취약‧위기가족 및 다문화가족의 예방맞춤형 복지체계 구축 및 통합사례관리 연구(4차년도)

취약‧위기가족 및 다문화가족의

예방맞춤형 복지체계 구축 및

통합사례관리 연구(4차년도)

연구보고서 2013-34 취약‧위기가족 및 다문화가족의 예방맞춤형 복지체계 구축 및 통합사례관리 연구(4차년도) 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2013년 정 은 희 외 최 병 호 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우:122-705) 대표전화: 02)380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 한디자인 14,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2013 ISBN 978-89-6827-093-2 93330 둘째자녀 출산제약 요인분석과 정책방안 한국보건사회연구원, 2012(공저) 빈곤에 대한 대안적접근: 욕구범주를 고려한 다차원성에 대한 분석 한국보건사회연구원, 2012(공저) 【공동연구진】 박수지 한국보건사회연구원 부연구위원 김보영 영남대학교 사회복지학과 교수 안혜영 (전)보건복지인력개발원 교수 이기연 서강대학교 공공정책대학원 교수 정익중 이화여자대학교 사회복지학과 교수 김효진 한국보건사회연구원 전문연구원

취약계층의 문제는 다양하고 복합적이다. 사례관리사업은 장기적이고 복합적인 서비스 욕구가 있는 대상자에게 필요한 자원을 통합적으로 제 공하여 대상자의 문제를 효율적이고 효과적으로 해결하고자 하는 노력의 일환으로 시행되어 왔다. 지역사회단위에서 사례관리 사업을 제공하는 주체는 다양하다. 대표적 인 사례관리사업으로는 희망복지지원단 중심의 공공 통합사례관리사업, 아동중심의 드림스타트, 취약여성가구중심의 한부모취약가족 역량강화 사업, 지역자활센터의 희망리본프로젝트 등이 있다. 위와 같은 사업들이 공급자간 역할분담 논의과정 없이 대상중심 또는 욕 구중심으로 시행되고 있다. 현장에서 공급자간의 역할은 중복되거나 모호 하여 혼란과 갈등이 야기되고 있다. 본 연구는 사례관리사업을 수행하는 기 관/조직간 역할을 재정립하기 위한 방안들을 제시하고자 하였다. 본 보고서는 정은희 부연구위원의 책임하에 박수지 부연구위원, 김효 진 전문연구원, 영남대학교 김보영 교수, (전)보건복지인력개발원 안혜영 교수, 서강대학교 이기연 교수, 이화여자대학교 정익중 교수에 의해 작성 되었다. 본 연구진은 바쁘신 중에도 본 보고서를 읽고 조언을 주신 본 원 의 박세경 연구위원, 이소영 부연구위원, 하경희 인하대학교 교수, 신희 선 마포구 복지자원관리팀장에게 감사의 뜻을 전한다. 2013년 11월 한국보건사회연구원장

최 병 호

Abstract ··· 1 요약 ··· 3 제1장 서론 ···13 제1절 연구의 배경 및 목적 ···13 제2절 연구의 내용 및 구성 ···15 제3절 연구의 기대효과 ···18 제2장 이론적 배경 ···21 제1절 기관간 연계의 기반: 이론적 논의 ···22 제2절 공공과 민간부문의 사례관리사업 역할분담 ···26 제3장 사례관리에 대한 전문가 인식조사 ···33 제1절 사례관리 개념에 대한 이해 ···33 제2절 사례관리의 구성요소와 관점 ···43 제3절 현장전문가의 사례관리 인식에 대한 고찰 ···52 제4절 현장 전문가의 인식 분석결과 ···58 제5절 사례관리의 개념적 구분 ···80 제4장 공공부분의 사례관리 실태 ···89 제1절 공공 통합사례관리 현황 ···89 제2절 공공부문 사례관리의 방향 ···126 제3절 공공의 통합적 사례관리 과제 ···159

제2절 아동청소년대상 사례관리의 방향 ···303 제3절 아동청소년대상 통합적 사례관리 과제 ···320 제6장 노인·장애인 대상 사례관리 실태 ···335 제1절 노인·장애인대상 사례관리 현황 ···335 제2절 노인·장애인대상 사례관리의 방향 ···362 제3절 노인·장애인대상 통합적 사례관리 과제 ···374 제7장 성인가구대상 사례관리 실태 ···381 제1절 성인가구대상 사례관리 현황 ···381 제2절 성인가구대상 통합적 사례관리의 방향 ···499 제3절 성인가구대상 통합적 사례관리 과제 ···508 제8장 결론 및 제언 ···521 참고문헌 ···527 부록 ···537 <부록 1> 전문가 명단 ···537 <부록 2> 취약가정역량강화사업 평가지표 ···541

표 목차 〈표 1- 1〉 지역별 참석자 ···16 〈표 1- 2〉 인터뷰 주요내용 ···17 〈표 3- 1〉 황성철(1995) 사례관리 모형구분 ···40 〈표 3- 2〉 인터뷰 대상자 현황 ···55 〈표 4- 1〉 최근 전달체계 개편 추진의 성과‧한계‧개선과제 ···100 〈표 4- 2〉 희망복지지원단의 조직운영과 인력배치 ···106 〈표 4- 3〉 희망복지지원단의 통합사례관리 ···109 〈표 4- 4〉 통합사례관리 통합운영관련 개선과제 ···128 〈표 4- 5〉 조정기관 팀별 주업무 ···135 〈표 4- 6〉 공공영역 사례관리 유형별 운영형태 총괄 ···138 〈표 4- 7〉 주사례관리 기관 결정 과정 ···142 〈표 4- 8〉 사례관리 조정과정에서의 기관 역할 ···143 〈표 4- 9〉 동 복지 허브화 유형별 통합사례관리 역할 ···151 〈표 4-10〉 유형별 본청 희망복지지원단의 역할 ···154 〈표 5- 1〉 지역아동센터 시설현황 ···165 〈표 5- 2〉 지역아동센터 시설운영주체 현황 ···167 〈표 5- 3〉 지역아동센터 이용아동 현황 ···169 〈표 5- 4〉 연도별 지역아동센터 종사자 현황 ···170 〈표 5- 5〉 자격증 보유종류 ···174 〈표 5- 6〉 종사자 배치기준 (「아동복지법」제 54조 2항 〚별표 11〛참조) ···175 〈표 5- 7〉 현행 아동복지법 시행규칙 내 지역아동센터의 설치 기준 ···176 〈표 5- 8〉 지역아동센터 예산 지원 현황 ···179 〈표 5- 9〉 아동복지교사 지원 예산 현황 ···179 〈표 5-10〉 기본프로그램과 특화프로그램 ···181 〈표 5-11〉 추친체계도 ···182 〈표 5-12〉 1차 사정 항목(일반위기 지표) ···188

〈표 5-16〉 실행 및 모니터링 과정 ···192 〈표 5-17〉 평가 내용 ···195 〈표 5-18〉 현행 아동복지법 내 드림스타트 사업 관련 법규정 ···197 〈표 5-19〉 연도별 드림스타트 센터 개소 ···198 〈표 5-20〉 드림스타트의 서비스 내용 ···200 〈표 5-21〉 추진주체 및 기능 ···206 〈표 5-22〉 드림스타트 구성 및 주요 업무 ···207 〈표 5-23〉 드림스타트 사업평가 분야 ···216 〈표 5-24〉 방과후학교 운영학교 및 참여학생 현황 ···218 〈표 5-25〉 방과후학교 프로그램 운영 현황 ···219 〈표 5-26〉 방과후학교 프로그램별 강사 구성 현황 ···220 〈표 5-27〉 방과후학교 만족도 ···220 〈표 5-28〉 방과후 학교 참여 만족도(100점 만점) ···220 〈표 5-29〉 방과후학교 민간위탁 프로그램 운영 현황 ···221 〈표 5-30〉 방과후학교 자유수강권 지원 현황 ···221 〈표 5-31〉 초등돌봄교실 운영 현황 ···222 〈표 5-32〉 2012년 엄마품 온종일 돌봄교실 운영교실 및 참여학생수 ···223 〈표 5-33〉 돌봄교실 학부모 만족도 ···223 〈표 5-34〉 돌봄교실 참여 만족도(100점 만점) ···223 〈표 5-35〉 프로그램 교육활동 전개 ···230 〈표 5-36〉 방과후학교 만족도 조사 항목 ···232 〈표 5-37〉 교육복지우선지원사업 기관 현황 ···234 〈표 5-38〉 2012 교육복지우선지원사업 시·도별 사업학교 수 ···236 〈표 5-39〉 지원학생 및 국민기초생활수급자 학생 수 현황 ···237 〈표 5-40〉 민간전문인력 현황(2003년도~2012년도) ···238

〈표 5-41〉 2012년도 교육복지우선지원사업 시·도별 민간전문인력 배치현황 ···238 〈표 5-42〉 2012년도 시·도별 학교당 지역사회교육전문가 일반 현황 ···239 〈표 5-43〉 2012년도 지역규모별 학교급별 지역사회교육전문가 일반 현황 ···240 〈표 5-44〉 시도 교육청 평가내용 ···250 〈표 5-45〉 지역교육청 평가내용 ···251 〈표 5-46〉 학교 자체 평가내용 ···253 〈표 5-47〉 유아교육기관 평가내용 ···255 〈표 5-48〉 청소년 기본법 내 방과후아카데미 사업 관련 법규정 ···257 〈표 5-49〉 청소년방과후아카데미 추진경과 ···258 〈표 5-50〉 방과후아카데미의 운영모형 ···260 〈표 5-51〉 청소년방과후아카데미 운영 시설 현황 ···261 〈표 5-52〉 시설운영 주체 ···262 〈표 5-53〉 유형별 운영시설 현황 ···263 〈표 5-54〉 참가 청소년 현황 ···263 〈표 5-55〉 운영인력 현황 ···264 〈표 5-56〉 운영인력(PM, SM) 기준 및 자격 ···267 〈표 5-57〉 청소년방과후아카데미 예산 현황(여성가족부 지원 예산) ···271 〈표 5-58〉 방과후아카데미 운영과정 표준(안) ···272 〈표 5-59〉 지역사회 연계영역 및 종류 ···273 〈표 5-60〉 사업관리체계의 사례 ···276 〈표 5-61〉 방과후아카데미 유형별 참가 대상자 기준 ···278 〈표 5-62〉 유형별 중 지원형, 일반형, 혼합형 모집 시 유의사항 ···279 〈표 5-63〉 지역환경 조사 통해 참가대상 청소년 모집단 설정 ···279 〈표 5-64〉 사업평가의 다양한 방법 ···282 〈표 5-65〉 청소년기본법 내 CYS-Net 사업 관련 법규정 ···285 〈표 5-66〉 연도별 CYS-Net 지원 현황 ···286 〈표 5-67〉 연도별 지원연계 청소년 수 ···287 〈표 5-68〉 CYS-Net의 서비스 내용 ···288

〈표 5-72〉 시‧도 청소년상담복지센터의 CYS-Net 평가지표 구성 (점수) ···298 〈표 5-73〉 각 부처간 서비스 현황 비교 ···301 〈표 5-74〉 범정부 방과후 서비스 사업 운영 주체별 장단점 ···311 〈표 5-75〉 방과후 돌봄 및 사례관리 사업 현황 ···319 〈표 5-76〉 방과후 돌봄 및 사례관리 사업의 장기 발전방향 ···319 〈표 6- 1〉 노인돌봄 기본서비스 현황 ···337 〈표 6- 2〉 의료급여 사례관리 연도별 현황 ···345 〈표 6- 3〉 대상군별 의료급여 사례관리 기간 및 목표관리 횟수 ···347 〈표 6- 4〉 전체의료급여 수급권자 진료비 추계에 따른 제도 도입의 재정절감 효과수 ····349 〈표 6- 5〉 사례관리 자체 평가표 및 종결기준 ···351 〈표 6- 6〉 장애인지원센터 사례관리 참여자 ···354 〈표 6- 7〉 장애인지원센터 서비스 연계 실적 ···355 〈표 6- 8〉 장애인지원센터 시범사업 사례관리 과정 ···357 〈표 6- 9〉 장애인등록 시 장애인복지서비스 정보안내 제공 여부 ···358 〈표 6-10〉 장애인등록 시 서비스 정보 안내 상담시간 ···359 〈표 6-11〉 서비스 신청 후 공공서비스 및 민간서비스 연계 경험 여부 ···360 〈표 6-12〉 서비스 안내 후 이용시까지 과정의 어려움 여부 ···361 〈표 6-13〉 이용서비스의 충분한 이용자 욕구반영 여부 ···361 〈표 6-14〉 통합사례관리 기구의 사례관리 과정 ···373 〈표 7- 1〉 성인대상 공공부문 사례관리사업 ···382 〈표 7- 2〉 정신보건시설현황 및 주요기능(2011년 12월 기준) ···385 〈표 7- 3〉 정신건강증진센터(국민건강증진)기금지원 ···386 〈표 7- 4〉 정신보건기관 현황 ···389 〈표 7- 5〉 정신보건기관유형별 인력 현황 ···391 〈표 7- 6〉 중증 정신질환자 대비 등록관리율 추이(2000~2008) ···393

〈표 7- 7〉 등록관리대상자의 진단병 분포 ···395 〈표 7- 8〉 서비스 제공기간 ···399 〈표 7- 9〉 국가 정신보건 평가의 목적과 목표 ···410 〈표 7-10〉 국가 정신보건 평가 추진계획 ···410 〈표 7-11〉 정신보건평가 체계도 ···411 〈표 7-12〉 표준형정신건강증진센터 평가지표 ···413 〈표 7-13〉 서울시 정신보건사업 사례관리관련 업무수행지표 ···415 〈표 7-14〉 등록 후 증상(BPRS) 및 기능(GAF)의 변화(2006~2008년) ···416 〈표 7-15〉 등록 전후의 입원횟수 및 재원기간 ···416 〈표 7-16〉 삶의 질 ···417 〈표 7-17〉 취창업지원 사업간 비교 ···424 〈표 7-18〉 1∼2차년도성과관리형자활시범사업재정지원구조 ···425 〈표 7-19〉 3차년도 성과관리형 자활시범사업 재정지원 구조 ···425 〈표 7-20〉 1․2차년도 사업성과 ···428 〈표 7-21〉 실시기관 및 연령대별 참여자 현황 ···436 〈표 7-22〉 자활참여 및 취업여부에 따른 참여자 현황 ···436 〈표 7-23〉 취업성공패키지사업 당연 참여대상 ···438 〈표 7-24〉 취업성공패키지-희망리본프로젝트 참여자 및 취업성과 개요···444 〈표 7-25〉 인력기준 ···449 〈표 7-26〉 평가영역 ···452 〈표 7-27〉 2013 취약한 부모역량 강화사업 평가지표 ···453 〈표 7-28〉 다문화가족지원센터 위탁기관 선정기준 ···458 〈표 7-29〉 다문화가족지원센터 주요사업 ···461 〈표 7-30〉 상담사업 세부내용 ···462 〈표 7-31〉 상담사업 세부내용 ···463 〈표 7-32〉 사례관리자 단계별교육 및 수퍼비전 ···464 〈표 7-33〉 다문화사업 유형별 서비스 목표 및 서비스 내용 ···466 〈표 7-34〉 사례관리 유형별 세부 서비스 ···467

〈표 7-38〉 가구유형 ···469 〈표 7-39〉 기초생활보장제도 수급유형 ···469 〈표 7-40〉 주요욕구 ···470 〈표 7-41〉 사례관리유형별 분포 ···470 〈표 7-42〉 자원연계 현황 ···471 〈표 7-43〉 지역별 사례관리사업 현황 ···474 〈표 7-44〉 성인대상 사례관리사업간 운영체계 비교 ···487 〈표 7-45〉 취업성공패키지-희망리본프로젝트 유형별 사업 참여자 수 ···494 〈표 7-46〉 취업성공패키지-희망리본프로젝트 유형별 취업자 수 및 취업률 ···495 〈표 7-47〉 탈수급률 비교 ···496 〈표 7-48〉 성과관리형 자활사업의 주요쟁점과 시범사업평가 ···497 〈표 7-49〉 중증정신질환자 사례관리 유형별 역할분담방안 ···502

그림 목차 [그림 3- 1] 정보의 추출과정 ···54 [그림 3- 2] 사례관리의 구성요소 분석 ···82 [그림 3- 3] 사례관리의 구성요소 분석의 현장 전문가 인식 분석 적용 ···84 [그림 4- 1] 복지전달체계개편과 공공사례관리 도입 과정 ···91 [그림 4- 2] 희망복지지원단(팀)중심 복지 전달체계 운영방식 ···105 [그림 4- 3] 위기가구 사례관리 수행의 주요기관별 역할 ···107 [그림 4- 4] 사례관리 단계별 주요 업무 ···114 [그림 4- 5] 공공 사례관리 사업 평가 지표 ···117 [그림 4- 6] 공공 사례관리 통합조직(안) ···133 [그림 4- 7] 공공 사례관리 통합연계안 ···136 [그림 4- 8] 주사례관리 기관 선정의 의사결정과정 ···141 [그림 4- 9] 통합사례관리과정의 주체별 역할 ···144 [그림 4-10] 주민센터 기능보강형 ···145 [그림 4-11] 거점형 복지전담센터 모형 ···147 [그림 4-12] 부분거점형 ···149 [그림 4-13] 동 통합형 ···150 [그림 4-14] 동복지 허브화 전달체계 운영모형 ···155 [그림 4-15] 동 통합형 구성에서의 통합사례관리 구성안(보건복지부안) ···157 [그림 4-16] 사례관리 공통업무 표준화 방안 ···158 [그림 5- 1] 연도별 지역아동센터의 수 ···166 [그림 5- 2] 연도별 지역아동센터 이용아동현황 ···168 [그림 5- 3] 사례관리 대상 ···184 [그림 5- 4] 사례관리 흐름도 ···186 [그림 5- 5] 사례관리 과정 ···186 [그림 5- 6] 지역아동센터와 지역사회 연계 ···195 [그림 5- 7] 서비스 제공 체계도 ···202

[그림 5-11] 드림스타트 통합사례관리 과정 ···213 [그림 5-12] 위기도별 사례관리 과정 ···214 [그림 5-13] 방과후 학교 소위원회 조직 체계 및 역할 ···226 [그림 5-14] 방과후 학교 전반적인 업무 처리 절차 ···228 [그림 5-15] 방과후 학교 민간서비스 위탁 운영 절차 ···229 [그림 5-16] 평가 및 환류 체계 ···232 [그림 5-17] 사업내용 ···242 [그림 5-18] 사업추진 및 지원체계 ···244 [그림 5-19] 학교와 지역사회 연계 체제 ···246 [그림 5-20] 사업추진 절차 ···248 [그림 5-21] 평가과정 ···249 [그림 5-22] 청소년방과후아카데미 운영체계도 ···275 [그림 5-23] 지역사회청소년통합지원체계(CYS-Net) 개념도 ···284 [그림 5-24] CYS-Net 상담지원체계도 ···287 [그림 5-25] 시‧도 청소년상담복지센터 조직도 ···289 [그림 5-26] 시‧군‧구 청소년상담복지센터 조직도 ···291 [그림 5-27] 위기청소년 발견 및 지원 개요도 ···293 [그림 5-28] CYS-Net 체계도 ···294 [그림 5-29] 지역사회청소년통합지원체계 운영협의회 및 실행위원회 체계도 ···294 [그림 5-30] 위기청소년 상담지원체계 흐름도 ···296 [그림 5-31] 드림스타트센터 중심 모형 ···309 [그림 5-32] 방과후학교지원센터 중싱 모형 ···310 [그림 5-33] 협조체계도 ···316 [그림 6- 1] 통합사례관리 기구를 중심으로 한 거버넌스와 서비스 연계 구조 ···371 [그림 7- 1] 국내 주요 사례관리사업의 유형 : 운영주체 및 소관부처 중심 ···383

[그림 7- 2] 정신보건서비스 전달체계 ···387 [그림 7- 3] 중증정신질환자 대비 등록관리율 추이(2010) ···394 [그림 7- 4] 인구 1,000명당 병상수 및 정신보건시설 평균 재원기간 ···397 [그림 7- 5] 의료보장형태 ···398 [그림 7- 6] 연령별 분포 ···400 [그림 7- 7] 자활사례관리 업무흐름도 ···419 [그림 7- 8] 희망리본사업 계약방식 ···420 [그림 7- 9] 희망리본사업 업무도 ···423 [그림 7-10] 맞춤형 사례관리서비스 ···426 [그림 7-11] 빈곤층 증가율 ···429 [그림 7-12] 빈곤층진입 및 탈퇴요인 ···430 [그림 7-13] 재정에 의한 일자리지원정책 유형 및 한계 ···430 [그림 7-14] 근로능력판정-조건부과판정-자활역량평가 과정 ···433 [그림 7-15] 취업성공패키지 프로젝트 서비스 흐름도 ···434 [그림 7-16] 취업성공패키지 추진방법 ···440 [그림 7-17] 한부모가족지원사업 추진체계 ···448 [그림 7-18] 사례관리수행과정 ···450 [그림 7-19] 외국인주민 유형별 현황 ···455 [그림 7-20] 다문화가족 지원 추진체계 ···459 [그림 7-21] 다문화사례관리사업의 기본방향 ···460 [그림 7-22] 사례관리 과정 ···465 [그림 7-23] 성인대상 사례관리사업 실시 현황 ···473 [그림 7-24] 사업간 성과목표의 상대적 중요도 ···505 [그림 7-25] 사례관리 수행과정의 통합성을 높이기 위한 의사결정 질문 ···507

Establishing a Preventive Welfare System and

Integrated Case Management Program for

Vulnerable Families, Families in Cirsis, and

Multicultural Families: Fourth Year

Vulnerable families or individual have multidimensional dis-advantages on socioeconomic and psychological domains. Integrated case management has been suggested as an alternative way to in-crease effectiveness and efficiency of social services by serving a package of services for people who have a variety of needs.

There are different types of community based case manage-ment programs and service providers in public and private sec-tors such as ‘Heemangbockji Giwondan’ from public sector, ‘Dream Starts’ and ‘Priority for Education Welfare Services’ for vulnerable children, ‘Empowering Single Parent Vulnerable Families Services’, ‘Hope Ribbon Project’, ‘pilot services of Case Management for the Disabled’.

In the process of performing different types of case management programs, Role conflicts among case management providers have been reported in the front line workers. Thus, the purpose of this study is to provide policy suggestions to adjust the role what case management providers take respectfully in a community.

1. 연구의 배경 및 목적

한국사회에서 취약계층에 속한 개인과 가족이 경험하는 문제와 욕구는 매우 다양하다. 빈곤, 실업, 장애, 질병, 보육, 가정폭력 및 학대 등 다양 한 영역에서 심각한 문제를 복합적으로 경험하고 있다. 복합적인 문제를 경험하는 개인 및 가족은 개별적인 서비스의 제공만으로 문제를 해결하 기 어렵다. 다양한 서비스를 제공받는다 하더라도 서비스의 연계나 통합 적인 서비스 제공이 없다면, 해당 서비스 제공기관을 개별적으로 찾아가, 분절적으로 필요한 서비스를 제공받아야 한다. 이러한 단편적이고 분절적인 서비스 제공은 취약계층 개인과 가족이 겪는 복합적 문제를 해결하는데 한계가 있다. 복합적인 욕구를 가진 대상 자의 효과적인 문제해결 및 욕구충족을 위해서는 다양한 서비스를 통합 적으로 제공할 필요가 있다. 사례관리 사업은 이러한 복합적인 문제해결 을 위한 중요한 대안으로 제기되어 왔다. 현재 우리나라의 정부부처와 지방자치단체는 취약계층을 대상으로 다 양한 사례관리 사업을 수행하여 왔다. 예를 들어, 보건복지부의 ‘희망복 지지원단 통합사례관리사업’, 경기도의 ‘무한돌봄사례관리’, 여성가족부 의 ‘취약여성가구주 사례관리’, ‘드림스타트’ 등 다양한 사례관리사업이 활발하게 진행중이다. 이러한 다양한 사례관리사업은 취약계층의 복지증 진에 기여한 것으로 평가되고 있다. 그러나 여러 부처에서 다양한 사례관리 사업 실시로 인해 다음과 같은 문제점들이 제기되고 있다. 첫 번째, 사례관리 사업간에 중복된 요소들이

존재한다. 두 번째, 다양한 사업주체가 사례관리사업을 추진함에 따라 사 례관리 제공기관간 역할분담이 모호하다. 세 번째, 사례관리에 대한 개념 이 모호하고 포괄적이다. 따라서 사례관리에 대한 개념 정립 및 사례관리 수행주체간의 역할을 재정립할 필요성이 있다. 본 연구에서는 먼저, 사례관리에 대한 개념을 전무가 인식조사를 통해 탐색고자 한다. 다음으로 다양한 사례관리사업을 대상으로 사업간 통합 적 연계방안을 모색하고자 한다. 이를 통해 사례관리 개념에 대한 혼란을 최소화하고, 사례관리 사업의 중복요소를 제거 및 사례관리 사업주체간 통합적 사례관리를 위해 필요한 여건이 무엇인지를 밝혀 사례관리 주체 간 역할조정 방안을 제시하고자 한다.

2. 주요 연구결과

1) 사례관리 개념에 대한 전문가 인식조사

본 연구에서는 현장전문가가 인식하는 사례관리 개념을 분석하기 위해 Gläser와 Laudel이 제시한 질적 내용분석(contents analysis)을 수행하 였다. 분석결과 사례관리의 개념은 공공과 민간위탁 영역에서 종사하는 전문가들간의 인식이 다른 것으로 나타났다. 공공 통합사례관리 사업의 전문가는 사례관리의 목적을 개인의 역량강화, 전달체계의 효율성, 대상 자 및 가족에 대한 변화를 강조하고 있는 것으로 나타났다. 반면에 민간 위탁 사례관리 사업의 전문가는 사례관리의 목적을 개인의 역량강화를 강조하고 있다. 사례관리 개입 차원은 공공과 민간영역에서 자원개발과 연계와 같이

환경에 대한 개입을 공통적으로 강조하고 있다. 그러나 사례관리자의 역 할에 대한 인식은 공공과 민간간 차이점이 있다. 공공영역의 사례관리 전 문가는 조정자의 역할이 강조되고 있는 반면에 민간위탁 사례관리 사업 전문가는 상담자의 역할이 강조되고 있었으며, 서비스를 연계하는 역할 에 대한 비중은 낮게 나타났다. 이러한 사례관리 개념을 구분하는 틀은 공공 통합 사례관리와 민간 전 문 사례관리의 개념을 보다 명확히 구분하는데 도움을 줄 뿐 아니라 정책 적으로나 실천적으로 혼돈을 줄이고 명확한 역할분담과 연계관계속에서 효과성을 증진시킬 수 있는 토대를 제공할 것으로 기대한다.

2) 공공부문의 사례관리

제한된 자원으로는 증대하는 복지수요와 다양한 욕구에 대응하기 어렵 다. 자원의 효율적 활용이라는 측면과 수요자 중심의 통합적 서비스제공 을 위해 민간과 공공의 협력을 기반으로 하는 공공 사례관리 체계가 구축 되었다. 그러나, 공공의 통합사례 운영상 나타나는 문제점 중 하나는 현 통합사례 유관기관간 협력이 이루어지기 어렵다는 점이다. 이는 통합사 례관이 운영이 영역별 대상자별로 분산 운영되는 부분과 관련이 있다. 본 연구에서는 공공부분 사례관리를 통합적으로 운영하기 위한 이상적 인 방안을 동복지허브화 모형중 통합형의 형태를 제안하고 있다. 통합형 형태로 조직 개편한이후에 통합복지 행정센터를 구성하고 동통합센터에 서 복지대상자를 통합 운영할 수 있는 구조를 마련하는 것이다. 현재 개 별적으로 운영되는 드림스타트, 자활사례관리 ,노인 장애인 사례관리등 을 동단위에서 통합 운영 할 수 있게 하고 관련 공공기관이나 민간영역에 위탁 되어있는 사례관리유령은 인력을 센터에 파견하여 운영할 수 있는

방안을 수립하는 것이 가장 바람직한 안으로 제시되어 질 수 있다 이상적인 체계운영의 가능성을 높일 수 있는 방안으로 주민센터 복지 민원 ‘수요’ 특성 파악 및 규모 분석, 업무조정/부서/인력 재배치 및 근무 여건 개선 방안 마련이 되어야한다. 개편되는 주민센터는 ①일반민원, ② 지역복지민원, ③복지신청 및 상담업무를 담당하는 창구, ④희망복지지 원단의 통합사례관리 같이 전문적인 상담영역으로 분리하여 운영을 제안 하였다.

3) 아동청소년 분야의 사례관리

아동청소년 대상의 사례관리 사업은 다양한 아동청소년 방과후 돌봄 과 사례관리 사업들간 중복성이 존재한다. 중복성을 줄이고 사업의 효과 성과 효율성을 위해 단기적으로는 지역아동센터, 청소년방과후 아카데 미, 방과후 돌봄교실간 연계가 강화되고 통합이 이루어져야 한다. 장기 적으로는 생애단계별 돌봄과 교육이 통합된 형태로 서비스가 제공되어야 한다. 방과후 돌봄 사업간 연계 조정을 위해서는 체계적인 수요추정과 공급 실태를 확인하여 이를 기반으로 계획을 추진하고, 방과후지원센터의 설 립과 운영이 필요하며 인력교육 및 종사자의 전문성이 제고되어야 한다. 아동청소년 대상 사례관리 사업간 연계조정방안 또한 필요하다. 방과 후 돌봄 사업의 연계 조정이나, 아동청소년 대상 사례관리 사업간 연계조 정을 위해서는 먼저, 범부처간 협력을 위한 기반들이 조성되어야 하며 방 과후 아동의 현황파악을 위한 수요조사가 필요하다. 또한 기관간 정보공 유나 공유된 정보를 데이터베이스화하려는 체계적인 노력이 요구된다. 동일기능을 가진 돌봄서비스들은 동일명칭을 사용하는 것이 필요하며 각

부처별 방과후 돌봄서비스 기관별로 일률적이지 않은 기준들을 표준화할 필요가 있다. 더 나아가 여러 기관이 공유하는 통합사례회의의 실적을 그 지역의 공동성과나 실적으로 보는 것이 필요하고, 아동 및 청소년이 기관 간 이동시 안전을 보장받을 수 있도록 체계를 구축해야 하며 돌봄서비스 에 대해 적극적인 홍보가 요구된다. 방과후돌봄간 상호 연계를 위해 예산 상의 유연성을 보장해 줄 필요가 있고, 적정인력이 확보되어야 하며, 교 육지원청과 지자체간의 협력이 필요하다. 제도의 성공적인 수행은 그 제 도를 수행하는 기관장 및 담당자의 인식이 매우 중요하다. 따라서 인식을 높일 수 있는 상벌체계를 고안해내는 것 또한 중요하다.

4) 노인·장애인 대상 사례관리

노인·장애인 대상 사례관리의 통합적 운영을 위해서는 노인과 장애인 복지 전달체계가 일원화된 접근구조가 필요하며 이는 지역사회의 민주적 위임의 주체인 지방정부를 중심으로 구축되어야 한다. 이를 위한 노인·장애인 사례관리 체계 모형으로서 현재 노인부분에서 이원화된 지방자치단체와 건강보험공단이 공동으로 추천하여 구성하는 운영위원회에 의해서 운영되는 통합 사례관리기구 구성을 제안하였다. 이러한 통합사례관리기구를 통해 공적 지원에 의해서 이루어지는 모든 노인과 장애인 대상 급여와 서비스의 신청과 접수를 일원화하고 이 기구 에서의 한 번의 사례관리 과정을 통해 대상자에 필요한 모든 급여와 서비 스가 신청되어 패키지로 제공될 수 있도록 하는 것이다. 그러나 이러한 모형이 설립되기 위해서는 조직 통합의 문제나, 욕구에 따른 서비스 설계 가 가능할 수 있는 권한의 문제, 분절된 중앙부처의 조율 문제 등에 대한 추가적인 논의가 필요할 것이다.

5) 성인가구대상 사례관리

성인대상 가구 사례관리 사업간 통합성을 높이기 위해서는 정신보건사 업 전달체계 개편이 선행되어야 한다. 전달체계 개편을 위한 방안은 먼저 정신보건 욕구나 인구 대비로 인력과 예산의 적정투입규모 확보를 규정 할 필요가 있다. 적정투입규모의 확보가 어렵다면 중증정신질환자사업을 보건소의 방문간호사업과 통합적으로 운영하는 방안을 고려해 볼 수 있 다. 중증정신질환자사업을 보건소의 방문간호사업과 통합운영은 의료적 접근이 주이므로 복지욕구를 충족하기는 어렵다. 따라서 사회서비스로 개발되어 운영되는 정신장애인 토탈케어서비스를 활성화 하는 방안도 고 려해 볼 필요가 있다. 다음으로 사례관리 인력을 전문화하고 역량을 강화 하는 방안들이 강구되어야 하며,핵심 성과와 목표를 재규명 하는 방안 또 한 고려되어야 한다. 성인대상 사례관리 사업중 정신보건사업과 다문화 사업, 취약한부모가족지원 사례관리사업이 유사한 성과영역을 공유하고 있다. 취업성공패키지사업과 희망리본사업이 간에도 유사한 성과영역을 공유한다. 고용-복지-보건을 연속선상에 본다면 각각의 성과가 다른 차 원이 아닌 세 영역 모두가 단일 차원에서 평가될 수 있는 방안이 마련되 어야 한다. 마지막으로 사업간 통합성을 위한 제고방안은 사업들의 분명 한 성과목표를 개발 혹은 재규명하여 핵심성과를 무엇으로 할 것인가에 선택이 필요하다.

3. 결론 및 시사점

사례관리에 대한 개념은 문헌상에서나 실제 현장에서 다양한 의미로 사용되어 왔다. 본 연구에서는 사례관리 개념에 대한 전문가 인식조사를

통해 사례관리에 대한 명확한 개념을 정립하고자 한다는 측면에서 사례 관리의 이론적 논의를 확장하고 정책영역에서 사례관리실천에 대한 합의 를 도출할 수 있을 것으로 기대한다. 희망복지지원단 중심의 공공역역의 사례관리와 아동·청소년대상의 사 례관리, 노인·장애인 대상 사례관리, 성인대상 사례관리 영역별 사업의 실태 및 영역별 통합적 사례관리 운영을 위한 방안들과 전제조건들을 제 시하였다. 이는 실천현장에서 필요한 지식과 정부정책이 나아가야 할 방 안들에 대해 실질적인 도움을 줄 수 있을 것이다. 따라서 본 연구는 사례관리사업 영역별 사업주체간 역할분담을 통하여 지역사회중심의 효율적 통합사례관리 체계를 구축하여 사례관리 정책의 실효성 및 수혜자의 정책 체감도를 제고할 것으로 기대한다.

제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구내용과 방법 제3절 연구의 기대효과

서 론

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제1절 연구의 배경 및 목적

한국사회에서 취약계층에 속한 개인과 가족이 경험하는 문제와 욕구는 매우 다양하다. 빈곤, 실업, 장애, 질병, 보육, 가정폭력 및 학대 등 다양한 영역에서 심각한 문제를 복합적으로 경험하고 있다. 그러나 서비스 대상 자는 복합적인 욕구를 해결하기 위해 해당 서비스 제공기관을 개별적으로 찾아가, 필요한 서비스를 단편적으로 제공받아야 한다. 이러한 단편적이고 분절적인 서비스 제공은 취약계층 개인과 가족이 겪는 복합적 문제를 해결하는데 한계가 있다. 복합적인 욕구를 가진 대상 자의 효과적인 문제해결 및 욕구충족을 위해서는 다양한 서비스를 통합 적으로 제공할 필요가 있다. 사례관리 사업은 이러한 복합적인 문제해결 을 위한 중요한 대안으로 제기되어 왔다. 현재 우리나라의 정부부처와 지방자치단체는 취약계층을 대상으로 다 양한 사례관리 사업을 수행하여 왔다. 예를 들어, 보건복지부의 ‘희망복 지지원단 통합사례관리사업’, 경기도의 ‘무한돌봄사례관리’, 여성가족부 의 ‘취약여성가구주 사례관리’, ‘드림스타트’ 등 다양한 사례관리사업이 활발하게 진행중이다. 이러한 다양한 사례관리사업은 취약계층의 복지증 진에 기여한 것으로 평가되고 있다. 그러나 여러 부처에서 다양한 사례관리 사업 실시로 인해 다음과 같은 문제점들이 제기되고 있다. 쳇째, 사례관리 사업간에 중복된 요소들이 존 재한다. 예를 들면, ‘드림스타트’와 ‘교육복지우선지원사업’ 및 지역아동 센터 등은 아동을 대상으로 한다는 점에서 유사한 사업으로 분류될 수 있

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다. 직업능력 지원사업이라는 유사한 목적을 가진 사업으로는 ‘자활사례 관리시범사업’과 ‘취약부모가족역량강화사업’ “희망리본사업‘이 있다. 위 와 같은 사업들은 여러 정부부처와 지방자치단체가 조정이나 연계없이 수행하여 왔다. 두 번째, 다양한 사업주체가 사례관리사업을 추진함에 따라 사례관리 제공기관간 역할분담이 모호하다. 현장에서는 또한 사례관리 사업기관 또는 조직간 역할분담에 대한 갈등이 표출되기도 한다. 따라서 사례관리 수행기관간의 역할을 재정립할 필요성이 있다. 사회복지와 관련된 기관간 협력에 대한 연구는 상당히 많이 진행되어 왔다(김영종, 2004; 류기형 외, 2009; 우정자, 2007, 2008; 주재현, 2004). 기존의 사회복지 기관간 협력이나 연계방안에 관한 연구는 주로 이론적 수준에서 기관간 협력모델을 구축하는 방안을 제시하는데 초점을 맞추어 왔다(김영종, 2004). 분석대상에서도 기관수준에서 공공부문과 민간부문간, 민간기관간 협력문제를 다루어 왔다(김영종, 2004). 이러한 조직수준의 분석과 접근은 사회복지현장에서 공공과 민간 또는 민간 부문간 협력의 양상을 유형화한 점에서 상당한 성과를 보여왔다(김 영종, 2004; 이혜경, 2002). 그러나 조직간 협력문제에 대한 뚜렷한 해법 을 나오지 않는 이유는 조직수준의 분석을 넘어서, 조직구성원이 협력하 는 ‘사업수준’의 분석이 부족했기 때문이다. 어떤 사업을 어떻게 협력해 서 할 것인가에 관한 구체적인 논의가 아닌, 조직간 협력이라는 추상적인 수준의 논의는 실천적 해법을 도출하는데 어려움이 있다. 기관간 협력은 사업을 매개로 이루어진다. 사례관리는 여러 기관이 참 여하여 실행하는 사업 또는 서비스의 성격을 띤다. 사례관리 사업은 공공 과 공공 또는 공공과 민간간 협력을 강화할 수 있는 중요한 제도적 계기 가 될 수 있을 것이다.

세 번째, 사례관리에 대한 개념에 대한 혼란으로 실천 현장에서는 사례 관리에 대한 역할을 명확히 규정하기 어려운 점이 있다. 본 연구에서는 먼저, 사례관리의 개념에 대한 규정을 하고자 한다. 다 음으로 다양한 사례관리사업을 대상으로 사업간 통합적 연계방안을 모색 하고, 기관간 연계/협력문제에 대해 탐색하고자 한다. 이를 통해 사례관 리 사업의 중복요소를 제거하고, 사례관리 사업기관 또는 조직간 성공적 인 협력이 이루어지는 조건이 무엇인지를 밝혀 사례관리 기관간 역할조 정 방안을 제시하고자 한다.

제2절 연구의 내용 및 구성

1. 연구의 내용

본 연구는 총 8장으로 구성되었으며 그 구성은 다음과 같다. 제1장에 서는 연구의 배경과 목적을 제2장에서는 이론적 배경을 서술하였다. 제 3 장에서는 전문가의 인식조사를 통해 사례관리에 대한 개념을 분석하였 다. 제4장부터 제8장까지 영역별 사례관리의 실태를 파악하고, 사례관리 의 통합적 운영을 위한 방안들과 전제조건들을 제시하였다. 제4장은 희 망복지지원단을 중심으로 하는 공공부문의 사례관리 실태를 분석하고 개 선방안을 제시하였다. 제5장은 아동과 청소년대상 사례관리, 제6장은 노 인 및 장애인의 사례관리, 제7장에서는 성인가구대상 사례관리를 중심으 로 실태를 분석하고 통합적 사례관리를 위한 방안들을 제시하였다. 마지 막 제8장에서는 앞의 분석결과를 토대로 본 연구의 결론 및 제언을 제시 하였다.

대도시형 중소도시형 도농형 농촌형 희망복지지원단 ○ ○ ○ ○ 드림스타트 ○ ○ ○ ○ 방문건강관리 ○ ○ ○ ○ 노인돌봄 ○ ○ 자활사업 ○ ○ ○ ○ 교육복지우선지원사업 ○ ○ ○ ○ 의료사례관리사업 ○ ○ ○ 취약한부모역량강화지원사업 ○ ○ ○ 취업성공패키지 ○ ○ ○ ○ 다문화가족지원센터 ○ ○ ○

2. 연구의 방법

사례관리 전문가의 사례관리의 개념에 대한 인식조사는 사례관리 현장 전문가의 초점집단 인터뷰를 통해 얻어진 진술물을 내용분석 기법을 적 용하여 분석하였다. 인터뷰 대상은 지역내 공공사례관리 사업 관계자로 각 사업의 슈퍼바이저 및 실무자, 지자체 통합사례관리 담당자 등으로 다 양하게 구성하였다. 여기서 공공사례관리 사업은 ①희망복지지원단, ② 드림스타트, ③방문건강관리사업, ④노인돌봄기본서비스, ⑤자활사업, ⑥ 교육복지우선지원사업, ⑦의료사례관리사업, ⑧취약한부모역량강화지원 사업, ⑨취업성공패키지, ⑩다문화가족지원센터를 포함한다. 인터뷰 대상자 특성은 <부록>에 제시하였다. 인터뷰는 공공과 민간을 구분하여 2개의 그룹으로 실시되었으며 1개의 그룹은 보통 5~8명이 참 여하였으며 총 4개 지역의 총 인터뷰 참석자는 53명이었다. 인터뷰는 약 120분간 실시되었으며 인터뷰 내용은 인터뷰참여자의 동의를 얻어 녹음 되었고, 녹음파일은 녹취록으로 작성되어 분석되었다. 〈표 1-1〉 지역별 참석자

인터뷰의 내용은 그 지역의 사례관리 운영체계, 사례관리 주체별 역할 분담 실태 등이며 자세한 인터뷰 내용은 <표 1-2>에 제시되었다. 〈표 1-2〉 인터뷰 주요내용 ○ 운영체계 - 조직의 내부 및 외부 운영체계 포함 - 사업추진체계 및 관리감독 체계 - 수행조직 구성 - 지역사회 자원 및 네트워크 구성 ○ 사례관리 과정에서 나타나는 사례관리 제공 주체간 역할분담 실태 및 문제점 파악 - 사례관리 주체별 대상자관리와 관련한 역할분담 실태 및 문제점 파악 (서비스 제공 기준, 대상자 선정기준, 대상자 배분 기준 등) - 사례관리 현장에서 사례관리 대상자 발굴 기준 및 기관선정 기준과 문제점 - 사례관리 대상자를 선정 주체 및 기준 등 - 사례관리 대상자 배분 주체 및 기준 등 ○ 사례관리 주체별 자원관리와 관련한 역할분담 실태 및 문제점 파악 - 네트워킹 현황 파악 - 사례관리 주체간 협력 수준 - 사례관리 기관과 서비스제공기관과의 기능수행 현황 제4장부터 7장까지 영역별 사례관리 사업의 실태에 대한 분석은 영역 별 사례관리 사업에 대한 정부지침, 매뉴얼, 문헌연구를 통해 수행되었 다. 지역사회 단위에서 영역별 사례관리사업 운영 현황 및 역할분담 현황 을 살펴보고자 시군구 단위의 4개 지역을 선정하여 우수지역을 방문하여 관련 전문가들의 초점집단 인터뷰를 실시하였다. 분석대상 지역은 지역 적 특성을 감안하여 대도시형, 중소도시형, 도농형, 농촌형 4개의 지역으 로 시군구 단위로 선정되었다.

제3절 연구의 기대효과

본 연구는 사례관리에 대한 명확한 개념을 정립하고자 한다는 측면에 서 사례관리의 이론적 논의를 확장하고 정책영역에서 사례관리실천에 대 한 합의를 도출할 수 있을 것으로 기대한다. 지역사회사회 단위의 사례관리 실태조사를 통해 나타난 문제점과 사례 관리 우수지역 사례조사 분석을 통해 통합사례관리운영을 위한 방안들을 제시하고 방안들이 실현될 수 있는 전제조건들을 제시함으로써, 실천현 장에서 필요한 지식과 정부정책이 나아가야 할 방안들에 대해 실질적인 도움을 줄 수 있을 것으로 기대한다. 따라서 본 연구는 사례관리사업 영 역별 사업주체간 역할분담을 통하여 지역사회중심의 효율적 통합사례관 리 체계를 구축하여 사례관리 정책의 실효성 및 수혜자의 정책 체감도를 제고하고자 하였다. 궁극적으로는 복잡하고 다양한 욕구를 지닌 개인 및 가족의 안정적 유지발전을 도모하여 인구의 질 개선 및 취약계층으로 인 한 국가의 재정부담을 완화할 것이라 기대한다.

제1절 기관간 연계의 기반: 이론적 논의 제2절 공공과 민간부문의 사례관리사업 역할분담

이론적 배경

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통합적 사례관리 운영방안에 관해 상당히 많은 연구가 진행되어 왔다 (류애정, 2012; 황미경, 2009; 김효림, 2006; 임효연 외, 2010). 그러나 많은 연구들은 개별 영역에서 사례관리실천(practice)에 주로 초점을 맞 추어 왔다(민소영, 2012; 함철호, 이기연, 2011; 함철호, 2013; 우국희 외, 2007; 류애정, 2012, 2013; 최지선, 2010). 따라서 사례관리사업을 추진하는 기관간 효과적인 연계 등 기관수준의 관리방안에 관한 연구는 상대적으로 부족한 실정이다. 연구내용도 기관간 연계를 강화해야 한다 는 다소 당위적이고 추상적인 제언에 그치고 있다(김영종, 2004; 류기형 외, 2009; 우정자, 2007, 2008). 따라서 사례관리 사업의 기관간 연계가 왜 효과적으로 이루어지지 않 는지, 문제의 실상과 원인에 대한 깊이있는 분석이 요구된다. 기관간 연 계부족의 원인이 기관의 사례관리에 대한 인식부족인지, 기관의 사례관 리 역량의 부족인지, 사례관리자의 모호한 역할인지, 문제의 원인에 대한 심도있는 분석을 수행할 할 필요가 있다. 이러한 원인분석에 기반하여 구 체적인 연계모델을 제안할 필요가 있다. 이러한 분석과정에서 일선 사례관리 사업을 추진하는 현장 실무자의 목소리를 정확히 수렴할 필요가 있다. 문제의 원인 유형별로 현장의 목소 리를 수렴할 필요가 있는 것이다. 이론적 논의에서 살펴보겠지만, 조직간 관계의 차원에서 사례관리 사 업간, 조직간 연계가 원활히 수행되지 않을 것이라고 가정하는 것이 현실 적일 수 있다. 구체적인 인센티브 또는 행정적 조치 등을 통해 기관간 연

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계의 증진을 강화할 수 있는 방안을 구체적으로 제시할 필요가 있다. 아래에서는 기관간 연계의 어려움이 발생하는 원인을 선행연구를 중심 으로 검토할 것이다. 사례관리 사업의 영역별 특수성에 기인하는 기관간 연계문제보다는 일반적인 기관/조직간 연계와 협력의 가능성에 대한 진 단, 사례관리사업 운영에서 공공과 민간의 역할문제 등 사례관리사업의 기관간 효과적인 연계를 위한 핵심적인 문제를 중심으로 살펴 볼 것이다.

제1절 기관간 연계의 기반: 이론적 논의

모든 사회복지기관은 고유한 목표가 있으며, 목표를 달성하기 위한 조 직체계, 자원동원 및 관리방식을 갖고 있다(Scott, 1992). 기관은 각각 고유한 경계를 갖고 있으며, 기관간 협력 또는 연계는 기관의 경계를 확 장하는 기능을 수행한다(Scott, 1992). 왜 기관들은 서로 협력을 하는가? 이에 관한 이론적 접근은 매우 다양 하다. 먼저 교환이론적 접근 또는 합리적 선택이론에 따르면, 기관간 협 력은 쌍방의 이득에 기반한다(신동엽, 2002; Khanna, Gulati & Nohria, 1988). 협력을 통해 얻는 이득이 협력에 소요되는 비용 또는 지 출에 비해 상대적으로 크기 때문에 기관간 협력이 이루어지고 유지된다 (신동엽, 2002). 기관간 협력은 결국 일상적으로 이루어지는 조직간 거래 행위의 일종이다. 따라서 거래를 통한 쌍방의 이익이 결국 기관간 협력을 가능하게 하는 중요한 인센티브로 작용한다. 이와는 달리, 조직간 신뢰 또는 네트워크이론적 접근에 따르면, 지속적 인 기관간 협력이 발생하는 사회적 맥락 또는 문화를 중시한다(Powell, 1990). 즉 기관간 협력은 ‘신뢰’라는 고유한 메카니즘에 근거하여 이루어

질 수 있다(Powell, 1990). 기관간 거래와 협력이 장기적으로 이루어질 경우 기관간 신뢰가 형성되고(신동엽, 2002), 이는 기관간 협상, 계약, 감 시에 소요되는 각종 거래비용을 감소시키는 등 다양한 이득을 가져온다 는 것이다(신동엽, 2002; Powell, 1990; Child, 1998; Dyer and Singh, 1998). 이러한 두가지 접근은 조직에 대한 가정과 관점에서 차이를 보인다. 그 러나 합리적 선택이론에 기반한 기관간 신뢰에 관한 설명에 따르면, 기관 간 신뢰 또는 협력의 미시적 기반은 결국 거래비용의 최소화, 이익의 극대 화라는 점을 강조한다. 신뢰 또는 협력의 문화의 토대에는 거래비용의 감 소를 통한 이익의 극대화가 자리잡고 있다는 것이다. 본 연구에서는 이러한 두가지 이론적 접근을 통해서 사례관리사업의 기관간 연계문제에 대한 해법을 모색할 것이다. 이러한 두가지 상반된 접 근은 통합적 사례관리사업에서 기관간 연계문제와 관련하여 다음과 같은 중요한 시사점을 제공한다. 첫째, 사례관리사업 기관간 연계 또는 협력이 잘 이루어지지 않는다면, 참여기관이 협력해야 할 인센티브가 부족하다 는 점에서 그 원인을 찾을 수 있다. 참여한 기관의 이해관계가 일치할수 록 장기적인 협력이 가능하다(신동엽, 2002; Child & Faulkner, 1998). 그러나 사례관리사업의 문제점 중의 하나로 지적되는 것은 협력을 통해 서 해당 기관이 얻는 이익은 적거나 모호한 반면, 당장 인적자원 지원 등 의 지출이 요구된다는 점이다. 따라서 사례관리사업의 효과적인 기관간 연계를 위해서는 기관간 연계를 통한 구체적인 이익이 무엇인지를 참여 기관이 명확히 인식하고, 이러한 이익이 지속적으로 발생할 수 있도록 유 도하는 인센티브를 제공해야 한다. 둘째, 신뢰에 기반한 기관간 장기적이고 일상적인 연계와 협력을 증진 시킬 수 있는 제도와 문화를 창출해야 한다. 이와 관련하여 기관간 신뢰

를 형성하는데 기여하는 조건을 탐색할 필요가 있다. 이러한 조건에는 참 여기관 간의 1) 장기적이고 반복적인 상호작용, 2) 전략적 합의, 3) 조직 적합성, 4) 활발한 커뮤니케이션, 5) 절차공정성 등이 포함된다(신동엽, 2002; Doz & Hamel, 1998; Khanna, Gulati & Nohria, 1998).

먼저 참여기관 간의 장기적이고 반복적인 상호작용이 요청된다 (Gulati, 1995). 반복적인 상호작용이 이루어지면, 평판효과 (reputation effect)로 인해 협력적인 관계를 구축하는 것이 기회주의적 인 행동을 보이는 것보다 훨씬 더 이득이 된다. 따라서 현행 사례관리회 의 등 정기적인 회의를 통한 기관간의 교류는 기관간 신뢰를 증진할 수 있는 토대가 된다. 둘째, 기관간의 전략적 합의(strategic agreement)는 참여한 기관의 이해관계가 일치하는 것에서 출발한다. 참여기관의 목표, 역량, 참여를 통해 기대하는 성과/결과 등에서 공통의 이해관계가 있어야 한다. 나아가 참여경험을 통해 사업성과 증진, 클라이언트 문제해결 등 공동의 성과를 창출하는 것이 개별기관의 성과에도 기여할 수 있는 positive sum 구조 를 구축하는 것이 필요하다. 장기적인 협력을 강화하는데 중요한 제도적 요인으로 작용할 것이기 때문이다. 셋째, 기관간의 조직적합성(organizational fit)이 요청된다. 일반적으 로 조직구조와 업무절차, 문화 등의 측면에서 유사하거나 동질적일수록 조직간의 협력이 활발할 가능성이 있다. 조직정체성이 동질적일수록 조 직간 신뢰가 증진될 가능성이 높기 때문이다(Lorange & Roos, 1993). 유사한 가치관과 행동패턴을 보이는 조직일수록 정서적 친밀감이 증가하 고, 상대방 행동의 불확실성과 정보의 비대칭성이 감소하여 신뢰를 형성 하기 유리하기 때문이다(신동엽, 2002). 한편 기관간 연계의 활성화를 위 해서는 이러한 유사성 뿐만 아니라, 기관들이 상호보완적인 특성을 지녀

야 한다. 협력을 통해서 서로에게 뭔가를 배울 수 있는 관계가 구현되어 야 장기적인 협력이 가능하기 때문이다. 넷째, 효과적이고 활발한 정보전달이 이루어져야 한다. 사례관리와 관 련된 실용적인 문제를 정기적이고 빈번하게 토론하는 과정을 통해서 상 대방 기관에 대한 이해가 증진될 수 있다. 이러한 커뮤니케이션 과정을 통해서 다른 기관에 대한 신뢰가 증진될 수 있기 때문이다(신동엽, 2002). 다섯째, 참여기관 간의 업무추진과 의사결정 과정에서 절차가 공정할 수록 신뢰와 협력이 증진될 수 있다(신동엽, 2002; Sapienza & Korsgaard, 1996). 이러한 절차적 공정성을 확보하기 위해서는 다양한 요소들을 필요로 한다. 먼저 협력과 관련된 의사결정 기준과 절차를 참여 기관 모두에게 사전에 명확하게 공지할 필요가 있다. 또한 의사결정과 관 련하여 일관되고 공정한 기준과 절차를 적용하여야 한다. 커뮤니케이션 과정과 관련있지만, 의사결정 과정에서 참여기관의 다양한 의견을 충분 히 검토하고 반영하여야 한다. 의사결정의 결과와 배경을 참여기관에게 충분히 설명하고, 피드백 의견을 수렴한다. 만약 의사결정 결과에 동의하 지 않을 경우, 반대의견을 제시하고 이러한 견해를 검토할 기회를 충분히 부여해야 한다. 이러한 과정이 공개적으로 투명하게 진행되어야 한다(신 동엽, 2002; Mauborgne & Kim, 1997; Sapienza & Korsgaard, 1996). 이와 같이 조직간 연계문제에 관한 해법은 결국 협력을 위한 인센티브 의 구축과 함께 신뢰문화와 제도의 구축으로 귀결된다. 사례관리사업의 효과적인 운영을 위해서는 사례관리자의 개인적인 역량(예: 리더십) 뿐만 아니라, 기관간 효과적인 연계 또는 협력을 가능하게 하는 인센티브 구조 와 제도가 필요하다. 이러한 협력을 통해서 기관간 신뢰를 증진하고, 신

뢰에 기반한 협력이 클라이언트의 문제해결에 대한 유연성과 효과성을 증진시킬 수 있기 때문이다.

제2절 공공과 민간부문의 사례관리사업 역할분담

공공부문 사례관리사업과 주로 관련이 있지만, 공공과 민간 간의 협력 에 관한 문제도 사례관리사업의 기관간 연계문제에서 중요한 쟁점 중의 하나이다. 주로 공적 재원에 기반하여 사회복지 서비스가 제공되는 현실 에서 공공과 민간 간에는 엄연한 위계적 질서가 존재한다. 공공과 민간간 의 파트너십, 네트워크 구축 등의 화려한 수사(rhetoric) 보다는, 공공영 역의 권한과 역할이 무엇인지, 공공과 민간의 고유한 역할은 무엇인지를 엄밀히 탐색할 필요가 있다. 공공부문과 민간부문의 협력에 관한 다양한 연구에서는 ‘공공관리 네 트워크’ 또는 민관간의 ‘협력적 거버넌스’를 강조한다(이명석 외, 2009). 협력적 거버넌스는 공공기관이 의사결정과 집행과정에서 민간부문 이해 관계자와의 상호작용을 통해 각종 사회문제 해결하는 구조를 지칭한다 (이명석 외, 2009). 공공기관 주도로 문제해결을 위해 민간부문의 이해관계자를 실질적이 고 직접적으로 의사결정과정에 참여하여 상호작용하는 구조를 설계하고 관리하는 것이 필요하다(이명석 외, 2009). 민간기관의 전문성을 활용하 여 혁신적이고 유연한 문제해결능력을 확보하고, 참여를 통해 시민들의 공공문제해결에 대한 접근성을 높일 수 있다(Goldsmith & Eggers, 2004).

성공적으로 관리하는 역량을 갖추는 것이 필요한 시대로 변화하였다 (Goldsmith & Kettle, 2009). 예를 들어, 다양한 이해당사자를 설득하 고 협력을 도출할 수 있는 협상역량 및 파트너링 역량이 요구된다. 또한 이해관계자를 존중하고 배려하는 인간관계기술, 문제해결에서 통찰력과 혁신적인 해결책을 제안할 수 있는 혁신역량이 요청되는 것이다(이명석 외, 2009; Goldsmith & Kettle, 2009).

공공과 민간간의 협력적 관계를 구축하기 위한 조건과 관련된 정부의 역할은 협력적 관계의 ‘설계자’와 ‘관리자’의 역할로 구분할 수 있다(이명 석 외, 2009; Goldsmith & Eggers, 2004; Agranoff & McGuire, 2003; Agranoff, 2007). 이러한 논의는 이후 사례관리사업의 기관간 연 계문제에 관한 진단과 평가에서 적용될 수 있을 것이다.

먼저 협력관계의 설계와 관련하여 첫째, 정부는 공공과 민간이 참여하 여 해결할 문제가 무엇인지, 협력하여 추구하는 공적인 가치가 무엇인지 명확히 규정하는 것이 필요하다(Goldsmith & Burke, 2009). 협력의 인 센티브(예: 경제적, 사업성과 측면) 못지 않게, 지속적인 협력을 위해 다 양한 기관이 협력해서 해결할 문제와 이상적인 상태가 무엇인지를 정확 히 규정할 필요가 있다.

둘째, 다양한 인적,물적 자원동원을 위한 혁신적인 아이디어 개발이 필 요하다(Agranoff & McGuire, 2003). 셋째, 협력에 적합한 참여자의 선 택이다. 기관간 조화가능성, 직무수행능력, 자원의 접근성 등을 고려하 여, 협력기관간 우호적이고 상호보완적인 관계를 유지할 수 있는 참여기 관의 선정이 요구된다(Dyer & Singh, 1998; Sullivan & Skelcher, 2002).

넷째, 통합관리자의 선정이다(이명석 외, 2009; Milward & Provan, 2006). 일종의 통합사례관리자를 선정하는 것이다. 협력관계를 통한 사

업추진 전반을 관장하고, 기관간 업무조정 등을 책임지는 권한을 지닌 통 합관리자를 지정할 필요가 있다.

한편 공공과 민간간의 협력관계의 설계 못지 않게 효과적인 관리가 중 요하다. 이를 위한 조건들은 다음과 같다(이명석 외, 2009; Agranoff & McGuire, 2003; Agranoff, 2007). 첫째, 적절한 의사소통 채널을 구축 하는 것이다(Goldsmith & Kettle, 2009). 예를 들면 월 1회 이상의 사 례회의를 개최 및 일상적인 업무연락 및 조정활동이 요구된다. 둘째, 통합관리자의 정교한 업무조정 역할의 수행이다(Deserve, 2009). 참여기관 간의 갈등을 조율하고, 다양한 사례의 문제해결방법을 효과적으로 제안하고, 의사결정과정을 투명하게 진행하는 것이 필요하 다. 공공부문 사례관리에 관한 기존 연구(함철호, 이기연, 2011)에 따르 면, 민간사례관리자의 제한된 권한이 효과적인 사례관리를 수행하는데 제약으로 작용하고 있다는 점을 보여준다. 공무원이 아닌 민간인이라는 신분적 제약으로 인해, 민간기관으로부터 자원동원 및 협력을 유도할 수 있는 권한을 행사하는데 제약이 있다. 민간기관이 협력에 비협조적인 경 우, 이를 강제할 수 있는 권한이 없다는 점이 가장 큰 문제점이다(함철호, 이기연, 2011). 가장 손쉬운 해법은 사례관리자를 공무원이 담당하는 것이다. 그러나 예산과 인력편제 상의 제약으로 인해, 이러한 해법을 모색하는 것은 용이 하지 않다. 다만 사례관리 대상자를 위해 공공 및 민간 자원에 대한 정보 및 전반적인 자원네트워크를 동원할 수 있는 역량, 권한 및 책임이 부여 된 사례관리자가 필요하다. 셋째, 참여기관간의 지속적인 관계를 유지하는 역할이 필요하다. 그동 안 정부주도의 사례관리사업이 추진되어 왔다. 정부와 민간기관 간의 수 직적 지배구조가 존재하는 실정에서, 동등한 참여자로서 신뢰를 확보하

기 어려운 실정이다. 여전히 정부의 권위에 기반한 지시와 이에 대한 순 응이 공공과 민간기관 간의 관계의 중심이다. 따라서 자발적 협력문화의 구축이 어려운 상황이다.

넷째, 참여기관 전체의 책임성을 확보하는 관리방안을 마련해야 한다 (Sullivan & Skelcher, 2002; Goldsmith & Kettle, 2009). 사업성과 등 성과에 대한 엄밀한 측정 뿐만 아니라, 성과귀속을 명확히 하는 작업 이 필요하다. 전체 참여기관의 협력을 통해 사업성과를 얻었으면, 이를 적절하게 개별기관에 귀속시키고, 각 개별기관을 넘어서 참여기관 전체 의 투입노력에 대한 보상정책을 마련하는 것이다.

제1절 사례관리 개념에 대한 이해 제2절 사례관리의 구성요소와 관점 제3절 현장전문가의 사례관리 인식에 대한 고찰 제4절 현장전문가의 인식 분석결과 제5절 사례관리의 개념적 구분

제1절 사례관리 개념에 대한 이해

1. 사례관리 개념에 대한 혼돈

사례관리는 최근 사회복지정책, 제도 및 실천현장에서 가장 주목받는 접근방식이다. 그러나 사례관리에 대한 실질적인 이해와 인식의 문제가 심각하게 나타나고 있다. 학계, 정책담당자, 현장 실천가들은 모두 사례 관리가 중요하고 사례관리를 잘해야 한다고 생각하면서도 정작 사례관리 가 무엇이며 어떻게 해야 하는 것인지에 대해서는 서로 다르게 인식하거 나 자신의 이해에 대해 확신하지 못하고 있는 것이 현실이다. 실제 사회복지 현장에서 사례관리에 대한 개념적 혼돈은 몇몇 연구를 통해 구체적으로 드러나고 있다. 지역사회복지관 사회복지사(우국희·김 영숙·임효연, 2007), 장애인 복지관 종사자(이용표, 2009), 재가노인복 지시설장(최정호·남성진·이재모, 2012) 등 다양한 현장과 직위를 막론하 고 사례관리에 대해 자신의 경험에 따라 달리 이해하고 있다. 또한 이러 한 자신의 이해에 대해 확신하지 못하고 혼란스러워하고 있는 것이다. 이 와 동시에 최근 사례관리에 대한 중요성이나 실천에서의 적용이 강조되 면서 이러한 혼란이 줄어들기 보다는 오히려 혼란으로 인한 부담감이 가 중되는 현상이 나타나고 있다. 이러한 혼란은 공적 전달체계에서 ‘통합 사례관리’가 적극적으로 도입 이 되면서 더욱 심화되고 있다. 2000년대 중반 이후부터 지방 복지행정

사례관리에 대한

전문가 인식 조사

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에 사례관리의 개념이 등장하기 시작하였다. 2008년에 보건복지부에서 ‘위기가구 사례관리사업’이 도입이 되고, ‘통합 사례관리’를 전담하는 희 망복지지원단이 전국적으로 설치되었다. 아동분야에서는 빈곤아동 개개 인에게 “맞춤형 통합서비스”를 제공하기 위한 드림스타트 사업이 2007 년부터 추진되고 전지역으로 확산되면서 사례관리는 어느덧 공공 전달체 계 개혁의 중심 개념으로 자리 잡고 있다. 그러나 민간복지기관에서 강조 하는 사례관리의 기능과 중첩되고 충돌하는 상황이 발생하고 있는 것이 또 다른 현실이다(김보영, 2011a). 따라서 이 장에서는 이러한 개념적 혼란에 대한 해소를 모색해보고자 한다. 학계 전문가와 현장 전문가가 가지고 있는 사례관리에 대한 인식을 분석할 것이다. 이를 바탕으로 사례관리를 개념적으로 구분하여 이해할 수 있는 틀을 제시해보고자 한다. 먼저 학계 전문가의 사례관리에 대한 인식을 규명하기 위해 최근 20년간 한국연구재단 등재 학술지에 실린 사 례관리 관련 논문을 선별하여, 사례관리에 대한 연구자의 정의와 설명에 대한 내용분석을 수행하였다. 학계 전문가의 인식을 알아보기 위해 학술 논문을 대상으로 문헌분석을 하기 보다는 사례관리에 대한 연구자 자신 의 묘사를 내용적으로 분석한 것이다. 다음으로는 본 연구의 지역사례조사에서 진행한 사례관리 관계자 대상 의 초점집단 인터뷰에 대한 내용분석을 통해 현장 전문가의 사례관리에 대한 인식을 살펴보았다. 초점집단 인터뷰과정에서 현장 전문가들에게 사례관리 운영, 조직 및 추진체계, 역할분담, 사례관리 과정, 사례관리 의 의미 등에 관한 질문을 하였고, 이에 대한 각 사업 관계자의 응답을 내용분석함으로써 사례관리를 어떻게 이해하고 인식하고 있는지를 파악 하였다. 아래에서는 본격적인 분석에 앞서 문헌분석에서 드러난 사례관리 개념

의 공통요소를 먼저 정리하여 논의의 기초를 마련하고, 국내 문헌에서 나 타난 주요 사례관리 모델 분류에 대한 검토를 하고자 한다.

2. 사례관리 개념의 공통요소

사례관리 개념에 대한 혼란이 많지만 사례관리에 대한 정의나 설명에서 공통적으로 나타나는 요소는 분명하다. 어떻게 보면 바로 그 지점이 사례 관리라는 접근방식이 가지고 있는 가장 핵심적인 특징에 해당한다. 또한 바로 그 지점이 여러 가지 혼란과 혼동을 가져오는 이 개념에 대한 논의를 시작하는 출발점이 될 수도 있다. 따라서 먼저 다양한 사례관리에 대한 정 의에서 나타나는 공통요소를 정리하고자 한다. 첫 번째로 사례관리의 공통요소로 꼽을 수 있는 것은 사례관가 복합적 인 욕구나 문제를 다룬다는 점이다. 대부분의 사례관리 정의에서는 노인, 장애인, 만성질환자, 아동, 여성 등 복합적인 문제를 지닌 클라이언트를 대상으로 한다고 적시하고 있다(강선경·임윤형, 2005; 류애정, 2011; 홍 선미, 2004). 따라서 단순한 자격심사를 통해 급여나 서비스를 신청하거 나 단일한 서비스를 연계하거나 의뢰하는 과정은 사례관리에 포함되지 않는다고 볼 수 있다. 예를 들어 기초생활보장제도의 생계급여, 기초노령연금, 보육료 지원 등의 급여를 단순하게 신청받고 자격요건을 심사하여 급여를 제공하는 과정은 사례관리라고 보기 어렵다. 적어도 어떤 대상자나 가족에 대해 다 면적이고 복합적인 욕구를 사정하고 해당 문제에 포괄적으로 접근하는 것이 사례관리의 범주에 포함된다. 복합적인 문제나 욕구는 매우 다양할 수 있다. “오랜 기간 동안 개인의 빈곤화 경험에서 축적된 생활과업의 부담” (이선영, 2012: 59), “빈곤 및

가족기능의 저하”(공계순·서인해, 2009), “만성 정신질환이나 약물문 제”(노혜련·유성은, 2007) 등으로 인해 나타나는 “다양한 사회적 기능 수 행의 어려움”(강선경·임윤형, 2005), “경제적, 의료적, 간호적, 및 대인적 서비스의 욕구”(이정규, 1999) 또는 “심리·사회적, 환경적 차원의 복합적 인 욕구”(이익섭·김동기, 2006: 45)일 수 있다. 사례관리에서 언급되는 문제나 욕구의 복합성은 대상자가 지닌문제가 빈곤, 건강, 약물 등 단일한 문제라고 하더라도 문제나 욕구의 성격이 다 양한 측면에서 표출되어 나타난다고 인식하는 것이 더욱 정확할 것이다. 생계나 의료적인 문제에서도 해당 문제에 대한 욕구가 단면적인 것이 아 니라 심리, 사회, 환경 등 다면적인 측면을 지니고 있기 때문이다. 사례관리의 두 번째 공통요소는 통합적 접근을 꼽을 수 있다. 사례관리 는 복합적인 욕구나 문제를 다루기 때문에 이를 해결하기 위해서는 “다양 한 자원을 통합”(강선경·임윤형, 2005)하거나 “서비스 체계를 통합”(홍 선미, 2004: 315)하는 것이 필수적인 것이다. 대상자가 경험하는 복 합적인 문제와 욕구를 포괄적인 접근을 통해 해결할 수 있도록 다양한 자원과 서비스를 통합적으로 제공하는 것이 사례관리 접근이 가지는 또 하나의 핵심적 특징이다. 이러한 점은 사회복지실천 방법론에서 전통적인 방법론과 사례관리 방 법론 간의 가장 큰 차이점으로 설명되기도 한다(황성철, 1995). 이전의 사회복지실천 방법론에서는 한 기관에서 대상자에게 개입을 할 경우 자 기 기관에서 담당하지 못하는 문제와 욕구의 해결을 위해 다른 기관에 의 뢰하는 방식으로 접근하였다. 그러나 사례관리는 해당 기관에서 다른 기 관의 서비스를 연결하여 가져오는 방식의 접근인 것이다. 이용자 입장에 서는 기관을 옮겨 다닐 필요없이 한 기관에서 다양한 서비스로 연결되어 종합적인 서비스를 받을 수 있게 되는 것이다.