널로 참 여하여 과거의 정책을 되돌아보고 미래의 방향과 과제를 숙고한 내용을 함 께 담고 있다. 농촌 지역 활성화는 앞으로도 계속 정부가 추진해야 할 중요한 과제이 다. 관련 정책의 내용과 형식은 시대와 여건에 맞추어 변할 수 있겠지만 변함없이 일관되게 추구해야 할 지향점도 있을 것이다. 농촌 지역의 문제 를 염려하는 이들에게 이 보고서가 그러한 성찰과 고민의 단초로 활용될 수 있기를 기대한다. 2011. 11. 한국농촌경제연구원장 이 동 필.

(4)

(5) 요. 약. 농촌 지역 활성화 정책에는 많은 변화가 있었다. 정책의 외연이 확대되 었고, 지방분권화를 지향하며 정책 추진체계가 재편되었고, 정책 사업을 시행하는 과정에서 상향식 접근방법과 지역 접근방법이 도입되고 확산되 었다. 농촌 지역의 경제적·인구사회학적 현실이 빠르게 바뀌었다는 사실이 그런 변화의 배경에 있었음은 물론이다. 이 연구의 목적은 그러한 다차원 적 변화를 성찰적으로 평가함으로써 향후 농촌 지역 활성화 정책의 발전 방향과 과제를 도출하는 데 있다. 연구 내용은 ‘농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정에 대한 고찰’, ‘농촌 지역 활성화 정책의 방향 전환에 대한 평가’, ‘주요 농촌 지역 활성 화 정책 사업의 성과 분석’, ‘농촌 지역의 미래 전망과 정책 과제 도출’ 등 의 네 부분으로 나뉜다. 통계자료, 문헌자료, 전문가 델파이, 면접 조사 등 의 방법을 활용하여 지난 10년여 동안의 정책 변화를 평가하였다. 그리고 당면한 과제가 무엇인지 찾고자 하였다. 한국 사회의 압축적 근대화 과정에 수반한 인구 감소 및 고령화라는 농 촌 지역 인구 변화 추세는 2000년대에도 계속되었다. 인구 감소 추세는 2000년대 말에 가까워지면서 역전되기도 하였으나 고령화는 지속적으로 심화되었다. 농촌 지역의 인구 과소화 현상은 점점 심해졌는데, 읍 지역과 는 달리 면 지역에서 두드러졌다. 여기에 덧붙여 노인 독거 가구, 조손 가 구, 다문화 가구, 도시로부터 이주해 오는 귀농·귀촌 인구의 증가는 농촌 지역사회의 인구학적 구성을 다양하게 만들고 있다. 농촌 지역의 경제는 1990년대에 본격화된 농산물 시장 개방 이후 농업만으로는 버티기 어려운 상황이 되었다. 게다가 지방자치제가 실시됨으로써 농촌 지역에서는 경제 활동 다각화를 위한 노력이 펼쳐졌다. 그리하여 겸업농가 비율이 크게 증 가하고, 농가 소득 가운데 농외 소득의 비율도 빠르게 높아졌다. 많은 농촌 지역에서 농업은 더 이상 수위를 차지하는 산업이 아니게 되었다. 대신에 제조업이나 서비스업이 성장하였다. 이처럼 농촌 지역경제의 다각화가 진.

(6) iv 행되면서 정부는 농촌관광과 지역특화산업 부문에 특히 관심을 갖고 다양 한 정책을 새롭게 추진하였다. 그것을 뒷받침하기 위해 정책 추진체계와 정책 사업의 접근방법도 크게 바꾸었다. 이 과정에서 농촌 지역의 주민들 이 주도적으로 의견을 모아 지역 발전을 위한 계획을 수립하고 각종 활동 을 수행함으로써 얻은 결실을 지역 내에 귀속시키는, 이른바 내생적 발전 론이 정책 변화의 중요한 이론적 토대로 작용하였다. 농촌 지역의 경제활 동 다각화와 인구사회학적 구성 변화가 진행되는 가운데, 농촌 지역 활성 화 정책은 그 외연을 크게 확대하고 내생적 발전론을 다양하게 실험할 수 있었다. 농촌 지역 활성화 정책의 가장 특징적인 방향 전환을 여섯 가지 내용으 로 요약할 수 있다. 첫째, 농촌 지역 활성화 정책의 영역이 확대되었다. 둘 째, 정책 사업 실행에 있어 상향식 접근방법이 도입되고 확산되었다. 셋째, 공모제 방식을 통하여 지방자치단체들의 경쟁을 촉진하였다. 넷째, 지방분 권화를 촉진하는 계기가 되었다. 다섯째, 지방 거버넌스가 정책 추진의 중 요한 요소로 다루어졌다. 여섯째, 농촌 지역의 발전 역량 강화를 크게 강조 하였다. 거의 대부분의 전문가들이 이 같은 정책 방향 전환은 필요하고 중 요한 변화였다는 점에 동의하였다. 그러나 실제 농촌 현장에서 그런 변화 가 충분히 실현되었다고 보기 어려운 것들도 있는 것으로 평가되었다. ‘상 향식 접근방법의 도입 및 확산’, ‘지방 거버넌스 강조’, ‘역량강화 활동 지 원’ 등은 다소 미흡한 수준에서 실천된 것으로 평가되었다. 이것들은 앞으 로도 많은 자원과 노력을 투입하여 성과를 이루어내야 할 중요한 정책 방 향이다. 많은 농촌 지역 활성화 정책 사업 가운데에서 ‘녹색농촌체험마을 조성사 업’, ‘농촌 전통테마마을 조성사업’, ‘농촌마을 종합개발사업’, ‘신활력사업’ 등을 사례로 삼아 그 성과를 분석하였다. 이 정책 사업들은 2000년대에 이 루어진 농촌 지역 활성화 정책의 큰 변화를 보여주는 전형적인 사례들이 다. 일정한 성과를 거두기도 했지만 한계와 문제점을 노정하고 있음도 드 러났다. 녹색농촌체험마을 조성사업이나 농촌 전통테마마을 조성사업 등 농촌관광마을 조성사업은 매우 광범위하게 전국적으로 전개되었다. 약 10.

(7) v 년 동안 2,000억 원 이상의 정부 예산이 투입되어 1,500여 개 이상의 농촌 관광마을을 조성하는 데 사용되었다. 그동안 우리나라의 농촌관광 시장은 빠르게 성장하여 그 시장 규모가 2003년의 926억 원 정도였던 것이 2009 년에는 1,814억 원으로 두 배 가까이 늘었다. 농촌관광마을 조성사업이 그 러한 시장 확대에 상당히 기여한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 전체 농 촌관광 시장 가운데에서도 정부 정책이 투입된 마을 단위의 농촌관광 시장 은 ‘저가 시장’의 영역을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 정부가 지원한 농촌관광마을의 상품 및 서비스 품질을 제고하는 것이 향후의 중요한 과제 이다. 농촌마을 종합개발사업은 주민 복지를 위한 생활 시설과 소득기반 시설 을 확보하려는 ‘종합적인’ 목적에서 추진된 정책 사업으로 그 예산 규모가 상당히 큰 사업이다. 상향식 접근방법을 표방하였으나 잘 실천되지 못한 것으로 평가할 수 있다. 그리고 실제로는 소득원 개발에 치중하였으나 그 다지 성과를 내지 못하고 있다. 표방한 것과는 달리 각종 시설물 등 이른 바 ‘하드웨어’에 대하여 자원을 비효율적으로 투입하는 경향이 강하게 드 러났다. 신활력사업은 전국 70개 낙후 지역 지방자치단체의 혁신 역량을 신장시 키려는 취지로 시작된 정책 사업이다. 지방 거버넌스 형성, 교육훈련, 학습 조직 육성, 역량강화 활동 등 소프트웨어 부문에 자원을 주로 투입하고 상 향식으로 추진하도록 정부가 강력한 의지를 갖고 추진한 사업이다. 농촌 지방자치단체들이 상당한 재량을 갖고 지역 발전을 위한 시책을 기획하고 추진하는 경험을 쌓을 수 있었다는 점에서 신활력사업을 긍정적으로 평가 할 수 있다. 이후 개편된 특별회계(광특회계)의 포괄보조금 제도가 지방의 자율성과 책임을 강조한 신활력사업의 취지와 접근방법을 승계하려 하고 있다. 그러나 새로운 추진체계가 원활하게 작동하지 못하고 있다. 이를 개 선하는 것이 당면 과제로 남겨져 있다. 델파이에 참여한 전문가들이 크게 동의하는 농촌 지역 활성화 정책의 미 래 과제는 크게 세 가지 영역으로 구분된다. 첫째는 품질 좋은 농산물, 웰 빙을 추구하는 소비자 가치가 반영된 상품, 농촌 경관 등과 같이 사회가.

(8) vi 요구하는 바에 부응하는 방식으로 농촌에서 비즈니스를 수행하고 경관을 보전하는 일이다. 둘째는 농촌 지역의 인구사회학적 변화와 관련된 것으 로, 다문화 가정 증가와 그에 따른 지역사회 통합의 문제 그리고 유아·여 성·노인 등 다양한 계층을 상대로 하는 평생학습 및 복지 분야의 정책 수 요에 대응하는 문제이다. 세 번째는 도시와 농촌 사이의 인구이동 동향 변 화 및 농촌의 인구 과소화 등과 같은 최근의 변화로 인해 발생하기 시작한 생활 서비스에 대한 주민의 접근성을 개선하는 일 그리고 주거환경을 재편 하는 일이다. 첫째 영역과 둘째 영역에서 제안된 정책 과제들에 대해 전문 가들은 중요도와 실현 가능성 측면에서 높은 점수를 부여하였다. 그러나 셋째 영역에서 제안된 정책 과제들은 중요도에 비해 실현 가능성이 낮은 것으로 평가하였다. 농촌 지역의 낮은 인구 밀도로 인해 발생하는 문제들 에 대해 단기적인 정책 수단만으로 대응하는 데에는 한계가 있다는 인식을 보여주는 것이다..

(9) ABSTRACT. Evaluation of Rural Development Policy and New Direction This study aims to review the changes that have taken place in rural development policy during the past decade. We analyzed extensive census data and literature, which provided us with insights about the context in which the government could not help innovating the rural development policy. To evaluate the result of those policy changes and to draw some direction for future rural development policy, some experts participated in a policy delphi which we arranged for this study. The policy changes in the past decade can be summarized as follows. First, the domain of rural development policy was broadened very much. Second, the bottom-up approach was diffused widely and applied to almost every rural development project. Third, bidding systems were introduced to the central government's support projects and the competition among local governments to secure the projects became tough. Fourth, the policy management system has been decentralized. Fifth, local governance was emphasized as a very important factor in the outcome of rural development policy. Lastly, capacity building in rural community was regarded as an essential process in rural development projects. Every expert who participated in the policy delphi agreed that those changes were necessary and that some of those changes in rural development with respect to bottom-up approach, local governance and capacity building were not realized sufficiently. Therefore, those objectives should be continued in the future.. Researchers: Jeong-Seop Kim, Si-Hyun Park, Yong-dan Kim, Ji-Eun Lim E-mail address: jskkjs@krei.re.kr.

(10)

(11) 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 배경 ··························································································· 1 2. 연구 목적 ······························································································· 3 3. 연구 범위 ······························································································· 3 4. 연구 내용 ······························································································· 6 5. 연구 방법 ······························································································· 7 제2장 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정 1. 농촌 지역의 여건 변화 ······································································· 11 2. 농촌 지역개발 정책의 변화 ······························································· 28 3. 시사점 ··································································································· 35 제3장 농촌 지역 활성화 정책 방향 전환에 대한 평가 1. 정책 방향 변화에 대한 전문가 평가 개요 ······································ 37 2. 정책 방향 변화의 주요 내용에 대한 전문가 의견 ························· 42 3. 시사점 ··································································································· 54 제4장 주요 정책 사업의 성과 분석 1. 농촌관광마을 조성사업 ······································································· 57 2. 농촌마을 종합개발사업 ······································································· 64 3. 신활력사업 ··························································································· 75 4. 델파이 패널 전문가들의 정책 사업 성과 평가 ······························· 79 5. 시사점 ··································································································· 87.

(12) x 제5장 농촌 지역 활성화 정책의 과제 1. 농촌 지역의 미래 전망 ······································································· 89 2. 농촌 지역 활성화를 위한 정책 과제 ················································ 93 제6장 요약 및 결론 1. 정책의 외연 확대와 내생적 발전 패러다임의 확산 ····················· 101 2. 지속적으로 추구해야 할 원칙: 상향식, 지방화, 거버넌스 ··········· 103 3. 주요 정책 사업의 성과 분석 ··························································· 105 4. 농촌 지역의 미래 전망과 정책 과제 ·············································· 109 부록 1. 농촌마을 종합개발사업 권역별 예산액 투입 현황 ·················· 111 부록 2. 1차 델파이 조사표 ······································································ 112 부록 3. 2차 델파이 조사표 ······································································ 118 부록 4. 3차 델파이 조사표 ······································································ 126 참고 문헌 ···································································································· 133.

(13) 표 차례. 제1장 표 1-1. 터로프의 6단계 정책 델파이 과정 ··········································· 9 제2장 표 2-1. 연도별 농촌 인구 추이 ···························································· 12 표 2-2. 농촌 마을 1개당 인구와 세대 수의 변화 ····························· 13 표 2-3. 농촌의 노인 독거 가구 수 변화 ············································· 14 표 2-4. 인구 과소화 마을 현황 ···························································· 15 표 2-5. 향촌 및 향도 인구 이동의 연령 분포 ································· 16 표 2-6. 농촌의 다문화 가구 수 ···························································· 17 표 2-7. 농촌의 다문화 가구원 수 ························································ 18 표 2-8. 산업별 농촌과 도시의 월평균 임금 격차 추이 ···················· 21 표 2-9. 산업별 생산액 비율 변화에 따른 지역 분류 ························ 23 표 2-10. 산업 비중 변화에 따른 유형별 지역 ····································· 24 표 2-11. 농촌 지역 고용 변화 ····························································· 25 표 2-12. 고용이 현저하게 증가 또는 감소한 산업분야(2000～2009) ···· 25 표 2-13. 사회서비스분야 농촌 지역 고용 현황(2000～2009) ············· 26 표 2-14. 국내 여행, 국내 숙박여행, 관광, 농촌관광의 시장 규모 ······ 27 표 2-15. 지역특화산업 성장과 고용 창출 사례(2000～2009) ············· 28 표 2-16. 마을 단위 농촌관광 정책 사업 추진 현황 ···························· 31 표 2-17. 2003년까지의 지역특화산업 육성 관련 정부 정책 사업 ······· 33 표 2-18. 2000년 이후 등장한 주요 농촌개발 정책 사업의 예산 집행 현황 ····· 36 제3장 표 3-1. 정책 방향 변화 관련 주제의 중요도에 대한 전문가 패널의 평가 ····· 39.

(14) xii 표 3-2. 정책 방향 변화의 정도에 대한 전문가 패널의 동의 수준 ····· 40 표 3-3. 평가 의제별 개방형 응답 결과 요약 ····································· 54 제4장 표 4-1. 연도별 농촌 관광마을 조성사업 추진 현황 ·························· 60 표 4-2. 국내 관광, 농촌관광, 농촌마을 관광의 시장 규모 변화 추이 ····· 61 표 4-3. 매출 기준 농촌관광 시장 규모의 변화 추이 ························ 63 표 4-4. 농촌마을 종합개발사업의 세부 사업 분류 및 예시 ············· 67 표 4-5. 권역 농가 소득 변화 ······························································· 71 표 4-6. 권역별 인구·가구 수 변화 ······················································ 74 표 4-7. 신활력사업의 주요 성과 ·························································· 78 표 4-8. 정책 사업의 형성 배경에 대한 전문가 패널의 평가 ··········· 80 표 4-9. 공모제 방식 추진에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ···· 81 표 4-10. 정책 사업 추진체계상의 역할 구도에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ············································ 82 표 4-11. 정책 사업 추진체계상의 역량강화 지원에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ············································ 83 표 4-12. 사업 실행 과정에서의 주민 참여와 거버넌스에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ············································ 84 표 4-13. 사업 실행 과정에서의 역량 강화에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ··········································· 85 표 4-14. 정책 사업의 성과에 대한 전문가 패널의 평가(2차 델파이) ····· 86 제5장 표 5-1. 농촌의 미래에 대한 전문가들의 전망 ···································· 90 표 5-2. 농촌 비즈니스 육성 및 경관 관련 정책 과제에 대한 전문가 예상······ 94 표 5-3. 농촌의 인구사회학적 변화 관련 정책 과제에 대한 전문가 예상 ······ 96 표 5-4. 농촌 주민의 서비스 접근성 및 정주환경 관련 정책 과제에 대한 전문가 예상 ····································································· 97.

(15) 그림 차례. 제2장 그림 2-1. 고령화된 읍·면 지역의 분포 ··············································· 12 그림 2-2. 겸업농가 비율의 변화 ·························································· 19 그림 2-3. 농가 소득의 구성 비율 변화 ·············································· 19 그림 2-4. 도시 근로자 가구 소득 대비 농가 소득 비중 ·················· 20 제3장 그림 3-1. 정책 방향 변화 관련 주제의 중요성과 실현 여부에 대한 평가점수 비교 ······································································· 41 제4장 그림 4-1. 농촌 전통테마마을 조성사업의 추진절차 ·························· 59 그림 4-2. 농촌마을 종합개발사업 추진 흐름도 ································· 65 그림 4-3. 권역 평균 부문별 사업비 투입 실적 ································· 67 그림 4-4. 권역 평균 하드웨어 부문 사업비 투입 실적 ···················· 68 그림 4-5. 권역 평균 소프트웨어 부문 사업비 투입 실적(구분 2) ···· 68 그림 4-6. 권역 평균 부문별 사업비 투입 실적(구분 3) ··················· 70 그림 4-7. 권역 평균 인구, 가구 수 변화 ············································ 75 제5장 그림 5-1. 정책 과제들의 중요도와 실현 가능성에 대한 전문가 평가 ····· 94.

(16)

(17) 서. 론. 1. 연구의 배경. 지난 10년여 동안 농촌 지역 활성화를 추구했던 정책의 내용, 추진체계, 접근방법 등 여러 측면에서 큰 변화가 있었다. 농업 생산기반과 농촌 주민 의 생활환경을 정비하는 데 중점을 두었던 정책의 내용이 다양해졌다. 도 농교류, 농촌관광, 지역특화산업 등 농촌의 다양한 사회·경제 활동을 활성 화하는 것이 중요한 과제로 다루어졌다. 정책 추진체계도 꾸준히 지방분권 화의 길을 걸었다. 녹색농촌체험마을 조성사업을 계기로 2002년에 처음 도 입한 공모제 사업 추진 방식이 크게 확산되어 많은 농촌 지역 활성화 정책 사업에 적용되었다. 이후에도 정책 추진체계는 신활력지역 지원사업 실시, 광역·지역발전특별회계(이하, ‘광특회계’로 약칭) 지역개발계정의 포괄보조 금 제도 도입 등을 계기로 지방의 자율성을 확대하는 방향으로 개편되었 다. ‘상향식 접근방법(bottom-up approach)’과 ‘지역 접근방법(territorial approach)’을 채택했다는 점도 빼놓을 수 없는 중요한 변화이다. 주민 참여 와 지역 내 다양한 주체의 자발적인 협력을 강조하는 상향식 접근방법과 지역의 특성을 살린 사업 추진을 강조하는 지역 접근방법은 많은 정책 사 업에서 근간을 이루는 방침으로 자리 잡게 되었다. 이상과 같은 농촌 지역 활성화 정책의 다차원적 변화가 남긴 공과는 무엇인가? 한편, 농촌 지역의 여건이 빠르게 변하였다. 농촌의 인구 감소와 고령화 추세가 지속되는 가운데 교통·통신은 비약적으로 발전하였다. 그에 따라. 1장. 제.

(18) 2 서론. 마을, 읍·면 중심지, 시·군 중심지로 이어지는 농촌 정주체계의 계층적 구 조가 변모하고 있다. 농촌에서도 면 지역을 중심으로 인구 과소화 현상이 심화되면서 면 중심 시가지에서 제공되는 (공적·사적) 서비스의 공급 기반 이 급격하게 줄어들었다. 이런 상황은 종래에 농촌 지역에서 많이 이루어 졌던 시설 투자 방식의 공간적 적합성과 효율성 측면에서 반성을 촉구하고 있다. 주 5일 근무제 정착과 더불어 농촌관광 또는 도농교류가 많은 국민에게 친숙한 경험이 되었다. 그럼에도 농촌관광이 농촌 경제를 활성화하는 데 얼마나 기여했으며, 국민들에게 농업·농촌의 가치를 인식시키기에 충분했 는가라는 질문에 대한 답은 아직 분명하지 않다. 특히 농촌관광 서비스의 질적 측면에서 새로운 도약이 필요한 시점이라는 지적이 있다. 농촌 지역에서는 다문화 가정 증가, 귀농·귀촌 인구 증가, 여성의 사회적 역할 증대 등 인구사회학적 변화가 깊숙이 진행되고 있다. 그런 변화는 농 촌 지역사회의 발전 역량 형성이라는 측면에서 지금까지와는 다른 새로운 접근이 필요함을 시사한다. 현재 농촌이 직면한 내외 여건 변화를 고려하 여 농촌 지역 활성화 정책이 대응해야 할 방향을 모색해야 할 시점이다. 지난 10년여에 걸쳐 여러 분야에서 농촌 지역 활성화 정책이 추진되었 고 농촌 지역사회의 여건도 크게 변화하고 있다. 그러나 정책 전반에 걸친 종합적이고 심층적인 성찰, 주요 정책 사업에 대한 평가, 향후의 전망과 방 향 제시가 현 시점에서 충분하게 이루어졌다고 볼 수 없다. 몇몇 개별 정 책 사업의 추진 실적이나 성과에 대한 보고만 산발적으로 그리고 불완전하 게 이루어지는 수준이다. 2000년대 들어 ‘농촌 정책의 독자적 범주화’라고 표현할 수 있는 제반 변화를 성찰하고 향후의 정책 방향을 내용, 범위, 접 근방법, 추진체계 등의 제 측면에서 종합적으로 제시할 필요가 있다..

(19) 서 론. 3. 2. 연구 목적. 이 연구의 목적은 2000년 이후 추진된 농촌 지역 활성화 관련 주요 정책 을 성찰적으로 평가하고 최근의 여건 변화를 고려하여, 향후 정책의 발전 방향과 과제를 제시하는 데 있다. 구체적으로는 다음과 같은 연구 목표를 정하였다. 첫째, 2000년대 들어 농촌 지역을 배경으로 이루어진 여건 변화 과정에 대응하여 농촌 지역 활성화 정책이 어떻게 전개되었는지를 고찰한 다. 둘째, 농촌 지역 활성화 정책이 새롭게 추구했던 접근방법, 추진체계, 정책 사업의 내용 등 방향 전환의 의미와 한계를 정리한다. 셋째, 주요 농 촌 지역 활성화 정책 사업의 성과를 분석한다. 녹색농촌체험마을 조성사 업, 농촌 전통테마마을 조성사업, 신활력지역 지원사업 등의 성과를 살펴 본다. 넷째, 농촌 지역 활성화 정책에 대한 평가 내용과 농촌 여건의 변화 전망을 토대로 정책의 발전 방향과 과제를 제시한다.. 3. 연구 범위. ‘농촌 지역 활성화 정책’이라는 용어는 매우 넓은 정책 범주를 뜻한다. 정책 입안자, 관련 연구자 등의 입장에 따라 ‘지역 활성화’의 개념이 다양 한 의미로 활용되기 때문이다. 지역 산업을 육성한다는 측면에서 대규모 공장 유치 및 조성, 관광단지 조성 등을 지역 활성화라고 표현하는가 하면, 지역 주민의 생활환경 측면에서 공원을 조성하거나 상하수도 시설을 갖추 는 것도 지역 활성화라고 표현하기도 한다. ‘지역 활성화’라는 용어의 원천 은 일본인 것으로 파악된다. 서영진(1994)과 서영진·김성(1994)은 ‘지역 발전이 정부 공공투자와 외 부 기업에 과다하게 의존하고 있다.’는 지방으로부터의 반성에서 일본의 지 역 활성화 운동이 시작되었다고 설명한 바 있다. 즉, 지역 활성화 운동이.

(20) 4 서론. 적어도 일본에서는 내생적 발전의 맥락 안에 놓여 있음을 밝힌 것이다. 1990년대 중반 일본의 지역 활성화 운동 사례 등이 소개되고 우리나라에서 지방자치제가 시작되면서 ‘지역 활성화’는 확실히 ‘내생적 발전’과 맥락을 같이하는 개념으로 자리를 잡게 되었다. 한표환(1997)은 지역 활성화를 ‘지 역의 자원, 자원을 활용하는 활동, 자원과 활동을 연결하는 계기(triggering) 라는 세 요소의 상호작용으로 표출된 지역의 활력 정도’라고 정의하였다. 그러면서 지역 활성화가 지역에서 실질적으로 작동되려면 지역 스스로 자 주성과 책임성에 입각하여 주민의 창의와 아이디어를 적극 활용하고 주민 의 자발적 노력을 동원해야 한다고 강조하였다. 김태곤 등(2006)은 ‘농촌 지역의 주민과 지방자치단체 혹은 국가가 지역 진흥을 위해 주민을 조직화 하거나, 자연적·물적·문화적 자원을 활용하여 고용 기회를 창출함으로써 소득을 확보하고 지역경제를 활성화하는 행위’라고 지역 활성화를 정의하 였다. 우리에게 지역 활성화의 사례로 많이 알려져 있는 일본 오이타현의 일품일촌 운동을 예로 들면서 농촌 지역 활성화란 지역 주민이 주도하는 내생적 개발 활동이라고 정의한 연구도 있다(Savitri, 2008). ‘지역 활성화’ 에 대한 엄밀하고 합의된 정의는 없지만, 선행연구들에서 공통되게 드러나 는 개념적 정향을 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, ‘지역 활성화’는 지역 내부의 자원 동원을 강조한다. 둘째, 자원을 활용하는 활동에 있어 지역 주 민의 자발적이고 주도적인 참여를 강조한다. 결국 지역 활성화는 내생적 발 전 개념과 상당 부분 맥락을 같이하는 개념이라 할 수 있다. 2000년대 들어 새롭게 등장한 농촌 발전 정책의 접근방법에 관한 주요 연구 결과들은 공통되게 내생적 발전을 주장하고 있다. 내생적 발전의 개 념 정의는 다양하게 존재한다. 그런데 대체로 지역 발전을 위한 정책 선택 지(option)에 대한 지역의 자율적인 의사결정, 지역 발전 과정 전반에 대한 지역 주체들의 통제(control), 발전 프로젝트로 인한 편익의 지역 내 귀속 등의 세 요소를 갖추는 것을 기본으로 한다고 정의된다(Romano, 1996). 그 러한 관점을 받아들여 농촌 지역 활성화의 문제를 다룬 국내의 주요 연구 들은 내생적 발전 전략의 실현에 필요한 여러 요소들, 예를 들어 참여, 역 량 강화 등의 조건들을 식별하고 강조하는 데 초점을 두었다. 송미령·성주.

(21) 서 론. 5. 인(2004)은 주민 참여가 마을개발사업의 성과에 긍정적 영향을 미친다는 점을 실증하고, 그 결과에 기초한 주민참여 모형을 제안하였다. 정기환 등 (2007)은 내생적 발전 개념을 정립하려 시도하고 여러 사례를 분석하여 내 생적 발전 전략의 성공요소는 지방자치단체의 역량이며 그 역량 강화에 필 요한 제도를 개선할 것을 주장한 바 있다. 송미령 등(2007)은 농산촌 지역 혁신체계 구축에 관한 논의에서 다수의 사례 분석을 통해 개발 프로젝트 추진 주체들의 자발적인 네트워킹에 기초한 일련의 역량강화 과정이 중요 함을 강조하였다. 김정섭 등(2009)은 농촌 지역 활성화를 추구하는 일련의 정책 사업들에 수반한 다양한 역량강화 활동들을 분석하면서 참여 주체들 의 집합적 학습(collective learning)이 중요함을 강조하였다. 이러한 일련의 논의들은 모두 2000년대 우리나라에서 전개된 농촌 지역 활성화 정책이 강조했던 연성적 요소에 대한 탐구의 확장이라 할 수 있다. 이 연구에서는 ‘농촌 지역 활성화 정책’이라는 용어의 의미를 제한적으 로 사용한다. 선행연구들이 시사하는 바를 따라 ‘지역 활성화’를 ‘내생적 발전’ 개념과 맥락을 같이하는 것으로 파악한다. 지역 활성화의 내용에 있 어서는 경제적 활동의 촉진, 주민 생활환경의 향상 등 여러 측면에서 이루 어지는 내생적인 움직임을 포괄하는 것으로 본다. 다만, 2000년대 들어 정 책 과정상의 연성적 요소를 강조하면서 새로이 등장한 일련의 정책들에 논 의의 범위를 한정할 것이다. 그 가운데에서도 주로 농촌 지역의 경제적 활 성화와 관련된 정책들에 초점을 맞출 것이다. 연성적 요소를 강조한 정책 들이야말로 내생적 발전 담론에 기초하여 새롭게 설계된 것들이며, 주로 경제 분야에서 먼저 시도되었기 때문이다. 정책 평가는 다양한 층위에서 이루어질 수 있다. 일정한 의도를 갖는 여 러 정책 사업, 제도, 법규 등을 특정한 범주의 정책으로 정의하고 그것이 지향한 가치와 이루어낸 변화를 추상성 높은 수준에서 평가할 수 있다. 한 편, 구체적인 정책 사업을 두고 투입(input)과 산출(output)을 비교하는 방 식으로 평가함으로써 정책 사업의 정당성, 효과, 효율 등을 살펴볼 수도 있 다. 이 연구에서는 다수의 개별 정책 사업들을 대상으로 투입 대비 산출을 정량적으로 분석하기보다는 ‘농촌 지역 활성화 정책’이라는 범주 안에서.

(22) 6 서론. 주요 정책의 변화가 지향했던 바와 그 결과를 살펴보는 데 주안점을 둘 것 이다. 몇 가지 정책 사업들에 대해서는 간단한 투입-산출 분석을 시도한다. 하지만 그러한 작업이 이 연구의 주된 목표는 아니다. 이 연구가 목표로 하는 정책 평가를 위한 사례 분석 정도의 비중을 차지할 것이다.. 4. 연구 내용. 제1장 서론에 이어 제2장에서는 1990년대 중반 이후 2000년대를 지나면 서 변화된 농촌의 상황을 기초 자료 위주로 일별하였다. 그러한 변화 속에 서 어떤 필요에 의해 농촌 지역 활성화 정책의 방향이 전환되고 새로운 정 책 사업들이 등장했는지를 알아보기 위함이다. 농촌 지역의 인구, 가구의 경제적 상황, 지역의 산업구조 변화 등을 중심으로 살펴보았다. 그런 여건 변화에 대응하여 농촌 지역 활성화 정책이 어떻게 전개되었는지 그 과정을 살펴보았다. 주요 정책 사업들이 어느 정도 규모로 시행되었으며, 그것을 뒷받침하는 법규가 어떻게 변천했는지를 정리하였다. 제3장에서는 농촌 지역 활성화 정책의 방향이 2000년대 들어 큰 전환을 이루었다는 점에 주목하고 그 의미와 시사점을 찾아보았다. 농촌 지역 활 성화 정책의 다양화, 상향식 접근방법의 도입과 확산, 공모제 도입을 통한 지방자치단체 사이의 경쟁 촉진, 지방분권화 촉진, 지방 거버넌스 형성, 역 량강화 활동 지원 등의 6개 주제로 요약되는 정책 방향의 변화에 대하여 델파이 기법으로 조사한 전문가 평가 의견을 정리하였다. 제4장에서는 몇 가지 농촌 지역 활성화 정책 사업의 성과를 분석하였다. 앞 장에서 논의한 정책 방향의 변화를 대표적으로 잘 드러내주는 세 종류 의 정책 사업을 사례로 살펴보았다. 해당 정책 사업에 투입된 예산과 결과 를 중심으로 논의하였다. 그리고 사례로 선정된 정책 사업의 계획, 시행, 성과 평가 등 여러 측면에서 델파이 조사에 참여한 전문가들의 의견도 함 께 정리하고 시사점을 도출하였다..

(23) 서 론. 7. 제5장에서는 델파이에 참여한 전문가들이 전망하는 향후 농촌 지역사회 의 여건 변화 내용을 정리하였다. 여러 측면에서 예견되는 농촌의 변화에 대응하려는 목적으로, 여러 선행연구 등에서 제안된 정책 과제들에 대해 관련 전문가들은 어떻게 평가하는지 의견을 물었다. 해당 정책 과제들의 중요성과 실현 가능성에 대한 전문가들의 의견을 정리하고 시사점을 도출 하였다.. 5. 연구 방법. 정책, 특히 여러 정책 사업들과 법 제도 등이 연관되어 있는 상위 수준 의 정책을 평가하는 데에는 다층적인 검토와 분석이 필요하다. 농촌 지역 활성화 정책의 변화가 사회적 수요에 적절하게 대응한 것이었는지를 보려 면 그 배경이 되는 농촌 지역의 경제적·사회적 변화를 함께 읽어야 한다. 그런 변화가 진행되는 시기에 등장한 정책 사업이나 법·제도의 변경, 즉 정책 방향의 변화가 적절한 것인지에 대한 평가는 포괄적이고 질적인 언표 를 통해서 밝혀질 수밖에 없다. 물론, 그 평가의 기반에 정량화된 형태로 파악할 수 있는 투입 및 산출 관련 자료가 있다면 바람직할 것이다. 이상과 같은 관점을 토대로 이 연구는 문헌 조사 및 분석, 통계자료 분 석, 델파이, 면접 조사 등의 방법을 활용하였다. 문헌에는 농촌 지역 활성 화 정책의 범주에 드는 정책 사업의 시행 지침, 사업평가 자료, 관련 사업 에 대한 평가적 의미를 담고 있는 연구 논문 및 보고서 등이 포함된다. 그 러한 문헌을 수집하고 분석하여 전문가 델파이를 수행하기 위한 기초 자료 로 활용하고 사례 정책 사업의 성과 분석에도 활용하였다. 그리고 인구주 택총조사, 농림어업총조사, 농가경제조사, 사업체기초통계, 고용구조조사 등 광범위한 통계 자료를 분석하였다. 농촌 지역 활성화 정책의 방향 변화를 일반론적인 수준에서 평가하기 위 해 그리고 향후의 정책 과제를 도출하기 위해 관련 분야 전문가, 공무원,.

(24) 8 서론. 컨설턴트, 연구자 등이 참여하는 전문가 델파이를 진행하였다. 터로프 (Turoff, 2002)는 정책에 관한 쟁점을 다루는 델파이 기법을 ‘정책 델파이' 라고 명명하고 적어도 다음과 같은 세 개의 목적 가운데 하나 이상을 달성 하려 할 때 활용할 수 있다고 주장하였다. 첫째는 가능한 한 모든 정책 선 택지들을 검토 대상으로서 논의의 장에 확실하게 끌어올리는 것이며, 둘째 는 특정한 정책 선택의 결과와 효과를 추정하는 것이며, 셋째는 특정한 정 책 선택에 대한 수용성(acceptability)을 검토하고 추정하는 것이다. 농촌 지역 활성화 정책의 패러다임을 성찰하려는 가장 중요한 목적은 정책의 발 전 방향을 모색하고 그것에 따라 향후에 추진할 수 있는 모든 선택지들을 식별하는 데 있다. 그렇게 하려면 먼저 그동안 추진한 정책 사업들의 성과 를 파악하고 그 의미를 정리해야 한다. 이러한 관점에서 본다면, 이 연구에 서 활용하려는 델파이는 터로프가 설명한 정책 델파이의 세 목적 모두를 달성하기 위한 것이라 할 수 있다. 터로프는 정책 델파이 과정에서 발생하는 의사소통을 그 내용에 따라 6 단계로 구분할 수 있다고 주장하였다(표 1-1). 이에 따르면 델파이 응답자 들이 설문지에 답변하는 등의 형식으로 의견을 진술하는 라운드는 다섯 차 례가 있어야 한다. 1단계 ‘쟁점 형성’은 델파이 패널이 아니라 주관하는 연 구진이 독자적으로 수행하는 작업이기 때문이다. 터로프의 6단계 절차는 특정 정책과 관련된 쟁점에 관한 하나의 의사결 정을 지원하기 위한 델파이라는 점을 전제로 구성된 것이다. 예를 들어, 공 중보건과 관련된 특정한 사회 문제에 대응하는 정책을 구상하는 과정에서 가장 효과적인 정책 수단이 무엇인지를 밝혀내려고 델파이 방법을 활용한 다면 <표 1-1>에 제시된 절차에 따라 델파이를 진행할 수 있을 것이다. 그 런데 이 연구에서 다루려는 쟁점들은 다양하고 서로 입체적인 구도를 형성 하고 있기 때문에 좀 더 복잡한 델파이 절차가 필요하다. 따라서 이 연구 에서는 <표 1-1>에 제시한 터로프의 6단계 델파이 절차를 연구 목적에 맞 게 확장·보완하여 활용하였다..

(25) 서 론. 9. 표 1-1. 터로프의 6단계 정책 델파이 과정 단계. 내용. 1. 쟁점 형성. 정말로 검토해야 할 쟁점들은 무엇인가? 그 쟁점들을 어떤 방법으로 진술해야 하는가?. 2. 정책 선택지 제시. 주어진 쟁점과 관련하여 활용할 수 있는 정책 선택지로 는 무엇이 있는가?. 3. 모든 응답자들이 이미 동의하는 쟁점은 무엇인가? 쟁점에 대한 무시해도 될 만큼 중요치 않은 쟁점은 무엇인가? 응답자의 초기 입장 응답자들 사이에 의견 불일치가 나타나는 쟁점은 무엇 결정 인가?. 4. 의견 불일치 이유 탐색 및 확인. 응답자들이 각자의 의견을 옹호하는 데 활용하고 있는 가정, 관념, 사실적 근거는 무엇인가?. 5. 근거 재평가. 다양한 입장을 옹호하는 데 활용된 각각의 주장을 응답 자 집단은 어떤 관점에서 보고 있는가? 응답자들은 그런 근거 주장을 상대적인 입장에서 서로 어떻게 비교하고 있는가?. 6. 정책 선택지 재평가. 근거 자료와 개별 응답자의 입장이 갖는 타당성 판단에 기초한 재평가. 자료: Turoff(2002).. 이 연구에서 델파이를 진행함으로써 답을 얻고자 하는 질문을 크게 세 부분으로 나눌 수 있다. 첫째는 최근 10년여 동안 정부가 추진한 농촌 지 역 활성화 정책의 내용, 접근방법, 추진체계 등 제 측면에서 정책 방향의 전환이 이루어졌는가에 대한 평가이다. 둘째는 보다 구체적인 분석 대상이 되는 정책 사업 사례에 대한 평가이다. 의도했던 정책 방향에 걸맞게 그 사업들이 시행되었는가를 살펴보는 것이다. 셋째는 향후 10년 동안 농촌 지역 활성화 정책 추진 환경, 즉 농촌 지역의 여건이 어떻게 변할 것인가 에 대한 전망이다. 넷째는 과거의 농촌 지역 활성화 정책에 대한 평가와 정책 추진 환경에 대한 전망을 고려할 때 향후의 정책을 어떤 방향으로 추 진하는 것이 바람직하겠는가에 대한 의견이다..

(26)

(27) 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정. 최근 10년여 동안 농촌 지역 활성화 정책의 전개 과정에서 드러난 특징 을 ‘정책의 외연 확대’와 ‘내생적 발전론의 실험’이라는 표현으로 요약할 수 있다. 이 시기에 농촌 지역사회가 경험한 여건 변화를 그리고 그것에 대응하여 어떤 정책들이 새롭게 등장했는지를 정리한다. 2000년대에는 지 역경제 다각화의 필요성과 지역사회 인구 구성의 변화에 대응하려는 농촌 지방자치단체의 노력이 활발하게 일어났다. 그런 노력을 지원하는 중앙정 부의 정책 사업들도 크게 늘어났다.. 1. 농촌 지역의 여건 변화. 1.1. 인구 한국 사회의 압축적 근대화와 더불어 1970년대부터 계속된 농촌 지역의 인구 감소 추세는 2000년대에 들어서도 계속되었다. 1995년에 약 957만 명이던 농촌(읍·면) 인구는 2010년에 약 876만 명으로 줄었다. 연평균 증 감률은 -0.6%였다. 반면에 도시(동) 인구는 연평균 0.9%의 증가율로 꾸준 히 늘었다(표 2-1). 인구 감소와 더불어 농촌 지역사회의 지속가능성을 위 협하는 또 다른 심각한 문제는 고령화 현상이다. 2000년 기준 전국 읍·면 가운데 54.5%의 읍·면에서 고령 인구 비율(65세 이상 인구 비율)이 20%를. 2장. 제.

(28) 12 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정. 넘었다. 2010년에는 고령화 문제가 더욱 심화되어 고령 인구 비율이 20% 를 초과하는 읍·면이 1,150개로 전체의 81.7%를 차지하였다(그림 2-1). 표 2-1. 연도별 농촌 인구 추이 단위: 천 명. 구분. 1995년. 전국 동부 읍·면부 계 - 읍부 - 면부 읍·면 비중(%). 44,609 35,036 9,572 3,484 6,088 21.5. 2000년 46,136 36,755 9,381 3,756 5,625 20.3. 2005년 47,279 38,515 8,764 3,944 4,820 18.5. 2010년 48,580 39,823 8,758 4,200 4,558 18.0. 연평균증감률(%) (1995～2010) 0.6 0.9 -0.6 1.3 -1.9. 자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도.. 그림 2-1. 고령화된 읍·면 지역의 분포 2000년. 2005년. 2010년. 자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도.. 계속된 농촌 인구 감소와 고령화의 직접적 결과물 가운데 하나는 농촌 마을의 쇠퇴이다. 1995년 전국 농촌 행정리의 거주 인구 중앙값은 약 199.

(29) 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정. 13. 명이었다. 이것이 2005년에는 151명으로 10년 사이에 24.1% 감소하였다 (김정섭, 2010).1 읍 지역만을 놓고 보면 1995년에는 323명이었던 것이 2005년에는 261명으로 19.2% 감소했음에 비해, 면 지역에서는 같은 기간 동안 181명에서 137명으로 줄어 24.3% 감소했다(표 2-2). 이와 같은 마을 인구 감소 추세와는 대조적으로 마을의 세대 수는 큰 변화가 없었는데, 이 는 농촌 지역에서 노인 단독세대 또는 독거 가구의 비중이 크게 높아졌음 을 뜻한다. 65세 이상의 가구주가 혼자 사는 ‘노인 독거 가구’는 도시의 1 인 가구 중 19.3%임에 비해, 농촌의 1인 가구 가운데 그 비율은 두 배가 넘는 49.1%이다. 읍 지역 1인 가구 중 독거 가구의 비율은 2000년에 36.5%였던 것이 2010년에 34.8%로 소폭 감소하였다. 한편, 면 지역에서는 53.2%에서 58.0%로 증가하였다(표 2-3). 농촌 마을의 인구 감소는 마을 해 체 또는 공동체적 생활 단위로서의 기능 상실을 우려해야 할 정도의 상황 이 되었다. 표 2-2. 농촌 마을 1개당 인구와 세대 수의 변화 연도 전체. 읍 지역. 면 지역. 세대당 인구 세대 수 중앙값 인구 중앙값 세대당 인구 세대 수 중앙값 인구 중앙값 세대당 인구 세대 수 중앙값 인구 중앙값. 1995년 3.2 63.0 199.0 3.3 97.5 322.5 3.1 59.0 181.0. 2000년 2.7 63.0 172.0 2.9 100.0 293.0 2.7 58.0 156.0. 2005년 2.4 64.0 151.0 2.5 102.0 260.5 2.3 59.0 137.0. 자료: 각 시·군 통계연보, 각 연도, 송미령·김정섭·박주영(2009)에서 재인용.. 1 통계 자료를 확보할 수 있는 전국 48개 농촌 시·군 통계연보 자료를 바탕으로 480개 읍·면 1만 946개 행정리를 표본으로 삼아 추정한 것이다. 행정리에 따라 서는 거주 인구가 1,000명이 넘을 정도로 큰 행정리가 상당히 많아 분포상의 왜도가 존재한다. 그래서 평균값 대신 중앙값으로 논의한다..

(30) 14 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정. 표 2-3. 농촌의 노인 독거 가구 수 변화 단위: 호. 1인 가구(A). 노인 독거 가구(B). 2000년. 2005년. 2010년. 전국. 2,224,433. 3,170,675. 4,142,165. 도시. 1,642,618. 2,439,761. 3,244,064. 농촌. 581,815. 730,914. 898,101. - 읍부. 180,340. 252,907. 346,562. - 면부. 401,475. 478,007. 551,539. 2000년. 2005년. 2010년. 542,690. 782,708. 1,066,365. (24.4%). (24.7%). (25.7%). 263,233. 415,899. 625,639. (16.0%). (17.0%). (19.3%). 279,457. 366,809. 440,726. (48.0%). (50.2%). (49.1%). 65,846. 93,776. 120,584. (36.5%). (37.1%). (34.8%). 213,611. 273,033. 320,142. (53.2%). (57.1%). (58.0%). 자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도. 주: 백분율은 좌측(가구)의 상응하는 칸을 분모로 하는 노인 독거 가구의 비율, 즉 B/A를 뜻한다.. 2005년에 거주 가구 수가 20호 미만인 농촌 마을은 2,048개로 전국 3만 6,041개 행정리 가운데 5.7%를 차지하였다(표 2-4). 이러한 ‘인구 과소화 마을’의 비율은 2010년에 8.5%(3,091개)로 증가하였다. ‘인구 과소화 마을’ 은 도농통합시 지역보다 군 지역에 많았다. 2010년 기준으로 전체 ‘인구 과소화 마을’의 66.5%인 2,056개 마을이 군 지역에 있었고 나머지가 도농 통합시에 있었다. 읍 지역과 면 지역을 비교해 보면 ‘인구 과소화 마을’의 87.5%인 2,706개 마을이 면 지역에 소재하여 읍 지역보다는 면 지역에 ‘인 구 과소화 마을’이 훨씬 더 많았다. 또한 읍 지역에 소재한 8,212개 마을 가운데 인구 과소화 마을은 385개로 그 비율이 4.7%에 불과한 반면, 면 지 역에 소재한 2만 8,286개 마을 가운데 인구 과소화 마을은 2,706개로 그 비율이 33.0%였다. 시·군과 읍·면을 교차 비교하면 군의 면 지역에 인구 과소화 마을이 가장 많았다(1,785개). 그 다음으로는 시의 면 지역(921개), 군의 읍 지역(271개), 시의 읍 지역(114개)의 순이다..

(31) 농촌의 여건 변화와 관련 정책의 전개 과정. 15. 표 2-4. 인구 과소화 마을 현황 단위: 개 연 도. 구 분. 군 지역 읍부. 면부. 시 지역 소계. 읍부. 면부. 소계. 1,239 1,350 59 639 698 인구 과소화 111 마을 수 (2.5%) (7.3%) (6.3%) (1.9%) (5.6%) (4.8%) 2005년 4,516 16,944 21,460 3,170 11,411 14,581 전체 마을 수 (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) 1,785 2,056 114 921 1,035 인구 과소화 271 마을 수 (5.8%) (10.6%) (9.5%) (3.3%) (8.1%) (6.9%) 2010년 4,712 16,872 21,584 3,500 11,414 14,914 전체 마을 수 (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%) (100.0%). 전체 2,048 (5.7%) 36,041 (100.0%) 3,091 (8.5%) 36,498 (100.0%). 자료: 통계청, 농업총조사 지역조사, 각 연도. 주: ‘인구 과소화 마을’은 거주 가구가 20호 미만인 행정리를 뜻한다.. 한편, 인구 이동 측면에서 유의미한 변화도 있었다. 그동안 농촌에서 도 시로 이동하는 ‘향도 인구’가 그 반대 방향으로 이동하는 ‘향촌 인구’에 비 해 늘 많았는데, 2000년대 후반 들어 그 추세가 역전되었다는 점이다. 2005년에는 ‘향촌 인구’가 ‘향도 인구’보다 근소하게 많았으나 2010년에는 ‘향촌 인구’가 ‘향도 인구’보다 9만 6,311명 더 많은 것으로 나타났다(표 2-5).2 2005년에 도시와 농촌 사이의 인구 이동에 있어 가장 큰 비중을 차 지하는 연령 집단은 20대 계층이었으나 2010년 들어서는 변화가 있었다. 2010년에 ‘향촌형 인구 이동’에서 가장 큰 비중을 차지한 연령 집단은 30 대 계층이었다(표 2-5). 구성비는 21.4%였다. 또한 2005년에 비해 2010의. 2 읍·면 지역은 모두 농촌으로 그리고 동 지역은 모두 도시라고 정의하고 자료를 분석한 결과이다. 그러나 대도시 인근 읍·면 가운데에는 농촌이라 하기 어려울 만큼 상당히 도시화된 곳이 많기 때문에 이러한 구분은 문제가 있을 수 있다. 따라서 인구 규모 20만 명 이상의 도농통합시와 광역시 산하 군에 속한 읍·면 가운데 그 인구 규모가 3만 명 이상인 곳을 ‘도시’로 간주하고 분석하기도 하였 으나 이동 현황은 비슷하게 관찰되었다. 예를 들어, 농촌과 도시를 새로운 기준 에 따라 구분하여 분석한 결과 2009년 ‘향촌 인구’는 63만 4,807명이었고 ‘향도 인구’는 60만 3,715명으로 나타났다..