정책, 특히 여러 정책 사업들과 법 제도 등이 연관되어 있는 상위 수준 의 정책을 평가하는 데에는 다층적인 검토와 분석이 필요하다. 농촌 지역 활성화 정책의 변화가 사회적 수요에 적절하게 대응한 것이었는지를 보려 면 그 배경이 되는 농촌 지역의 경제적·사회적 변화를 함께 읽어야 한다.
그런 변화가 진행되는 시기에 등장한 정책 사업이나 법·제도의 변경, 즉 정책 방향의 변화가 적절한 것인지에 대한 평가는 포괄적이고 질적인 언표 를 통해서 밝혀질 수밖에 없다. 물론, 그 평가의 기반에 정량화된 형태로 파악할 수 있는 투입 및 산출 관련 자료가 있다면 바람직할 것이다.
이상과 같은 관점을 토대로 이 연구는 문헌 조사 및 분석, 통계자료 분 석, 델파이, 면접 조사 등의 방법을 활용하였다. 문헌에는 농촌 지역 활성 화 정책의 범주에 드는 정책 사업의 시행 지침, 사업평가 자료, 관련 사업 에 대한 평가적 의미를 담고 있는 연구 논문 및 보고서 등이 포함된다. 그 러한 문헌을 수집하고 분석하여 전문가 델파이를 수행하기 위한 기초 자료 로 활용하고 사례 정책 사업의 성과 분석에도 활용하였다. 그리고 인구주 택총조사, 농림어업총조사, 농가경제조사, 사업체기초통계, 고용구조조사 등 광범위한 통계 자료를 분석하였다.
농촌 지역 활성화 정책의 방향 변화를 일반론적인 수준에서 평가하기 위 해 그리고 향후의 정책 과제를 도출하기 위해 관련 분야 전문가, 공무원,
컨설턴트, 연구자 등이 참여하는 전문가 델파이를 진행하였다. 터로프 (Turoff, 2002)는 정책에 관한 쟁점을 다루는 델파이 기법을 ‘정책 델파이' 라고 명명하고 적어도 다음과 같은 세 개의 목적 가운데 하나 이상을 달성 하려 할 때 활용할 수 있다고 주장하였다. 첫째는 가능한 한 모든 정책 선 택지들을 검토 대상으로서 논의의 장에 확실하게 끌어올리는 것이며, 둘째 는 특정한 정책 선택의 결과와 효과를 추정하는 것이며, 셋째는 특정한 정 책 선택에 대한 수용성(acceptability)을 검토하고 추정하는 것이다. 농촌 지역 활성화 정책의 패러다임을 성찰하려는 가장 중요한 목적은 정책의 발 전 방향을 모색하고 그것에 따라 향후에 추진할 수 있는 모든 선택지들을 식별하는 데 있다. 그렇게 하려면 먼저 그동안 추진한 정책 사업들의 성과 를 파악하고 그 의미를 정리해야 한다. 이러한 관점에서 본다면, 이 연구에 서 활용하려는 델파이는 터로프가 설명한 정책 델파이의 세 목적 모두를 달성하기 위한 것이라 할 수 있다.
터로프는 정책 델파이 과정에서 발생하는 의사소통을 그 내용에 따라 6 단계로 구분할 수 있다고 주장하였다(표 1-1). 이에 따르면 델파이 응답자 들이 설문지에 답변하는 등의 형식으로 의견을 진술하는 라운드는 다섯 차 례가 있어야 한다. 1단계 ‘쟁점 형성’은 델파이 패널이 아니라 주관하는 연 구진이 독자적으로 수행하는 작업이기 때문이다.
터로프의 6단계 절차는 특정 정책과 관련된 쟁점에 관한 하나의 의사결 정을 지원하기 위한 델파이라는 점을 전제로 구성된 것이다. 예를 들어, 공 중보건과 관련된 특정한 사회 문제에 대응하는 정책을 구상하는 과정에서 가장 효과적인 정책 수단이 무엇인지를 밝혀내려고 델파이 방법을 활용한 다면 <표 1-1>에 제시된 절차에 따라 델파이를 진행할 수 있을 것이다. 그 런데 이 연구에서 다루려는 쟁점들은 다양하고 서로 입체적인 구도를 형성 하고 있기 때문에 좀 더 복잡한 델파이 절차가 필요하다. 따라서 이 연구 에서는 <표 1-1>에 제시한 터로프의 6단계 델파이 절차를 연구 목적에 맞 게 확장·보완하여 활용하였다.
단계 내용
1 쟁점 형성 정말로 검토해야 할 쟁점들은 무엇인가?
그 쟁점들을 어떤 방법으로 진술해야 하는가?
2 정책 선택지 제시 주어진 쟁점과 관련하여 활용할 수 있는 정책 선택지로 는 무엇이 있는가?
3
쟁점에 대한 응답자의 초기 입장 결정
모든 응답자들이 이미 동의하는 쟁점은 무엇인가?
무시해도 될 만큼 중요치 않은 쟁점은 무엇인가?
응답자들 사이에 의견 불일치가 나타나는 쟁점은 무엇 인가?
4 의견 불일치 이유 탐색 및 확인
응답자들이 각자의 의견을 옹호하는 데 활용하고 있는 가정, 관념, 사실적 근거는 무엇인가?
5 근거 재평가
다양한 입장을 옹호하는 데 활용된 각각의 주장을 응답 자 집단은 어떤 관점에서 보고 있는가?
응답자들은 그런 근거 주장을 상대적인 입장에서 서로 어떻게 비교하고 있는가?
6 정책 선택지 재평가 근거 자료와 개별 응답자의 입장이 갖는 타당성 판단에 기초한 재평가
자료: Turoff(2002).
표 1-1. 터로프의 6단계 정책 델파이 과정
이 연구에서 델파이를 진행함으로써 답을 얻고자 하는 질문을 크게 세 부분으로 나눌 수 있다. 첫째는 최근 10년여 동안 정부가 추진한 농촌 지 역 활성화 정책의 내용, 접근방법, 추진체계 등 제 측면에서 정책 방향의 전환이 이루어졌는가에 대한 평가이다. 둘째는 보다 구체적인 분석 대상이 되는 정책 사업 사례에 대한 평가이다. 의도했던 정책 방향에 걸맞게 그 사업들이 시행되었는가를 살펴보는 것이다. 셋째는 향후 10년 동안 농촌 지역 활성화 정책 추진 환경, 즉 농촌 지역의 여건이 어떻게 변할 것인가 에 대한 전망이다. 넷째는 과거의 농촌 지역 활성화 정책에 대한 평가와 정책 추진 환경에 대한 전망을 고려할 때 향후의 정책을 어떤 방향으로 추 진하는 것이 바람직하겠는가에 대한 의견이다.
최근 10년여 동안 농촌 지역 활성화 정책의 전개 과정에서 드러난 특징 을 ‘정책의 외연 확대’와 ‘내생적 발전론의 실험’이라는 표현으로 요약할 수 있다. 이 시기에 농촌 지역사회가 경험한 여건 변화를 그리고 그것에 대응하여 어떤 정책들이 새롭게 등장했는지를 정리한다. 2000년대에는 지 역경제 다각화의 필요성과 지역사회 인구 구성의 변화에 대응하려는 농촌 지방자치단체의 노력이 활발하게 일어났다. 그런 노력을 지원하는 중앙정 부의 정책 사업들도 크게 늘어났다.
1. 농촌 지역의 여건 변화
1.1. 인구
한국 사회의 압축적 근대화와 더불어 1970년대부터 계속된 농촌 지역의 인구 감소 추세는 2000년대에 들어서도 계속되었다. 1995년에 약 957만 명이던 농촌(읍·면) 인구는 2010년에 약 876만 명으로 줄었다. 연평균 증 감률은 -0.6%였다. 반면에 도시(동) 인구는 연평균 0.9%의 증가율로 꾸준 히 늘었다(표 2-1). 인구 감소와 더불어 농촌 지역사회의 지속가능성을 위 협하는 또 다른 심각한 문제는 고령화 현상이다. 2000년 기준 전국 읍·면 가운데 54.5%의 읍·면에서 고령 인구 비율(65세 이상 인구 비율)이 20%를
넘었다. 2010년에는 고령화 문제가 더욱 심화되어 고령 인구 비율이 20%
를 초과하는 읍·면이 1,150개로 전체의 81.7%를 차지하였다(그림 2-1).
구분 1995년 2000년 2005년 2010년 연평균증감률(%) (1995～2010)
전국 44,609 46,136 47,279 48,580 0.6
동부 35,036 36,755 38,515 39,823 0.9
읍·면부 계 9,572 9,381 8,764 8,758 -0.6 - 읍부 3,484 3,756 3,944 4,200 1.3 - 면부 6,088 5,625 4,820 4,558 -1.9
읍·면 비중(%) 21.5 20.3 18.5 18.0 자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도.
표 2-1. 연도별 농촌 인구 추이
단위: 천 명
2000년 2005년 2010년
자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도.
그림 2-1. 고령화된 읍·면 지역의 분포
계속된 농촌 인구 감소와 고령화의 직접적 결과물 가운데 하나는 농촌 마을의 쇠퇴이다. 1995년 전국 농촌 행정리의 거주 인구 중앙값은 약 199
명이었다. 이것이 2005년에는 151명으로 10년 사이에 24.1% 감소하였다 (김정섭, 2010).1 읍 지역만을 놓고 보면 1995년에는 323명이었던 것이 2005년에는 261명으로 19.2% 감소했음에 비해, 면 지역에서는 같은 기간 동안 181명에서 137명으로 줄어 24.3% 감소했다(표 2-2). 이와 같은 마을 인구 감소 추세와는 대조적으로 마을의 세대 수는 큰 변화가 없었는데, 이 는 농촌 지역에서 노인 단독세대 또는 독거 가구의 비중이 크게 높아졌음 을 뜻한다. 65세 이상의 가구주가 혼자 사는 ‘노인 독거 가구’는 도시의 1 인 가구 중 19.3%임에 비해, 농촌의 1인 가구 가운데 그 비율은 두 배가 넘는 49.1%이다. 읍 지역 1인 가구 중 독거 가구의 비율은 2000년에 36.5%였던 것이 2010년에 34.8%로 소폭 감소하였다. 한편, 면 지역에서는 53.2%에서 58.0%로 증가하였다(표 2-3). 농촌 마을의 인구 감소는 마을 해 체 또는 공동체적 생활 단위로서의 기능 상실을 우려해야 할 정도의 상황 이 되었다.
연도 1995년 2000년 2005년
전체
세대당 인구 3.2 2.7 2.4
세대 수 중앙값 63.0 63.0 64.0
인구 중앙값 199.0 172.0 151.0
읍 지역
세대당 인구 3.3 2.9 2.5
세대 수 중앙값 97.5 100.0 102.0
인구 중앙값 322.5 293.0 260.5
면 지역
세대당 인구 3.1 2.7 2.3
세대 수 중앙값 59.0 58.0 59.0
인구 중앙값 181.0 156.0 137.0
자료: 각 시·군 통계연보, 각 연도, 송미령·김정섭·박주영(2009)에서 재인용.
표 2-2. 농촌 마을 1개당 인구와 세대 수의 변화
1 통계 자료를 확보할 수 있는 전국 48개 농촌 시·군 통계연보 자료를 바탕으로 480개 읍·면 1만 946개 행정리를 표본으로 삼아 추정한 것이다. 행정리에 따라 서는 거주 인구가 1,000명이 넘을 정도로 큰 행정리가 상당히 많아 분포상의 왜도가 존재한다. 그래서 평균값 대신 중앙값으로 논의한다.
1인 가구(A) 노인 독거 가구(B) 2000년 2005년 2010년 2000년 2005년 2010년 전국 2,224,433 3,170,675 4,142,165 542,690 782,708 1,066,365
(24.4%) (24.7%) (25.7%) 도시 1,642,618 2,439,761 3,244,064 263,233 415,899 625,639 (16.0%) (17.0%) (19.3%) 농촌 581,815 730,914 898,101 279,457 366,809 440,726 (48.0%) (50.2%) (49.1%) - 읍부 180,340 252,907 346,562 65,846 93,776 120,584 (36.5%) (37.1%) (34.8%) - 면부 401,475 478,007 551,539 213,611 273,033 320,142 (53.2%) (57.1%) (58.0%) 자료: 통계청, 인구주택총조사, 각 연도.
주: 백분율은 좌측(가구)의 상응하는 칸을 분모로 하는 노인 독거 가구의 비율, 즉 B/A를 뜻한다.
표 2-3. 농촌의 노인 독거 가구 수 변화
단위: 호
2005년에 거주 가구 수가 20호 미만인 농촌 마을은 2,048개로 전국 3만 6,041개 행정리 가운데 5.7%를 차지하였다(표 2-4). 이러한 ‘인구 과소화 마을’의 비율은 2010년에 8.5%(3,091개)로 증가하였다. ‘인구 과소화 마을’
2005년에 거주 가구 수가 20호 미만인 농촌 마을은 2,048개로 전국 3만 6,041개 행정리 가운데 5.7%를 차지하였다(표 2-4). 이러한 ‘인구 과소화 마을’의 비율은 2010년에 8.5%(3,091개)로 증가하였다. ‘인구 과소화 마을’