농촌마을 종합개발사업 - 농촌 지역 활성화 정책의 평가와 발전 방안

실행되는 과정에서 대부분 숙박형 체험마을 형태로 변화하였기 때문에 ‘마을 단위 농촌관광 정책 사업’의 범주에 포함시켰다.

표 2-16. 마을 단위 농촌관광 정책 사업 추진 현황

단위: 개소, 억 원

관련 법규의 제정 및 개정 연혁을 통해서도 2000년대 들어 ‘농촌관광’이 농촌 지역개발 정책의 한 영역으로 정립되었음을 알 수 있다. 1999년에 제 정되고 2000년 1월 1일부로 시행된 ‘농업·농촌 기본법’에서 ‘녹색관광 및 휴양자원의 개발’이라는 표현을 통해 정부와 지방자치단체가 관련 정책을 수립하고 시행할 의무가 있음을 밝히고 있다.¹² 그런데 2004년 3월 5일 제 정된 ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법’

에서는 제35조(도시와 농산어촌의 교류 확대)를 통해 이런 정책의 목적이 농촌의 지역경제 활성화에 있음을 밝히고 구체적인 정책 사업의 범위를 열

한 평가는 4장에서 다룬다.

12 이는 2009년 10월 2일 개정된 동법 제51조에서 다음과 같이 더 분명하고 확대 된 형태로 표현되었다. “국가와 지방자치단체는 농촌의 사회·경제적 활력을 증 진하고 도시민의 농촌 생활에 대한 체험과 휴양 수요를 충족시킴으로써 도시 와 농촌의 균형발전과 농촌 주민의 소득 증대 및 삶의 질 향상을 위하여 지역 의 특색을 살린 농촌관광, 농촌체험, 농업 관련 자연학습 및 휴양자원의 개발 등 도시와 농촌의 교류를 활성화하기 위한 정책을 수립·시행하여야 한다.”

거할 정도로 강조된 언명이 등장한다.¹³ 2008년에 이르러서는 ‘도시와 농 어촌 간의 교류촉진에 관한 법률(2007년 12월 제정)’이 시행되었다. 이 법 령은 농촌관광과 관련된 정책의 범위를 더욱 구체화하고 정책 사업 시행·

관리·평가 등에 관한 상세한 규정을 정리하였으며, 관련 교육 및 전문인력 양성이나 도농교류 지원기구의 지정 등에 관한 세부사항을 담고 있다.

2.2. 지역특화산업 부문

지역특화산업을 육성하려는 정부 정책 사업은 1980년대 말부터 시작된 농림부의 농촌가공산업 육성사업과 농촌특산단지 육성사업에서 그 연원을 찾을 수 있다. 이 사업은 농산물의 새로운 수요를 개발하고 부가가치를 제 고하여 농가 소득과 대외 경쟁력을 향상시키며, 원료 농산물의 수급을 조 절하고 가격 안정을 도모하는 데 목적을 두고 있었다(박석두·김태연, 2004). 1990년대 중반 지방자치제가 실시되면서 농가의 농외 소득 증대를 목적으로 하던 ‘농산물 가공’ 분야 정책 사업들이 ‘농촌 지역의 특화상품 생산 및 판촉’ 목적의 정책 사업으로 내용이 전환되기 시작했다. 신규 정책 사업들도 등장하였는데, 행정자치부의 ‘1군 1명품 육성사업’과 ‘향토지적 재산을 활용한 지역특화상품 개발 시범사업’, 중소기업청의 ‘지역특화산업 육성사업’ 등을 그 예로 들 수 있다.

지역특화산업을 육성하려는 정책 사업들은 농촌 지방자치단체들의 지역 경제 다각화 노력에 대한 중앙정부의 자연스러운 대응으로 생겨난 것이었 다. 1990년대 이후 농림부, 행정자치부, 중소기업청 등이 지역특화산업 관 련 정책 사업들을 의욕적으로 추진했으나 가지 한계점을 안고 있었다. 지역

13 이 조항에서 국가와 지방자치단체가 적극 추진해야 한다고 열거하고 있는 시 책들은 다음과 같다. 농산어촌 관광자원의 개발, 농산어촌 관광에 대한 교육 및 홍보, 농산어촌 관광과 친환경농림어업의 연계, 농산어촌 관광마을의 육성, 도시지역 주민과 농산어촌 주민간의 자매결연, 도시지역 주민의 농림어업·농 산어촌 체험 장려.

특화상품을 생산하고 판매하는 업체에 대한 금융 및 세제 지원이 사업의 주

한 변화의 계기가 되었음을 엿볼 수 있는 내용은 두 가지이다. 첫째는 ‘지 역혁신체계 구축’을 추진해야 할 주요 시책으로 정하였다는 점이다(제10 조). 둘째는 낙후지역 및 농산어촌 개발에 있어 ‘특성 있는 향토자원의 개 발 및 활용’을 추진해야 할 시책 가운데 하나로 명시하였다는 점이다(제16 조 3항). 지역혁신체계 구축이 중요한 정책 과제로 대두된 것은 지역 내 주 체들의 협력, 학습, 상향식 계획 수립 등을 주된 절차적 요소로 삼는 ‘내생 적 발전 전략’이 우리나라 농촌개발 정책에서 주류의 위치를 차지하는 계 기가 되었다. 그리고 정책 영역으로서의 지역특화산업(또는 향토산업)은 예전보다 더욱 강조되었다.

이 같은 법규의 변화에 수반하여 2004년 이후부터는 농촌개발 정책 분 야에서 새로운 사업들이 추가적으로 기획되고 추진되었다. 신활력사업(행 정안전부, 2005년), 향토산업 육성사업(농식품부, 2005년), 지역연고진흥사 업(지식경제부, 2004년), 지역특화발전 특구 지정제도(지식경제부, 2005년) 등의 정책 사업과 제도가 등장함으로써 지역특화산업과 관련된 보조금 정 책 사업의 레퍼터리가 더욱 확대되었다. 그 가운데 신활력사업은 특별한 의미를 갖는다. 내용적으로는 대체로 지역특화산업이나 농촌관광 부문에 지원 자금을 투입하는 경향을 보였다. 그보다 더 중요한 것은 당시로서는 파격에 가까울 정도로 지방자치단체에 사업계획 수립과 실행의 자율권을 부여했다는 점이다. 신활력사업을 통해 지방의 자율과 재량권을 확대한 것 을 두고 농촌개발 정책 추진체계 측면에서 어떻게 평가할 수 있는지에 대 해서는 여러 가지 의견이 있을 수 있다. 그러나 분명한 것은, 결과론적인 주장일 수도 있으나, 신활력사업은 이후 더욱 확대된 형태의 지방분권적 정책 추진체계인 광특회계 지역개발계정의 포괄보조금 제도 도입의 전조 로 읽을 수 있다는 점이다.¹⁵

자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설 하는 데 이바지함을 목적으로 한다.”

15 포괄보조금 제도를 도입한 것은 농촌개발 분야에서 지방분권화의 촉진이라는 관점에서 면밀하게 검토해야 할 주제이다. 그러나 여기에서는 이에 대한 논의 를 전개하지는 못하고 제한적으로만 언급한다. 포괄보조금 제도는 아직까지는

3. 시사점

최근 10년 동안의 정책 변화를 ‘정책 외연 확대와 다양화’ 그리고 ‘내생 적 발전론의 적용’이라는 두 가지 핵심어로 요약할 수 있겠다. 2001년에서 2009년 사이에 농림수산식품부가 새롭게 추진한 농촌 지역 활성화와 관련 된 보조금 사업의 예산은 2001년에 1,640억 원이었던 것이 2009년에는 8,335억 원으로 다섯 배 이상 증가하였다(표 2-18). 여기에 타 부처의 관련 예산을 고려하면 2000년대 들어 농촌 지역의 활성화 문제가 얼마나 많은 관심을 이끌었는지를 짐작할 수 있다.

특히 2005년부터는 관련 예산이 비약적으로 증가했다. 예산 증가와 더불 어 정책 사업의 내용도 아주 다양해졌다. 앞서 언급한 농촌관광이나 지역 특화산업과 같이 농촌 지역경제의 다각화를 지향하는 정책 사업뿐만 아니 라, 농촌 지역사회의 인구사회학적 변화에 조응하는 정책 사업과 지역농업 발전을 목적으로 하는 정책 사업 등에 이르기까지 경제활동, 지역사회, 경 관, 정주환경 등 제 방면에서의 정책 사업들이 여럿 등장했다. 이와 더불 어, 모든 정책 사업에서 공통되게 발견되는 경향은 아니지만, ‘농촌 지역의 미래에 대해 지역 스스로의 자기결정력을 증대시키는(유정규, 2011)’ 방식 의 내생적 발전 이론을 적용하려는 노력이 정책 사업과 관련 제도의 변화 속에서 확대되었음은 분명하다.

본래의 취지를 실현하면서 확고하게 정착되지는 않은 상태임이 분명하다. 어 쨌든, 포괄보조금 제도를 도입할 때, 그것이 지방의 자율권을 대폭 신장시킨 경험이 되었던 신활력사업의 확대판이 될 것이라고 예상했던 이들이 많았음은 분명하다. 광특회계 지역개발계정의 포괄보조금 제도 운영에 관한 최근의 분 석으로는 송미령·권인혜(2011)를 참고할 수 있다.

구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 합계 비율

∙특화품목육성사업 1,640 1,000 231 800 1,224 1,759 2,251 2,939 2,555 14,399 40.4

∙녹색농촌체험마을조성 - 36 52 64 94 135 167 179 157 884 2.5

∙농촌전통테마마을조성 - 9 27 36 40 50 65 75 (완료) 302 0.8

∙농촌마을종합개발사업 - - -　 196 226 467 727 1,323 1,907 4,846 13.6

∙전원마을조성 - - - 418 396 371 329 147 337 1,998 5.6

∙신활력지원사업 - - - - 2,000 1,900 1,882 1,882 1,882 9,546 26.8

∙경관보전직접지불 - - - - 8 8 14 37 137 204 0.6

∙지역농업,광역클러스터사업 - - - - 236 395 504 484 511 2,130 6.0

∙농어촌테마공원조성 - - - - - -　 31 112 191 334 0.9

∙향토산업육성사업 - - - - - 　- 86 179 562 827 2.3

∙도시민농촌유치지원 - - - - - -　 20 40 40 100 0.3

∙농촌여성결혼이민자가족지원 - - - - - -　 27 - - 27 0.1

∙농촌활력정착지원 - - - - - - - 17 26 43 0.1

∙농어촌뉴타운조성 - - - - - - - - 30 30 0.1

합계 1,640 1,045 310 1,514 4,224 5,085 6,103 7,414 8,335 35,670 100.0 자료: 정부회계시스템(집행기준), 농림사업시행지침(각 연도)에서 산출(국비+지방비) 주: 특화품목육성사업을 제외하고 상기 기간 동안 새로 도입된 농림수산식품부의 정책

사업만을 집계하였다.

표 2-18. 2000년 이후 등장한 주요 농촌개발 정책 사업의 예산 집행 현황 단위: 억 원, %

2000년대 이후 전개된 ‘농촌 지역 활성화 정책’의 특징을 어떻게 요약하 고 평가할 수 있는가? 여기에서는 농촌 지역 활성화 정책의 주된 방향 변 화에 대해 고찰한다. 이 시기에 일어났던 가장 특징적인 정책 변화를 일반 론 수준에서 전문가들이 어떻게 판단하는가를 알아보았다. 정책의 주요한 방향 변화를 여섯 가지 주제로 정리하고, 관련 전문가들에게 평가 의견을 물었다. 전문가 델파이의 1차 조사에 해당되는 내용이다.

1. 정책 방향 변화에 대한 전문가 평가 개요

1.1. 조사 개요

전문가들이 지난 10년 동안 이루어진 농촌 지역 활성화 정책의 가장 특 징적인 변화를 일반론 수준에서 어떻게 평가하는지를 알아보려는 목적으 로 델파이 1차 조사를 실시하였다. 정책의 방향, 관점, 사업 실행의 접근방 법 등에 관하여 전반적인 변화 경향에 대한 의견을 구하였다. 선행 연구

문서에서 농촌 지역 활성화 정책의 평가와 발전 방안 (페이지 47-91)