최근 10년 동안의 정책 변화를 ‘정책 외연 확대와 다양화’ 그리고 ‘내생 적 발전론의 적용’이라는 두 가지 핵심어로 요약할 수 있겠다. 2001년에서 2009년 사이에 농림수산식품부가 새롭게 추진한 농촌 지역 활성화와 관련 된 보조금 사업의 예산은 2001년에 1,640억 원이었던 것이 2009년에는 8,335억 원으로 다섯 배 이상 증가하였다(표 2-18). 여기에 타 부처의 관련 예산을 고려하면 2000년대 들어 농촌 지역의 활성화 문제가 얼마나 많은 관심을 이끌었는지를 짐작할 수 있다.
특히 2005년부터는 관련 예산이 비약적으로 증가했다. 예산 증가와 더불 어 정책 사업의 내용도 아주 다양해졌다. 앞서 언급한 농촌관광이나 지역 특화산업과 같이 농촌 지역경제의 다각화를 지향하는 정책 사업뿐만 아니 라, 농촌 지역사회의 인구사회학적 변화에 조응하는 정책 사업과 지역농업 발전을 목적으로 하는 정책 사업 등에 이르기까지 경제활동, 지역사회, 경 관, 정주환경 등 제 방면에서의 정책 사업들이 여럿 등장했다. 이와 더불 어, 모든 정책 사업에서 공통되게 발견되는 경향은 아니지만, ‘농촌 지역의 미래에 대해 지역 스스로의 자기결정력을 증대시키는(유정규, 2011)’ 방식 의 내생적 발전 이론을 적용하려는 노력이 정책 사업과 관련 제도의 변화 속에서 확대되었음은 분명하다.
본래의 취지를 실현하면서 확고하게 정착되지는 않은 상태임이 분명하다. 어 쨌든, 포괄보조금 제도를 도입할 때, 그것이 지방의 자율권을 대폭 신장시킨 경험이 되었던 신활력사업의 확대판이 될 것이라고 예상했던 이들이 많았음은 분명하다. 광특회계 지역개발계정의 포괄보조금 제도 운영에 관한 최근의 분 석으로는 송미령·권인혜(2011)를 참고할 수 있다.
구분 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 합계 비율
∙특화품목육성사업 1,640 1,000 231 800 1,224 1,759 2,251 2,939 2,555 14,399 40.4
∙녹색농촌체험마을조성 - 36 52 64 94 135 167 179 157 884 2.5
∙농촌전통테마마을조성 - 9 27 36 40 50 65 75 (완료) 302 0.8
∙농촌마을종합개발사업 - - - 196 226 467 727 1,323 1,907 4,846 13.6
∙전원마을조성 - - - 418 396 371 329 147 337 1,998 5.6
∙신활력지원사업 - - - - 2,000 1,900 1,882 1,882 1,882 9,546 26.8
∙경관보전직접지불 - - - - 8 8 14 37 137 204 0.6
∙지역농업,광역클러스터사업 - - - - 236 395 504 484 511 2,130 6.0
∙농어촌테마공원조성 - - - - - - 31 112 191 334 0.9
∙향토산업육성사업 - - - - - - 86 179 562 827 2.3
∙도시민농촌유치지원 - - - - - - 20 40 40 100 0.3
∙농촌여성결혼이민자가족지원 - - - - - - 27 - - 27 0.1
∙농촌활력정착지원 - - - - - - - 17 26 43 0.1
∙농어촌뉴타운조성 - - - - - - - - 30 30 0.1
합계 1,640 1,045 310 1,514 4,224 5,085 6,103 7,414 8,335 35,670 100.0 자료: 정부회계시스템(집행기준), 농림사업시행지침(각 연도)에서 산출(국비+지방비) 주: 특화품목육성사업을 제외하고 상기 기간 동안 새로 도입된 농림수산식품부의 정책
사업만을 집계하였다.
표 2-18. 2000년 이후 등장한 주요 농촌개발 정책 사업의 예산 집행 현황 단위: 억 원, %
2000년대 이후 전개된 ‘농촌 지역 활성화 정책’의 특징을 어떻게 요약하 고 평가할 수 있는가? 여기에서는 농촌 지역 활성화 정책의 주된 방향 변 화에 대해 고찰한다. 이 시기에 일어났던 가장 특징적인 정책 변화를 일반 론 수준에서 전문가들이 어떻게 판단하는가를 알아보았다. 정책의 주요한 방향 변화를 여섯 가지 주제로 정리하고, 관련 전문가들에게 평가 의견을 물었다. 전문가 델파이의 1차 조사에 해당되는 내용이다.
1. 정책 방향 변화에 대한 전문가 평가 개요
1.1. 조사 개요
전문가들이 지난 10년 동안 이루어진 농촌 지역 활성화 정책의 가장 특 징적인 변화를 일반론 수준에서 어떻게 평가하는지를 알아보려는 목적으 로 델파이 1차 조사를 실시하였다. 정책의 방향, 관점, 사업 실행의 접근방 법 등에 관하여 전반적인 변화 경향에 대한 의견을 구하였다. 선행 연구 검토, 전문가 토론 등을 통해 6개 주제를 설정하였다.16 델파이에 참여한
16 델파이 조사에서 다룰 주제를 설정하기 위해 검토한 선행 연구 문헌으로는 박 시현 등(2006), 송미령 등(2008), 김병률 등(2009) 유정규(2011)를 참고.
전문가들에게 아래에 열거한 정책 방향 변화가 유의미한 수준에서 일어난 것인가에 대한 사실적 판단과 그 변화를 이 연구에서 중점적으로 평가하는 것이 타당한가에 대한 판단을 물었다.
• 주제 1: 농촌 지역 활성화 정책 영역이 넓어졌다.
• 주제 2: 정책 사업 실행에 있어 상향식 접근방법이 도입되고 확산되었다.
• 주제 3: 공모제 방식을 도입하여 지방자치단체들의 경쟁을 촉진하였다.
• 주제 4: 지방분권화를 촉진하는 계기가 되었다.
• 주제 5: 지방 거버넌스(governance)가 정책 추진의 중요한 요소로 다 루어졌다.
• 주제 6: 농촌 지역의 발전 역량 강화를 지원하는 제도와 조직을 정비 하였다.
명제의 형식으로 제시된 6개 주제 각각에 대해 전문가들이 어느 정도나 동의하는지 그리고 이 주제들이 농촌 지역 활성화 정책을 평가함에 있어 얼마나 중요한 의미를 갖는지를 7점 척도로 응답하게 하였다. 그리고 응답 한 점수의 배경이 되는 근거와 논리를 서술하게 하였다.
1.2. 전문가 평가 결과 요약
농촌 지역 활성화 정책의 방향 변화에 대한 6개 주제를 중심으로 정책을 평가하는 것이 타당한가를 물었다. 정책 평가라는 관점에서 제시된 각 주 제의 중요도를 묻는 것은, 2000년대의 농촌 지역 활성화 정책이 보여준 방 향 변화를 그러한 주제들로 요약하는 것이 타당한 것인가를 전문가들의 의 견에 기초하여 검증하는 것이다. 중요도 점수가 높게 나오는 주제일수록 다른 주제에 비해 정책 방향 변화의 의미를 설명할 때 상대적으로 더 중요 하게 다룰 필요가 있는 것이다.
전문가 패널들은 다섯 개의 주제에 관해서 높은 수준의 중요도 점수를 부여하였다(표 3-1). 그중에서도 ‘역량강화 활동 지원(6.6)’, ‘지방 거버넌스
강조(6.4)’, ‘농촌 지역 활성화 정책의 다양화(6.1)’, ‘상향식 접근방법 도입
농촌 지역 활성화 정책의 방향 변화를 기술한 6개의 진술문 모두에 대해
일부 문항에서는 동의하지 않는다는 의견을 보인 전문가들도 소수 있었 다. 상향식 접근방법 도입과 확산, 공모제 방식 도입을 통한 지방자치단체 들의 경쟁 촉진, 지방분권화 촉진, 지방 거버넌스에 대한 강조 등의 주제에 대해서 34명의 전문가 패널 가운데 한두 명이 진술문에 동의하지 않았다.
이 소수 의견들은 제시된 진술문에 대한 전면적인 부정이라기보다는 그 내 용이 실제적으로 구현되었는가라는 측면에서 불만족스럽다는 의견을 표명 한 것에 가깝다.18 정책 방향의 변화를 진술한 문장에 대한 동의 점수가 해 당 주제의 중요도 점수에 비해 낮은 경우, 그것은 전문가들이 중요하다고 생각하는 정책 방향 변화의 지향점이었음에도 불구하고 현실에서는 그에 걸맞은 변화가 이루어지지 못한 것으로 평가된 것이다. ‘지방 거버넌스 강 조’, ‘역량강화 활동 지원’, ‘상향식 접근 도입 및 확산’의 세 주제가 그런 평가를 받는 것으로 볼 수 있다(그림 3-1).
그림 3-1. 정책 방향 변화 관련 주제의 중요성과 실현 여부에 대한 평가점수 비교
18 예컨대, ‘주제 2’에서 동의하지 않는다는 의견을 피력한 전문가의 개방형 문항 에 대한 응답을 살펴보면 ‘과거 10년여 동안의 정책이 하향식 접근방법을 적 용했다.’는 의미가 아니라 ‘상향식 접근방법을 시도했으나 실제적으로는 충분 히 실현되지 못하였다.’는 뜻임을 알 수 있다.