남북한 당국자간 농업협상을 위한
의제 개발 및 대응 방안
김 영 훈 부연구위원 최 봉 석 위촉연구원 김 은 영 위촉연구원 이 보고서는 농림부(농업정책과)의 용역 의뢰를 받아 수행한 연구결과로서 농림부의 공식적인 의견이나 입장이 아닙니다.2002년 하반기 들어 북한은 경제관리개선조치를 시행하고 신의주, 금강 산, 개성에 행정특구 혹은 경제특구를 연이여 지정하는 등 큰 변화를 추구 하고 있다. 이와 함께 장관급회담, 경제협력추진위원회, 사안별 실무협의회 등 경제교류협력 관련 회담도 개최되어 남북한간에 실질적인 관계개선 시 대를 맞고 있다. 2000년 남북정상회담 이후에도 한때 남북관계가 급속히 변화하는 모습 을 보였다. 당시의 상황만을 놓고 본다면 각 분야에서 남북한간의 본격적 인 협력이 이루어지고 곧 확산될 수 있는 환경이 조성된 것으로 생각할 수 있었다. 그러나 이후 남북한 경제협력 발전 속도는 우리의 기대수준에 미 치지 못했다. 유리한 상황으로 발전할 수 있었던 남북한 관계가 정체에 빠진 것은 양 측의 준비가 부족했던 때문으로 볼 수 있다. 그러한 전철을 반복하지 않기 위해서는 양측의 준비가 필수적이다. 즉, 남북한 양측은 경제협력에 대한 필요성과 접근 방법에 대해 미리 심사숙고하여 효과적으로 추진할 수 있는 준비를 갖추어야 하는 것이다. 남북한 경제교류협력은 어느 일방의 의지만으로 추진될 수는 없다. 서로 의 의사가 남북한 당국자 회담에서 ‘의제’ 형태로 상정되고 논의됨으로써 비로소 경제교류협력이 시작될 수 있다. 따라서 남북 경제교류협력을 효과 적으로 추진하기 위해서는 먼저 협상을 위한 의제 개발에 노력을 기울여야 한다. 이 연구는 남북 농업교류협력과 관련 협상이 효과적으로 추진될 수 있도 록 관련 의제를 사전에 정리하고 개발하는데 목적을 두고 있다. 이 연구 결과가 관련자들에게 참고가 될 수 있기를 기대하며 연구 수행에 도움을 주신 분들께 깊은 감사를 드린다. 2002. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환
차 례
제1장 서 론 1. 연구 배경과 필요성 ··· 1 2. 연구범위 및 주요 연구내용 ··· 9 제2장 남북한 당국자간 경제협력 관련 회담과 의제 1. 남북한 당국자 회담 추이 ··· 13 2. 남북한 당국자 경제회담의 추이 ··· 28 3. 최근 경제협력 관련 회담과 추진체계 ··· 42 제3장 경제협력 관련 회담의 주요 의제 분석 1. 최초의 경제협력 관련 회담 의제 분석(제1차～4차) ··· 45 2. 대북 물자지원 관련 회담 의제 분석 ··· 54 3. 정상회담 이후 경제협력 관련 회담 의제 분석 ··· 63 4. 남북 경제협력추진위원회 후속 실무협의회 추진 현황 ··· 73 제4장 남북한 농업교류협력 수요와 방향 1. 농업교류협력 수요①: 인도적 물자지원 ··· 77 2. 농업교류협력 수요②: 농업복구개발 협력 ··· 82 3. 농업교류협력 수요③: 경제특구 배후지 농업개발협력 ··· 112 4. 농업교류협력 수요④: 상업적 농업협력 제도 구축 ··· 120 제5장 농업교류협력을 위한 의제 개발과 접근방향 1. 남북 농업교류협력과 관련된 기존 의제 검토 ··· 124 2. 분야별 의제 개발 ··· 137 3. 농업교류협력 관련 협상의 접근 방안 ··· 147 제6장 요약 및 결론 ··· 152 참 고 문 헌 ··· 159표 차 례
제2장 표 2- 1. 남북회담의 시기 구분과 특징 ··· 15 표 2- 2. 7․4 남북 공동성명 이후 남북 당국자 회담 ··· 20 표 2- 3. 남북기본합의서 체결부터 정상회담 전까지 남북 당국자 회담 ··· 22 표 2- 4. 정상 회담 이후 남북 당국자 회담 ··· 24 표 2- 5. 팀스피리트 훈련 중 남북 대화 개최 사례 ··· 28 표 2- 6. 남북 경제 회담 ··· 30 표 2- 7. 대북한 경제개방 조치의 내용 ··· 32 표 2- 8. 대북 지원성 경제 회담 ··· 36 표 2- 9. 정상 회담 이후 경제협력 관련 회담 ··· 40 표 2-10. 시기별 당국자 경제협력 관련 회담 ··· 42 제3장 표 3- 1. 남북경제회담(1984.12～85.11)의 주요 의제 ··· 53 표 3- 2. 대북 쌀 지원에 관한 북경회담(1995.6～10) 의제와 합의사항 ··· 55 표 3- 3. 대북 쌀 지원에 관한 제2차 북경회담 의제 ··· 56 표 3- 4. 대북 쌀 지원에 관한 제3차 북경회담 의제 ··· 58 표 3- 5. 대북 구호물자 지원을 위한 제1차 적십자 접촉 의제(1997) ··· 59 표 3- 6. 구호물자 지원을 위한 적십자회담(1997.5～1998.3) 의제와 합의사항 ··· 62 표 3- 7. 남북 경제협력 실무접촉(2000.9～11)의 주요 의제와 합의사항 ··· 65 표 3- 8. 경제협력 관련 4개 합의서 요지 ··· 66 표 3- 9. 1․2차 남북 경제협력추진위원회(2000.12, 2002.8) 의제와 합의사항 ··· 70표 3-10. 제3차 남북 경제협력추진위원회 회의 ··· 72 표 3-11. 남북한 당국자 간 경협 추진 사업 현황 ··· 75 제4장 표 4- 1. 정부 차원 대북 식량지원 ··· 78 표 4- 2. 정부 차원 대북 비료지원 ··· 79 표 4- 3. 대북 식량차관지원 조건 ··· 80 표 4- 4. AREP계획 실행을 위한 지원 소요액 ··· 83 표 4- 5. 북한 지역 농지의 피해 및 복구 상황(1998년 말) ··· 85 표 4- 6. 교체를 요하는 강철 파이프 총량(1998년 말 현재) ··· 86 표 4- 7. 북한의 대형 관개망 현황 ··· 87 표 4- 8. 북한의 관개체계를 전환하기 위해 제안된 프로젝트 ··· 88 표 4- 9. 북한 지역의 복구대상 산림면적 추정 ··· 90 표 4-10. 북한의 홍수피해 양묘장 현황 ··· 91 표 4-11. 북한 농업의 가용동력 규모(1998년 4월 현재) ··· 93 표 4-12. AREP계획의 농기계 부문 프로젝트 주요 내용 ··· 95 표 4-13. 주요 ODA무상원조의 종류와 지원 절차 ··· 102 표 4-14. EDCF 자금의 융자조건(표준지원조건) ··· 107 표 4-15. 북한 AREP계획에 대한 국제사회의 참여상황(1998～2000.4) ··· 109 표 4-16. 신의주특별행정구 기본법 주요 내용 ··· 114 표 4-17. 금강산관광지구 기본법 주요 내용 ··· 115 표 4-18. 개성공단지구 기본법 주요 내용 ··· 117 표 4-19. 농업 분야 대북한 투자사업 현황 ··· 121 제5장 표 5- 1. 남북한 농업교류협력 수요와 기존의 관련의제 비교 ··· 136 표 5- 2. 농업교류협력사업 관련 의제별 우선순위 평가 ··· 150
그 림 차 례
제2장 그림 2-1. 남북 경제협력 관련 회담 체계(2002년말) ··· 43 제4장 그림 4-1. 연도별 남북한 농림수산물 반출입 동향 ··· 120 제5장 그림 5-1. 대북 농업교류협력 관련 의제 ··· 146제1장
서 론
1. 연구 배경과 필요성
1.1. 연구 배경
2000년 6월 평양에서 남북 정상회담이 개최된 이후 한때 남북한 관계가 급속히 변화하는 모습을 보였다. 남북 적십자회담을 통해서는 여러 차례 이산가족의 만남과 서신 교환이 이루어졌다. 직접 군(軍)과 관계된 사안을 다루지는 않았지만 경의선 철도 연결 문제와 관련하여 남북한 군 당국자가 만나 공사가 일부 진척되기도 하였다. 또한 남북장관급회담에서는 남북 간 의 경제협력 분야 4대 합의서에1) 서명했으며 곧이어 남북장관급회담 산하 1) 2000년 11월 평양에서 개최된 제2차 남북 경제협력 실무접촉에서 남북한 당국이 서명한 4대 합의서는 ‘남북사이의 투자보장에 관한 합의서,’ ‘남북사이의 청산결 제에 관한 합의서,’ ‘남북사이의 소득에 대한 이중과세방지 합의서,’ ‘남북사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서’ 등이다(통일부, 2000. 11). 아직 국회의 비준에 ‘남북경제협력추진위원회’를 구성하여2) 경제 분야의 교류협력을 협의․ 실천키로 하였다. 남북한 관계의 진전과 함께 북한의 변화를 엿볼 수 있게 하는 내부 움직 임도 있었다. 2001년 1월초 김정일 국방위원장은 상하이를 방문하여 중국 의 시장경제 상황을 둘러보았다. 이 방문은 이중의 목적 하에 추진된 것으 로 분석되었다. 요컨대 표면적으로는 시장경제 개혁 이후의 중국 경제 상 황을 시찰하고 학습하는 것이었으나, 내부적으로는 북한의 수뇌부가 직접 체제전환 이후의 시장경제를 체험하는 모습을 내외에 공개함으로써 자신들 에 대한 긍정적 여론과 경제협력을 유도하는 효과를 추구했던 것으로 보인 다.3) 당시의 상황만을 놓고 본다면 각 분야에서 남북한 간의 경제협력이 착수 되고 곧 확산될 수 있는 환경이 조성된 것으로 생각할 수 있다. 그러나 최 근까지 남북한 경제협력은 여러 분야에서 답보 상태를 면치 못했다. 그것 은 남북한 양측이 경제협력에 대한 필요성과 접근 방법에 관해 구체적인 인식을 결여하고 있던 데 기인하고 있다. 예컨대 북한의 개혁․개방과 경 제협력에 대한 입장, 남한의 대북 경제지원 및 협력에 대한 의지와 준비, 그리고 협력이 필요하고 가능하다고 생각하는 분야에 대한 구체적인 정보 과 후속 실무 절차가 남아 있으나(2002년 11월 말 현재), 이들 합의서 채택으로 남북한 사이의 상업적 협력사업 추진을 위한 커다란 관문 하나는 통과했다고 평 가할 수 있다. 2) 남북장관급회담 양측 수석대표와 남북 경제협력추진위원회 양측 위원장은 각각 ‘남북경제협력추진위원회 구성․운영에 관한 합의서’, ‘남북 경제협력추진위원회 제1차 회의 합의문’에 서명하여 2001년 2월 3일 문건을 교환했다(통일부, 2001. 2). 3) 이종석은 “김정일 국방위원장의 상하이(上海) 방문은 북한이 국가 주도의 외자유 치에 의한 발전을 모색하기 위해서 준비하고 있음을 시사하는 것”이라고 분석한 바 있다(이종석, 2001).
와 자료의 교환 미흡 등 남북한 모두 경제협력 추진을 위한 준비가 부족했 다는 점을 지적할 수 있다. 남북한 관계의 정체 상태는 2002년 초까지 지속되었다. 이러한 정체를 타 개하기 위해 남측은 2002년 4월 대통령 특사를 평양으로 파견하여 남북한 현안에 대해 협의하였다. 이 협의가 성과를 거두어 몇 가지 사안에 대해 남 북한 간 합의를 도출하게 되었다. 주요 합의 사항을 보면, 남북장관급회담 및 경제회담 준비, 철도․도로 연결공사 및 개성공단 개발 1단계 공사 연 내 착수 협의, 남북경협 4대 합의서(2000. 12 체결) 발효를 위한 내부절차 조기완료 추진, 북측 경제시찰단 방문 추진 등이다. 이러한 사항에 대한 합 의를 토대로 이후 남북한 간 대화는 크게 진전된다. 한편 2002년 중반 이후 북한 내부의 변화도 종래와 다른 수준으로 발전 한다. 북한 내부의 변화는 주로 경제 부문의 개혁‧개방적 조치 시행으로 나타나고 있다. 먼저 물가‧임금‧환율을 현실화하고 단일화하는 경제관리 개선조치(2002.7.1)를 단행했고 최근에는 신의주특별행정구 설치(2002.9.1)를 위시하여 잇달아 금강산지역과 개성에도 경제특구를 설치(2002.11)하는 등 새롭고 강도 높은 개혁‧개방 실험에 돌입하고 있다. ‘7.1경제관리개선조치’의 주요 내용은 가격과 임금의 현실화, 환율의 단일 화, 배급제의 변화, 경제계획 및 경영관리의 분권화 등으로 구성되어 있다. 북한의 이러한 조치에 대해, 시장경제체제로 전환하기 위한 시도로 해석하 는 측도 있고 비대해진 비공식 부문을 공식 부문으로 흡수하기 위한 불가 피한 조치로 해석하는 측도 있다. 견해가 갈리는 만큼 이 조치의 경과와 성 과를 정확히 파악하기 위해서는 좀 더 많은 시간과 자료가 필요하며, 따라 서 향후 북한 경제상황의 변화를 주시해 볼 필요가 있다. ‘7.1경제관리개선조치’에 관한 관심이 한창 높아져 있을 때 북한은 ‘신의 주특별행정구’를 설치한다고 발표했다. 비록 초대 행정장관 임명 실패로4)
출발이 지연되고 있고 일반의 관심에서도 멀어지고 있으나, 신의주특구 경 제실험이 담고 있는 파격성은 후속되는 금강산관광지구와 개성공업지구의 성격에 대한 전망과 관련하여 여전히 주목할 만한 점이 있다. 우선 초대 행 정장관에 외국인을 임명하려했다는 점에서 북한의 개혁‧개방에 대한 의지 를 읽을 수 있으며, 특구기본법이 담고 있는 내용이 전향적이며 구체적이 라는 점에서 종래와 달리 개혁‧개방조치의 지속 가능성을 엿볼 수 있기 때 문이다. 이러한 북한 내부의 변화와 함께 대통령특사 방문시 합의내용이 남북한 간에 이행되는 수순을 밟게 된다. 남북한 간에 개최키로 합의된 당국간 대 화가 여러 차원에서 동시에 진행되었으며, 더욱 긍정적인 것은 짧은 시간 에 대부분의 사안에서 합의와 실천이 이루어지고 있다는 점이다. 남북 경 제협력추진위원회 개최(2002.8.27～30), 대북 식량차관지원 합의와 북송(8.30 ～), 남북적십자 회담 개최와 제5차 이산가족 상봉(9.6～18), 금강산관광 당 국회담(9.10～12), 비료 추가지원분 북송(9.13～), 남북 철도도로연결 실무 협 의와 경의선‧동해선 연결공사 착수(9.13～), 남북 DMZ 군사보장 협의와 지 뢰제거 착수(9.15～), 북측 임남댐(금강산댐) 공동조사 실무 접촉(9.16～18), 부산 아시안게임에 대규모 북한선수단 파견(9.24～), 남북 경제협력추진위 원회 제3차 회의(11.7～9) 등이 2002년 하반기 2～3개월에 걸쳐 남북한 사이 에서 발생한 주요 사안이었으며, 금강산관광 관련 당국자 회담과 임남댐조 사를 위한 실무접촉을 제외하고 대부분의 사안에서 합의 혹은 긍정적인 성 과를 도출하였다. 남북한 관계가 급속하게 변화하고 있다는 것은 남북한 당국자간에 경제 4) 초대 행정장관으로 내정되었던 중국의 경제인 양빈(楊斌)은 탈세 등의 혐의로 2002년 10월초 중국당국에 의해 체포되었다.
협력에 관한 실질적인 사항이 다시 본격적으로 협의 될 수 있음을 의미한 다. 이 중요한 시점에서, 과거 남북한 관계가 준비 부족으로 인해 장기간 정체 상태에 빠졌던 전철을 반복하지 말아야 한다는 점을 상기할 필요가 있다. 따라서 지금은 남북한 양측이 경제협력에 대한 필요성과 접근 방법 에 대해 미리 준비하고, 경제협력에 필요한 구체적인 정보와 자료를 교환 함으로써 경제협력과 관련된 사항에 대해 심도 있게 논의할 수 있는 준비 를 갖추어야 할 때이다.
1.2. 연구 필요성과 목적
북한의 식량위기 상황이 지속되면서 남북한 농업협력의 필요성은 오랜 기간 강조되어 왔다. 남북한 농업협력은 북한의 농업생산을 향상시킴으로 써 식량 문제 해결에 일조할 수 있다는 점, 남북한 농업의 보완관계를 활용 할 수 있다는 점, 또 농업협력 과정에서 남북한 간의 화해와 신뢰가 구축될 수 있다는 점에서 그 필요성이 인정되고 있다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 남북한 양측은 농업협력사업을 무리 없이 추진할 만한 준비를 미처 갖추지 못한 상태이다. 이러한 상태에서는 남북 한 간에 농업협력사업이 순조롭게 착수되기 어려울 뿐만 아니라 추진되더 라도 좋은 성과를 내기는 어렵다. 남북한의 조심스런 관계를 고려할 때 개 별 농업협력사업의 실패는 그것으로 그치지 않게 된다. 양측간에 신뢰를 상실케 하며 다른 협력사업에까지 나쁜 영향을 끼치게 될 수도 있다. 남북 한 농업협력사업이 가지고 있는 이러한 성격에 비추어 볼 때 협력사업 추 진은 신중하게 접근해야 한다. 남북한 간에 농업협력이 어떤 분야에서 추 진될 필요가 있으며 얼마나 잘 추진될 수 있겠는가는 기본적으로 남북한 양측의 관련 정책, 그리고 북한이 농업복구 및 개발 과정에서 국제사회에 요청해 온 지원 및 협력수요에 달려 있다고 볼 수 있다.우선 남북한의 경제협력 정책기조를 보면 남측은 북한과 경제협력에 적 극적인 자세를 취하고 있는 반면 북측은 소극적인 자세를 보이고 있다. 남 측은 대북 관계에 정경분리 원칙을 설정하고 경제협력 활성화를 통해 화해 와 신뢰 확대를 추구한다는 적극적인 입장인 데 비해, 북측은 대남 경제협 력을 경제회생을 위한 불가피한 수단으로 인식하고 있으나 여전히 남측과 의 접촉과정에서 체제 위협 요소가 급격히 유입되는 것을 경계하고 있다. 따라서 지금까지 남북한 농업협력은 인적교류가 크게 제한된 상태에서 물 적 지원사업을 중심으로 추진될 수밖에 없었다. 남북한 간에 추진되고 있는 농업교류협력사업은 식량과 비료지원을 중심 으로 이루어지고 있는 정부의 지원사업, 주로 민간지원단체를 통해 이루어 지고 있는 민간의 농림업 지원사업 및 농업기술협력사업, 농림산물 교역과 농업 부문 경협사업으로 이루어지고 있는 민간의 상업적 농업교류협력사업 으로 구분할 수 있다. 정부의 대북 지원사업은 주로 인도적인 차원에서 이루어지고 있다. 따라 서 형식적인 측면에서 본다면 남북한 간 농업교류협력과는 직접적인 관계 가 없다. 그러나 최근 들어 인도적 지원사업의 국제적인 동향이 개발복구 혹은 개발복지 지원사업과 연계되어 추진되는 추세에 있음을 감안하면 식 량과 비료 등의 인도물자 지원사업도 농업협력사업의 일환으로 추진될 가 능성이 있다. 최근 들어 남북한의 교류협력에서 민간지원단체의 역할이 점차 증대하고 있다. 이러한 현상은 대북 관계에서 민간단체의 유연성과 접근성이 활용될 필요성이 높아지고 있다는 사실과, 다원화되고 있는 시민사회의 영향으로 사회 전반에서 민간단체가 차지하는 비중과 역할이 증대되고 있다는 사실 과도 무관한 것으로 볼 수는 없다. 이러한 상황에 맞추어 민간지원단체의 대북 농업지원사업은 꾸준히 발전해 나가고 있다.
남북한 간 경제교류협력이 지속적으로 발전할 수 있기 위해서는 지원사 업으로 출발하더라도 상업적인 교류협력을 염두에 두고 시작하여 점차 상 업적 협력사업으로 전환해야 한다. 지금까지 농업 부문에서 상업적으로 추 진된 경협사업이 세 건 있었으나 두 건이 시작 단계에서 실패하고 있다5). 남북한 간에 상업적 농업협력사업이 성공적으로 추진되지 못하고 있는 요 인은 협력사업 시행자의 경험과 자본 부족에도 있었지만, 오히려 남북한 농업협력사업의 결과물로 산출되는 농산물 혹은 농산가공품에 대한 판로 확보가 쉽지 않았다는 데에 더 기인했다고 할 수 있다. 북한 내에 수송, 저 장, 하역 등을 위한 인프라가 크게 부족하기 때문에 필요할 때 남한으로의 신속한 반입이 어렵다. 제3국으로의 수출 역시 남한으로의 반출과 같은 문 제를 안고 있으며, 북한 내의 유효수요가 없기 때문에 북한 내 판매는 거의 불가능하다. 따라서 확실한 판로가 확보되어 있지 않은 상태라면 상업적 차원의 농업협력사업은 성공할 가능성이 높지 않다. 이러한 남북한 간 농업교류협력사업이 잘 추진되고 바람직한 성과를 내 기 위해서는, 우선 협력사업을 추진하는 주체의 능력이 가장 중요하지만 이에 못지 않게 협력사업을 측면에서 지원하는 정부의 역할도 중요하다. 여기에서 정부의 역할은 제도화로 요약할 수 있는 두 부분으로 구분해 살 펴볼 수 있다. 하나는 국내의 법과 규정을 정비함으로써 대북 농업교류협 력사업을 정부가 직접 추진하거나 민간 부문을 지원하는 것이고, 다른 하 나는 교류협력의 상대자인 북한 당국자와 협상을 통해 농업교류협력 분야 를 정하고 그 기반을 조성하는 것이다. 지금까지 남북한 간 농업교류협력 분야와 이를 활성화하기 위한 국내의 5) 두레마을영농조합법인과 백산실업의 계약생산 시도가 있었으나 시작 단계에서 성사되지 못했다.
제도화에 관해서는 어느 정도 논의가 진척된 상태이다. 그러나 여기에서 논의가 그친다면 실효성은 낮아질 수밖에 없다. 그 이유는 두 가지 방향에 서 생각해 볼 수 있다. 첫째는 협력 상대방인 북한의 입장을 고려하지 못할 수 있기 때문에 실효성이 낮아질 수 있다. 둘째는 협력 상대방과의 협의 과 정에서 비로소 협력이 필요한 분야와 그 접근방법이 구체화될 수 있을 것 이라는 점을 들 수 있다. 마침 남북한 관계는 오랜 침체기를 점차 벗어나고 있다. 그런 만큼 남북 한 당국자간 대화가 활기를 띠고 진행되고 있으며, 경제협력 및 농업교류 협력에 관한 당국자간 협상이 필요한 시점이다. 이러한 상황에 대비하여 준비가 필요한데, 우선 예상되는 농업교류협력 분야를 미리 선정하고 북한 당국자와 효과적으로 협의할 수 있는 방안에 대해서 심도 있는 연구와 준 비가 필요하다. 남북한 농업교류협력의 궁극적인 목표는 교류협력사업을 통해 남북한 양 측이 경제적 이익을 추구하는 것이다. 그러나 현 시점의 단기적 목표는 우 선 북한 농업 부문이 지니고 있는 잠재력을 발현시켜 농업생산을 증대시킬 수 있도록 지원하는 한편, 장래 남북한 간에 상업적인 농업교류협력사업이 활성화될 수 있도록 준비한다는 것이다. 이러한 목표를 달성하기 위해서는 남측의 대북 농업지원이 효과적으로 이루어지고 남북한 간에 상업적 농업 교류협력이 가능하도록 기반을 조성해야 한다. 이러한 사안은 남한의 일방적인 의지와 정책으로만 추진할 수는 없다. 남 북한 간 농업교류협력 분야와 방법은 남북한 당국의 회담에서 ‘의제’의 형 태로 상정되고 논의되어야 한다. 따라서 남북한 농업교류협력 관련 회담과 협상을 효율적으로 진전시키기 위한 적절한 ‘농업교류협력 관련 의제’를 개발․정리해야 하며 이들 ‘의제’를 효과적으로 논의할 수 있는 방안을 마 련해야 한다.
이 연구의 목적은 남북한 당국자간 경제교류협력 협상시 논의할 ‘농업교 류협력 관련 의제’를 사전에 개발․정리하여 궁극적으로 남북한 간 농업협 상과 농업교류협력사업이 효과적으로 추진될 수 있도록 하는 데 있다.
2. 연구범위 및 주요 연구내용
2.1. 연구범위와 개념
이 연구의 초점은 향후 농업 부문에서 남북한 간에 이루어질 가능성이 크거나 혹은 우선적으로 이루어져야 할 교류협력 분야와 방안을 구체화하 여 남북한 당국자간 회담의 ‘의제’로 정리하는 데 있다. 요컨대 이 연구의 범위는 새로운 농업교류협력 분야를 개발하는 데 있는 것이 아니라 교류협 력 분야를 협상의제로 재구성하는 ‘의제화’에 있다. 따라서 우선적인 의제 화 대상은 현재 농업 부문에서 교류협력사업이 추진되고 있거나 대북 교류 협력 수요가 현시된 농업교류협력사업이다. 이 연구에서 ‘새로운 농업교류 협력 분야’와 이와 관련된 ‘새로운 의제’의 개발은 연구의 주된 범위가 아 니라 부수적인 범위에 속한다. 남북한 농업교류협력에 관한 의제를 다루기 위해서는 남북한 회담, 특히 경제 관련 회담의 흐름에 대한 이해가 선행되어야 한다. 이 연구에서는 이 해를 돕기 위해 경제 관련 회담을 중심으로 남북회담을 정리하였다. 여기 에서 다루고 있는 회담과 그 내용의 범위는 남북 경제회담의 흐름에서 중 요하거나, 농업교류협력과 관련된 회담 및 의제와 관련해서 중요하다고 판 단되는 것에 한한다. 협력, 교류, 교류협력 등 남북한 관계에서 많이 나타나는 개념들에 대한의미를 정확히 구분하기는 쉽지 않다. 이 연구에서는 상식적인 수준을 벗 어나지 않는 범위에서 이들 개념을 정의하고자 한다. 첫째, 이 연구에서 ‘농업 부문 경협사업6)’은 상업적인 차원에서 추진되는 대북 농업협력사업 을 의미한다. 둘째, ‘농업지원사업’은 상업적인 교역과 경협사업을 배제한 순수한 지원사업을 의미한다. 여기에는 농업기술지원과 관련 재화의 지원 이 포함된다. 셋째, ‘농업협력사업’은 농업 부문의 지원, 교역, 경협을 포괄 하는 개념으로 사용한다. 넷째, ‘농업교류협력사업’은 농업협력사업 부문의 모든 인적 접촉과 학술적 교류를 포함한 총체적인 개념으로 사용한다. 이 연구의 초점은 농업교류협력과 관련된 당국자간 회담의 의제를 개 발․정리하는데 맞추어져 있다. 따라서 남북한 농업교류협력사업 중 우선 적인 연구 대상은 정부가 주도적으로 추진할 수 있는 농업 부문 교류협력 사업이다. 정부 차원의 인도적 지원과 대규모 농업복구개발 지원이 여기에 해당된다. 둘째로는 민간이 추진하고 있거나 추진할 수 있는 농업교류협력 사업 중 당국자 회담을 통해 그 기반을 조성해야 하는 교류협력사업이다. 여기에는 경제특구 배후지 농업개발협력과 상업적 농업교류협력사업 활성 화를 위한 기반 조성이 해당된다.
2.2. 주요 연구내용
이 연구는 크게 네 부분으로 구분된다. 각 장의 주요 내용을 개략적으로 살펴보면 다음과 같다. 6) 농업투자사업과는 개념상 차이가 있다. 제조업 부문에서 북한과 경협사업은 임 가공사업이 활성화되어 있는데, 이는 엄밀한 의미에서 투자사업으로 분류될 수 없다. 농업 부문의 대북 경협사업도 명실상부한 대북 농업투자보다는 주로 ‘계약 재배’의 형태를 겨냥하고 있으므로 ‘농업 부문 경협사업’을 ‘농업투자사업’과 같 은 개념으로 사용할 수는 없다.제2장에서는 분단 후 최근까지 남북한 당국자 회담과 경제 관련 회담을 시기별로 구분하여 정리한다. 각 시기는 남북한 관계에 변화를 초래하는 중요한 사건으로 구분된다. 1시기는 분단 후 7․4 남북공동성명(1972)이 나 올 때까지이며, 2시기는 남북기본합의서(1991) 서명까지, 3시기는 기본합의 서에서 남북 정상회담(2000)까지, 그리고 4시기는 정상회담에서 현재까지로 각각 구분했다. 또한 남한의 경제 관련 회담 추진 체계에 관해 간략히 소개 함으로써 경제 관련 회담의 추진 과정에 대한 이해를 도왔다. 제3장에서는 경제 관련 회담을 정부 차원의 구호물자 지원 관련 회담과 경제협력 관련 회담으로 구분하여 회담별 주요 의제를 집중 분석했다. 분 석대상이 되는 물자지원 관련 회담은 1995년의 쌀 지원 관련 당국자 회담 과 1997～98년의 구호물자 지원을 위한 적십자회담이다. 비료지원만을 주 요 의제로 하여 개최된 당국자 회담은 없었으며, 최근의 식량지원에 관한 사안은 경제협력 관련 회담에서 부수적인 의제로 다루어지고 있다. 경제협력 관련 회담은 1984～85년의 남북경제회담, 2000년 남북 정상회담 이후의 남북경제협력실무접촉, 그리고 1․2․3차 남북 경제협력추진위원회 를 중심으로 분석한다. 그밖에 금강산관광 활성화를 위한 회담과 남북경협 추진위원회 산하 실무협의회가 있으나, 경제협력 관련 회담의 흐름에 대한 이해를 위해서는 앞서 언급한 세 회담을 분석하는 것으로 충분하고, 또한 기타 회담이 농업교류협력 의제화와 직접적인 관련이 없기 때문에 간략히 다루기로 한다. 제4장에서는 남북 농업교류협력에 대한 수요, 그리고 이들 수요와 직간 접적으로 연관지을 수 있는 기존의 남북회담 의제를 비교한다. 남북 농업 교류협력에 대한 수요는 여러 경로를 통해 많이 논의된 바 있는데, 크게 구 분하면 인도적 물자지원, 대북 농업복구개발협력 수요, 경제특구 배후지 농 업개발협력 수요, 상업적 농업교류협력 활성화를 위한 남북 간 제도 구축
수요 등을 들 수 있다. 이들 농업교류협력 수요가 그간의 남북 경제협력 관련 회담에서 모두 의 제화된 것은 아니다. 농업교류협력 수요 중에는 의제로 상정되어 협상 한 사안도 있고, 어느 일방에 의해 회담 의제로 제안만 되었을 뿐 양측간에 협 의되지 않은 사안도 있으며, 남북한 관계 개선과 관련된 일방적인 선언이 나 연설에서 제안된 사안도 있다. 그러나 회담장 안에서 제안된 것이든 밖 에서 제안된 것이든 정부 당국자가 공식적으로 제안했다면 그 사안은 언제 든지 남북한 경제협력 관련 회담에서 의제로 채택될 수 있는 개연성이 매 우 높다. 따라서 지금까지 제안되거나 협의된 사안을 기존의 의제로 간주 하여 농업교류협력 수요와 비교하고 향후 남북한 경제협력 관련 회담에서 농업교류협력 관련 의제화 과제를 도출해 보았다. 제5장에서는 제4장에서 도출된 의제화 과제별로 지원 및 협력사업의 목 적, 세부 의제, 회담 주관, 의제화하기 위한 조건, 참고할 수 있는 사례 등 을 중심으로 검토한다. 남북한 경제 관련 회담의 의제화 과제는 인도적 물 자지원, 농업복구개발 협력, 경제특구 배후지 농업개발 협력, 농업 부문 경 협사업을 활성화하기 위한 원산지 증명 협력 등이다. 마지막으로 남북협상 에서 이들 의제의 접근 방식과 우선순위에 대해 검토했다.
제2장
남북한 당국자간 경제협력 관련 회담과 의제
1. 남북한 당국자 회담 추이
1.1. 남북한 당국자 회담의 정의
남북한 당국자간 회담은 회담 의제에 따라서 정치․군사회담, 경제회담, 사회․문화․체육회담으로 구분할 수 있다. 정치․군사회담은 민족의 통일 과 번영을 위하여 정치 체제와 관련된 모든 사항들을 논의하고 군비 축소 와 상호 신뢰회복을 위한 조치를 취해 나가는 회담이다. 경제협력 관련 회 담은 남북한 경제 교류를 촉진하여 상호이익을 증진하기 위한 의제를 중심 으로 한 회담이다. 사회․문화․체육회담은 사회 전반에 걸친 각종 의제를 대상으로 한 회담이다. 이 회담의 의제는 이산가족 문제의 논의, 국제 대회 출전에서 남북한 단일팀 구성과 훈련에 관한 사항, 문화의 동질성을 회복 하고 전통 문화의 발전을 도모하기 위한 사항 등이다. 회담주체에 따른 남북한 당국자 회담은 광의로 정부당국, 정부당국의 위임을 받은 준당국으로서 기구, 그리고 국회 간의 회담을 포함한다.7) 여기에 서 정부당국은 대통령과 행정부의 각 기관이며 행정부의 정책을 입안하고 집행하는 담당 부서나 관계자를 포함한다. 준당국으로서의 기구는 정부의 위임을 받은 기구로서 남북조절위원회나 남북적십자사 등을 들 수 있다. 준당국 간 회담은 정부당국간 회담이 지니 는 관계와 부담을 완화시킴으로써 협상 테이블 앞으로 회담 당사자를 유도 할 수 있고, 정부 당국간의 간접적인 조정을 통해 책임성과 대표성을 부여 함으로써 회담 결과의 구속력을 높여 줄 수 있다는 장점이 있다. 따라서 간 접적이기는 하지만, 준당국 간의 회담을 통해서 정부 당국의 의사가 분명 하게 전달되고 회담결과에 반영될 수 있다. 일반적인 협상에서 국회간 회담을 당국자간 회담에 포함시키는 데는 무 리가 있다. 그러나 남북한 관계의 특수성을 고려할 때 국회 회담도 광의의 의미로서 당국자간 회담에 포함시킬 수 있다. 남한의 국회는 국민의 의사 를 대표하는 기관으로서 헌법상 행정부 및 사법부와 함께 국가를 대표하는 기관이다. 북한의 경우 최고인민회의는 남한의 국회에 해당하는 국가기관 으로서 북한 헌법상 입법권을 행사하는 최고주권기관이다. 북한 체제의 특 성상 실제로 국정 전반사항은 노동당에서 결정하고 최고인민회의는 이를 추인하는 역할만을 수행하고 있다고 할지라도, 최고인민회의와의 회담은 당국간 회담의 일부로서 선언적인 의미를 나타내 줄 수 있는 중요한 기능 을 한다고 볼 수 있다. 따라서 이 연구에서는 남북한 당국자간 협상을 대통령 이하 행정부간 협 7) 호광석, “남북한 당국간 회담 유형과 남북한 관계 변화의 상관성에 관한 연구: 정치, 경제, 사회, 체육 분야의 회담 유형을 중심으로”, ｢1997년도 북한 및 통일 연구논문집｣, http://dialogue.unikorea.go.kr/uw/dispatcher/exp_index.html. 에서 참고하 여 정리하였다.
상과 준당국자 간 협상, 국회간 협상을 포괄하는 개념으로 사용한다.
1.2. 남북한 당국자 회담의 시기별 특징
남북한 간 당국자 회담의 시기별 추이와 특징을 살펴보기 위해서 다음의 네 시기로 구분하였다. 이 구분은 국내외 환경과 남북관계의 변화를 고려 하여 나눈 것이다. 표 2-1. 남북회담의 시기 구분과 특징 1시기 (1953～1972.7) 2시기 (1972.7～1991.12) 3시기 (1991.12～2000.6) 4시기 (2000.6～) 시기 한국전쟁～ 7․4 남북공동성명 7․4 남북공동성명～ 남북기본합의서 체결 남북기본합의서 체결～ 정상회담 정상회담～현재 국제환경 냉전 시대 탈냉전 시대 남북관계 일방적 대결 대결 > 대화 대결 ≒ 대화 대결 < 대화 주요회담 적십자회담 체육회담 적십자회담 체육회담 정치회담(조절위) 적십자회담 사회․체육․문화회담 정치․군사회담 경제회담 정상회담 적십자회담 장관급회담 경제협력추진위원회 주: ‘>’는 좌측이 우위를, ‘<’는 우측이 우위를 ‘≒’는 좌측과 우측이 균형임을 의미한다.1.2.1. 1시기(한국전쟁～7․4 남북공동성명)
이 시기 국내적으로 한국 전쟁 이후 남북한 간 대립하에 체제 경쟁과 군 비경쟁이 지속되었고 국제적으로 미소 냉전체제 하에서 한반도의 긴장이 고조되었다. 1953년 7월 휴전협정 발효 이후 첫 번째 당국간 접촉은 실향민 문제를 인도적 차원에서 해결하기 위한 접촉이었다. 첫 접촉은 휴전협정 제3조 제59항을 근거로 삼아 설치된 ‘실향민간귀향협조위원회’를 통하여 1953년 12월 11일부터 1954년 3월 1일 사이에 전개되었다.8)두 번째 접촉은 국제적십자위원회를 통해서 이루어졌다. 1954년 남한은 제네바의 국제적십자위원회에 ‘이산가족의 재회 알선에 관한 결의(1952)’ 제20호를 근거로 삼아 한반도에서 발생한 이산가족 문제의 인도적 해결을 위해 개입할 것을 요청하였다. 이에 국제적십자위원회는 1955년 11월 국제 적십자위원회 대표단의 남북한 현지 실태 조사 방문을 제의하였으나 북한 은 국제적십자위원회의 제의를 거부하였다. 1957년 1월에는 남북적십자간 의 직접회담을 제의하고 남북적십자사의 주선으로 이산가족간 문안편지를 직접 교환케 하자고 제의했다. 대한적십자사는 국제적십자위원회를 통해 납북 인사 7,034명의 생사 여부와 행방을 문의했고 북한적십자회는 14,032 명의 월남 인사들의 안위와 행적을 대한적십자사에 문의해 왔다. 1957년 11 월 북한적십자회는 대한적십자사가 문의한 7,034명 중 337명의 생존자 명단 만을 알려왔으며, 대한적십자사는 북한적십자회가 문의한 14,032명 중 14,012명은 자의에 의한 월남자라고 북한적십자회에 통보하였다.9) 이 시기 북한은 남조선 혁명 전략을 중심으로 4대 군사노선(전인민의 무 장화, 전지역의 요새화, 전군의 간부화, 전군의 현대화)과 3대 혁명 노선(대 내 혁명 역량 강화, 대남 혁명 역량 강화, 국제 혁명 역량 강화)을 채택하는 등 무력 통일에 주력을 기울였다. 남한은 1950년대 전쟁 이후 고조된 반북, 반공 분위기 속에서 자유당은 북한과의 대화를 거부하였다. 이러한 분위기 속에서 북진 통일을 주장하였다. 1960년대에는 동경올림픽 단일팀 구성을 위한 남북체육회담이 있었다. 대 한올림픽위원회는 1947년 국제올림픽위원회(IOC)에 가입한 이후 한반도를 대표하여 올림픽 대회에 선수단을 파견하여 왔다. 그러나 북한은 1962년 6 8) 통일부, “남북회담사”, http://dialogue.unikorea.go.kr/uw/dispatcher/exp_index.html. 9) 위의 글.
월 제59차 모스크바 IOC 총회를 계기로 1964년 동경올림픽에 남북한이 단 일팀으로 참가해야 한다고 문제를 제기하는 한편, 판문점에서 남북체육회 담을 가질 것을 제의하였다. 그 결과 로잔느에서 IOC와 남북한 체육실무자 들 간의 회담이 한 차례 개최된 데 이어 홍콩에서 남북한 체육실무자간에 회담이 2차례 개최되었다. 1963년에는 IOC의 주선으로 남북한 체육실무자 회담이 개최되었다. 로잔느 회담의 합의사항을 더욱 구체적으로 논의하기 위해 1963년 4월 대한올림픽위원회의 제의에 따라 홍콩에서 2차례 남북체육회담이 개최되 었다. 1차 회담은 연락관회의에 이어 실무자 본회담이 개최되었으나, 2차 회담은 제대로 진행되지 않았다. 쌍방 연락관회의에 이은 남북 단일팀 구 성을 위한 실무자회담은 1963년 5월 1963년 6월까지 14차에 걸쳐 진행되었 고, 전 종목에 대한 예선 실시, 필요한 경비 각자 부담 등 일부 부분적인 사항에 합의를 보았다. 미합의 사항은 팀 호칭 문제, 예선 장소와 일시, 선 발된 선수의 훈련 문제, 단일팀 임원구성 문제, 올림픽 참가에 필요한 행정 적 절차 문제 등을 두고 논의하였으나 성과를 거두지 못하였다.10) 김일성은 1960년 8․15 경축 연설을 통해서 연방제라는 새로운 통일 방 안을 남한 측에 제시하였다. 그러나 이 방안은 남한의 민주당에 의해서 거 부되었다. 남한은 국내의 정치적 이슈들로 인하여 전향적인 통일 정책을 내세울 수 있는 여유가 없었기 때문이다. 또한, 1968년 1월 북한의 청와대 습격 미수, 10월 울진 삼척 지방의 게릴라 상륙 사건, 푸에블로호 나포 사건 등이 일어나 남한 공화당 정부의 대북 정책을 더욱 강경하게 만들었고, 향토 예비군을 창설하고 반공법을 엄격히 적용하는 등의 조치를 취하게 되었다. 10) 통일부 남북회담사무국, “동경올림픽 단일팀 구성을 위한 남북체육회담”을 참고 하여 정리한 것이다.
1.2.2. 2시기(7․4 남북공동성명～남북기본합의서 체결)
1971년 8월 12일 대한적십자사의 이산가족 찾기 운동 제의를 시작으로 1970년대에는 지속적으로 남북 대화가 전개되었다. 이 시기는, 남북 조절위 원회 회의, 남북 적십자 실무 회의 등을 비롯하여 남북 총리급 회담을 위한 실무대표 접촉, 경제회담, 남북 고위급 회담, 체육회담 등 다양한 분야의 회 담들이 이어졌던 시기이다.11) 남한은 평화통일을 위한 실천적인 통일 정책을 제시하면서 남북 대화에 노력을 기울였다. 1970년 8월 15일 박정희 대통령은 ‘평화통일구상 선언’을 통하여 남북한 간에 선의의 체제 경쟁을 제의하였으며 유엔의 북한 참석을 반대하지 않는다는 등의 표명으로 남북한 관계개선 용의를 시사했다. 이로 써 박정희 정부는 ‘선 건설, 후 통일론’에 입각하여 1970년대를 체제 경쟁 과 대화의 시대로 열기 시작했다. 북한도 1971년 4월 12일 최고인민회의에 서 군대 축소와 남북연방제 실시, 경제 협조, 사회 제반 분야의 교류와 왕 래, 남북 정치협상 회의 소집 등을 골자로 하는 통일 방안을 발표하였다. 1972년 7월 4일 발표전 남북 공동성명의 핵심은 세 가지 원칙에 대한 남 북 간의 합의였다. 통일은 외세에 의존하거나 외세의 간섭을 받음이 없이 자주적으로 해결하여야 한다는 것, 이 원칙들은 통일은 서로 상대방을 반 대하는 무력 행사에 의거하지 않고 평화적 방법으로 실현하여야 한다는 것, 사상과 이념, 제도의 차이를 초월하여 우선 하나의 민족으로서 민족적 대단결을 도모하여야 한다는 것이다. 7․4 남북공동성명을 계기로 남북한 간에는 통일 문제를 다룰 목적으로 11) 이하의 내용은 통일부에서 펴낸 ｢남북대화｣1호(1973.6)부터 54호(1992.3)까지의 내용을 정리한 것이다.남북조절위원회 구성과 발족을 위한 실무자 회의가 시작되었다. 이와 관련 해 3차례의 공동위원장 회의, 3차례의 남북조절위원회 본회의, 3차례의 간 사회의, 10차례의 남북조절위원회 부위원장회의가 계속되었다. 그러나 실무 절차를 비롯한 해결이 용이한 분야에서부터 협상을 시작하려는 남측과 군 사적 대치 상태를 먼저 해소하지 않고서는 진정한 대화를 할 수 없다는 북 한측의 입장이 대립되면서 결렬되었다. 남북조절위원회회담은 중단되었지 만 남북 적십자 실무회의는 1977년 12월까지 이어졌다. 남북한은 총리 회담을 위한 실무 접촉을 1980년 2월 6일부터 10여 차례 지속하였으나 신뢰회복과 평화정착을 의제로 하자는 남한과 자주적 평화통 일을 의제로 채택하자는 북한이 팽팽하게 맞섬으로써 진전 없이 토의만 계 속되었다. 이에 북한은 남한의 의제를 분열책동이라고 비난하였으며, 광주 민주화운동과 관련된 남한 국내 상황을 이유로 실무대표의 접촉이 무의미 하다고 하면서 중단하였다. 남북 총리회담과 비슷한 성격을 가진 남북 고 위급 회담은 이후 1990년에 시작된다. 1980년 말 이후 중단되었던 남북 관계는 미얀마 대통령 암살 기도 사건 으로 인해 더욱 악화되었다. 이러한 긴장 상황에서 북한은 로스앤젤레스 올림픽에 단일팀으로 출전하기 위한 체육회담을 남측에 제의하였다. 남한 은 도발 행위의 중지를 우선적으로 지적하고, 교류와 협력 증대의 계기로 삼기 위해 대화에 응했으나 성과는 없었다. 이 시기 남북 대화는 형식적이 고 일회성으로 끝나기는 했지만 이전 시기에 비해 대화의 회수가 증가하였 고 공식적으로 이루어졌다. 북한은 1984년 1월 10일 ‘3자회담’을 미국에 제의하는 한편, 1984년 9월 북한적십자 수재물자가 남한에 도착하는 등 적십자 회담의 재개와 남북 경 제회담이 개최되었다. 1985년에는 국회실무회담까지 이루어지고 남북대화 가 재개되었으나 1987년 11월 KAL858기 폭파사건이 일어났다. 이 시기는
일방적 대결의 시대에서 대화가 시작되어 가는 시기이며, 남북한 당국자 간 공식적인 대화가 진행되었다는 점에서 큰 의의를 가지는 시기이다. 이 시기에 이루어졌던 남북대화를 정리하면 <표2-2>와 같다. 표 2-2. 7․4 남북 공동성명 이후 남북 당국자 회담 기 간 회 담 1972. 7 7․4 남북공동성명 1972. 8 - 1985. 12 남북적십자 본회담 1972. 10 - 1975. 2 남북조절위원회 1973. 11 - 1974. 5 남북 적십자 대표회의 1974. 7 - 1975. 12 남북적십자실무회의 1980. 2 - 1980. 8 남북총리급 회담을 위한 실무 접촉 1983. 4 - 1980. 5 남북체육회담 1984. 9 수해물자 인도 인수와 관련한 남북적십자 실무 접촉 1984. 12 - 11 남북 경제회담 1985. 7 - 1989. 2 남북국회회담 예비접촉 및 준비접촉 1985. 10 - 1986. 7 로잔느 체육회담 1989. 2 - 1990. 7 남북고위급 예비회담 1989. 3 - 1990. 2 북경아시아게임 단일팀 구성 참가를 위한 남북체육회담 1989. 9 - 1990. 1 제2차 고향방문단을 위한 남북적십자 실무대표접촉 1990. 9 - 1991. 10 남북고위급 회담 1990. 11 - 1991. 2 국제경기대회 단일팀 참가 및 남북체육교류를 위한 남북체육회담
1.2.3. 3시기(남북기본합의서 체결～남북 정상회담)
이 시기는 남북한이 유엔에 동시 가입하고 남북기본합의서를 발표하는 등 대화가 지속적으로 이어지는 제도화의 시기라고 볼 수 있다. 남북기본합의서가 나올 수 있던 것은 북한을 둘러싼 대내외 환경의 변화이다. 1980 년대 말 공산권 국가들의 체제전환을 지켜보면서, 북한은 자신의 체제 유 지에 중점을 두며 수세적 방어적 차원에서 남북 대화에 임하게 되었다. 1988년에 들어와 북한은 ‘선 남북 공존, 후 연방 통일’로 전환하는 모습을 보여 주었다. 반면 남한은 대북 우위의 입장에서 통일문제에 대해 공세적 인 입장을 취할 수 있게 되었다. 1989년 9월 ‘한민족 공동체 통일 방안’이 국회에서 대통령의 특별선언을 통해 발표되었다. 여기에서는 남북 간에 누 적된 불신과 대결의식, 그리고 이질화 현상을 그대로 둔 채 일시에 통일을 이룩한다는 것은 현실적으로 어렵다는 것을 전제로 하고 있다. 이에 따라 남한은 단계적이고 기능적인 접근법에 입각하여 남북한 간 교류 협력을 촉 진해 나가자는 입장을 취하게 되었다. 1990년 9월부터 남북 정상회담까지 남북 고위급 회담은 팀스피리트 군사 훈련을 둘러싸고 여러 차례 결렬 위기를 맞기도 했으나 다섯 차례 지속되 었다.12) 이 회담의 결과 1991년 12월 1일 ‘남북 화해와 불가침 및 교류 협력 에 관한 기본합의서’를 채택하였다. 이 합의서는 그동안 남측이 주장해 왔 던 ‘선 교류협력’과 북한 측이 주장해 왔던 ‘선 불가침 선언’을 모두 포괄한 것이다. 이를 계기로 남북한은 1992년부터 남북군사분과위원회와 교류협력 분과위원회 등을 설치하여 보다 진전된 대화에 들어갔다. 그리고 1992년 9 월 평양에서 열린 제8차 남북고위급 회담에서 ‘남북 교류 협력 부속합의 서’, ‘남북 불가침 부속 합의서’, ‘남북화해 부속 합의서’, ‘남북화해공동위 원회 구성․운영에 관한 합의서’에 합의하였다. 그러나 이러한 남북 간의 대화 국면은 북한의 핵사찰 문제를 둘러싸고 냉각되기 시작하였다. 이러한 12) 이하의 내용은 통일부에서 펴낸 ｢남북대화｣ 55호(1992.4)에서 67호(2001.4)의 내 용을 참고하여 정리한 것이다.
냉각 상황을 종식시키기 위해 1994년 7월 남북 정상회담을 평양에서 개최 하기로 합의했으나, 김일성의 사망함으로 무산되었다. 표 2-3. 남북기본합의서 체결부터 정상회담 전까지 남북 당국자 회담 기간 회담 1991. 11 남북 기본합의서 체결 1991. 12 - 1992. 9 남북고위급 회담 1992. 3 남북정치분과위원회 회의 1992. 3 - 1992. 9 남북교류협력분과위원회 회의 1992. 3 - 1992. 12 남북핵통제공동위원회 회의 1992. 4 - 9 남북군사분과위원회 회의 1992. 6 - 8 이산가족 노부모 방문단 교환을 위한 실무대표접촉 1993. 1 - 3 남북특사교환을 위한 실무대표접촉 1993. 6 남북 정상회담을 위한 부총리급 예비접촉 1993. 7 남북 정상회담을 위한 실무절차협의를 위한 대표접촉 1993. 7 통신 및 경호 실무자접촉 1996. 6 - 9 북경회담 1996. 8 삼선비너스호 억류사건 관련 실무접촉 1997. 3 4자회담 공동설명회 1997. 4 4자회담 공동설명회 후속협의 1997. 5 - 1998. 3 대북 구호물자 전달을 위한 남북적십자사 대표접촉 1997. 6 4자회담 차관보급 3자회의 1997. 8 - 1997. 11 4자회담 예비회담 1997. 12 - 1999. 8 4자회담 본회담 1998. 4 남북당국대표회담 전체회의, 수석대표 접촉 1999. 6 - 7 남북차관급당국회담 2000. 3 <베를린 선언> 남북 정상회담 비공개 특사 접촉 2000. 4 - 5 남북 정상회담 개최를 위한 준비접촉
기본합의서 체결 이후 남한 정부의 대북 정책은 통일정책의 3원칙에 잘 나타나 있다. 통일 정책의 3원칙은 무력통일의 반대, 흡수 통일의 배제, 화 해․협력의 적극 추진이며, 남북관계에 적용될 3원칙은 포용, 상호주의, 정 경 분리이다. 이 원칙에 입각하여 당국간의 대화가 지속되었으며 대북 투 자규모 제한의 철폐, 업종 규제 완화, 남북 교역 추진 등을 위한 제도 개선 등 남북 경협을 활성화하기 위한 조치가 취해졌다. 이 시기 남북 경제협력이 활성화되고, 방북 신청자 수와 방북 건수가 늘 어나면서 위탁가공을 비롯한 남북 교류가 증가되었고 금강산 관광도 시작 되었다. 이러한 대화의 분위기 속에서도 1996년 판문점 병력 진입 사건과 강릉 잠수함 침투 사건, 1999년 6월 서해교전은 아직 한반도에 대결 분위기 가 여전히 남아 있음을 보여 준다. 그러나 이 시기에 지속된 남북대화는 여 러 장애가 있었음에도 불구하고 경제 분야뿐 만 아니라 접근하기 어려운 정치, 군사 분야의 당국자회담까지 이끌어 내는 등 대결보다는 대화의 분 위기가 지배적인 시대로 들어서고 있음을 보여주었다.
1.2.4. 4시기(남북 정상회담～현재)
2000년 6월 15일의 남북 정상회담은 남한과 북한의 최고지도자가 만나서 실현 가능한 통일방안을 논의했다는 점, 그 과정에서 낮은 단계의 연방제 안과 연합제의 공통점을 도출해 내었다는 점에서 의미가 있다. 남북 정상 회담 이후 남북은 정상회담에서의 합의사항 이행을 포함한 남북관계 개선 을 위하여 여러 차례 남북 장관급 회담, 남북 특사회담, 남북 국방장관 회 담, 남북군사실무회담, 남북경제실무회담, 남북적십자 회담 등을 추진했다. 다양한 남북 회담 채널이 가동되는 동안 이산가족 교환 방문 및 상봉 행사 등이 있었다. 장관급 회담은 ‘6․15남북공동성명’과 남북관계 전반을 관 장하는 남북 간 중심적 협의체 역할을 하면서 판문점 연락 사무소 재가동,경의선 철도 연결 및 개성-문산 간 고속도로 건설, 대북 식량 지원, 남북 간 경제협력의 제도화, 남북 군사회담의 개최, 한라산-백두산 방문단 상호 교 환, 서울-평양 축구대회 교환 개최, 교수․학생 상호교환, 이산가족 면회소 를 금강산 지역에 설치, 개성 공단 2002년 내 착수에 합의하였다. 2000년 9 월 제주도에서 개최된 남북국방장관급 회담에서는 군사적 긴장 완화, 전쟁 위험 제거, 한반도 평화 등에 대해 원칙적인 합의를 하고, 경의선 철도 연 결 및 개성-문산 간 고속도로 건설 공사와 관련한 군사실무위원회 구성에 합의하였다. 그러나 한반도 긴장완화와 평화정착에 관한 구체적인 논의는 이루어지지 못했다. 경제실무회담에서는 투자보장, 이중과세 방지, 청산 결 제, 상사 분쟁 조정 절차 등 남북경협을 제도적으로 보장하는 4대 협정에 합의하였다. 이 협정에 의해 남한 기업의 대북 투자가 북한으로부터 최혜 국 대우를 받고, 남북의 이중과세로 인한 이윤 저하를 막을 수 있는 토대를 형성하게 되었다. 표 2-4. 정상 회담 이후 남북 당국자 회담 기간 회담 2000. 6 남북 정상회담 2000. 6 - 2002. 9 남북 적십자회담 2000. 7 - 2002. 8 남북장관급 회담 2000. 9 제1차 남북국방장관회담 2000. 9 - 11 제1차 남북 경제협력 실무접촉 2000. 11 - 2002. 8 남북군사 실무회담 2000. 12 - 2002. 8 남북 경제협력추진위원회 회의 2001. 2 남북전력협력실무협의회,남북임진강수해방지실무협의회 2001. 10 금강산 관광 활성화를 위한 남북당국간 회담
1.3. 남북한 당국자 회담의 변화 추이
한국 전쟁 이후 남북 대화는 7․4 남북 공동성명, 남북 기본합의서, 남북 정상회담을 계기로 상당한 변화를 거쳐왔다. 7․4남북공동성명 발표 이전 까지는 대결 양상이 지배적이었다. 그 이후부터 남북 기본합의서 체결까지 는 다양한 의제의 회담이 결렬과 재개를 반복하면서 이어졌다. 그러나 이 시기에도 군사적 대치 상황의 긴장과 각종 도발 행위는 지속되었다. 즉 7․4 공동성명 발표 이후부터 기본합의서 체결 이전까지는 대화가 지속되 었으나, 대결과 대치 상태가 대화를 압도하는 성격을 띠는 시기라고 볼 수 있다. 남북 기본합의서 체결 이후부터 정상회담 이전까지는 대화와 대결이 공존했던 시기라고 볼 수 있다. 이 시기에는 남북고위급 회담, 남북 핵통제 공동위원회 회의, 군사분과위원회회의, 남북 차관급 당국 회담이 이어지고, 대북 구호물자 지원과 쌀 지원 등 협력의 분위기가 고조되었다. 1980년대 말부터 시작되었던 남북 경제협력도 지속적으로 확대되었다. 2000년 6월 남북 정상회담의 성사로 남북한 간의 화해와 협력의 분위기가 고조되었고 대결보다는 대화가 우세한 시기가 도래하였다. 한반도의 문제는 국내 문제이면서도 국제 문제라는 이중성을 동시에 가 진다. 따라서 남북관계의 변화는 남북한의 대내적 요인과 대외 환경적 요 인에 의해 영향을 받아 왔다. 냉전시대였던 1980년대 말까지 남북한 간에도 대결의 분위기가 지배적이었다. 그러나 사회주의권의 붕괴와 국제적인 탈 냉전의 추세에 따라 남북한 간에는 남북 기본합의서 체결을 시작으로 하여 대결과 대화가 공존하다가 대화가 우세한 시기로 넘어가게 되었다. 대내적 요인에서도 국내 정치 상황적 요인과 경제적 요인이 상호 작용을 하면서 남북관계를 변화시켜 왔는데 본 절에서는 주로 경제적 요인에 초점을 맞추 어 보면서 변화의 추이를 파악한다.북한은 1960년대 경제건설 우위의 정책에서 경제와 국방의 병진 건설을 내세웠다. 이 무렵 북한은 중소분쟁에서 소련을 비난함으로써 소련으로부 터 제공받던 군사 경제 원조를 받지 못하게 되었다. 이는 바로 경제적인 압 박 요인으로 작용하였다. 북한은 1966년부터는 공식적으로 전체 예산의 30% 이상을 국방비에 투입하였다. 지속된 군사비 증강으로 1967년까지로 예정되어 있었던 7개년 계획을 연장하게 되었다. 군사비 지출 증가로 인해 경제가 어려워져 북한은 국방비를 통제하며 소련 이외의 국가로부터 차관 을 들여올 필요성을 인식하게 되었다. 서방과의 관계 개선을 위해서는 남 북관계 개선이 필수적이었고, 이러한 상황에 더하여 탈냉전의 도래로 국제 정세의 흐름이 바뀌면서 7․4 남북공동성명의 발표에 이르게 되었다. 북한의 대서방 관계 개선 정책추진은 1973년 오일 쇼크 이후 자본주의 세계의 경기 후퇴와 1차생산품의 가격 폭락, 수입 급증에 따른 무역수지 악화와 무역대금 지불의 지연 등으로 지지부진한 상태에 처했다. 이에 북 한은 1984년 합영법을 제정하여 외자유치를 시도하였으나 1989년 9월까지 53건의 유치실적 밖에 올리지 못하는 등 별다른 성과를 거두지 못하였다. 이어서 북한은 경제특구를 지정하여 나진․선봉 경제 특구 개발을 추진하 였다. 각 종 대외무역 관련법을 정비하는 등 대외무역을 활성화하고 외자 유치에 전력을 기울였다. 1970년대에 들어서면서부터 북한과 남한의 경제력은 역전되기 시작하였 고, 그 차이는 점점 커지게 되었다. 1980년대 말 사회주의경제권의 붕괴는 사회주의 국제시장의 소멸로 북한을 경제적으로 고립시켰고 경제난을 가중 시켰다. 이러한 분위기에서 남북대화가 활성화되었으며 남북기본합의서와 한반도비핵화공동선언이 체결되었다. 2000년 6월의 정상회담을 가능하게 했던 것은 기본적으로 북한의 경제난 이다. 북한의 경제성장률은 1990년 이후 계속 마이너스 성장을 기록해 왔
다. 우선 북한의 식량 사정은 1995년 대홍수로 인한 흉작 이후 회복되지 못 하고 있다. 자연재해뿐만 아니라 농자재 및 인프라 부족 등으로 인해서 식 량 사정의 악화는 계속 가속화되고 있다. 생필품 부족 또한 북한에서는 일 상화되어 있다. 중공업 우선 정책의 결과로 경공업 부문이 취약한 북한에 서는 소비재 부족이 심화되고 있다. 북한의 에너지난 역시 사회주의 경제 권 침체와 함께 본격화되었다. 특히 원유나 코크스의 수입은 거의 소련에 의존하고 있었기 때문에 대소 무역의 감소는 에너지난을 심화시키게 되었 다. 이렇듯 식량난, 에너지난, 외화난에 직면하면서 북한은 체제유지와 경 제 회생이라는 두 가지 부담을 동시에 안게 되었고, 이를 극복하기 위하여 남한 및 국제사회의 지원을 필요로 하게 되었다. 이러한 현실적 필요에 의 해 북한은 남북 정상회담에 임하게 되었고, 그 이후 지속적으로 남한과의 경제적 교류와 협력을 위한 대화와 제도의 개선을 추구하게 되었다. 한국전쟁 이후 현재까지 남북관계를 남북 대화를 통해 보면, 정치․군사, 경제, 사회․문화․체육 등 각 분야의 협력과 교류를 추진하고 한반도의 통일을 추구한다는 명분으로 다양한 회담이 시작되지만, 주로 경제적 요인 에 의해 좌우되고 있음을 알 수 있다. 1970년대에 남북 대화가 시작 될 수 있었던 것도 군사화에 의한 경제적 압박을 감당하기 어려운 북한의 국내적 상황이 있었고, 남북 기본합의서의 체결에서도 사회주의권의 붕괴에 직면 하여 대외무역의 곤란을 겪으면서 관계 개선의 의지를 표명한 것으로 해석 될 수 있다. 정상회담 개최 역시 1990년대 이후 극심한 경제난으로 인한 어 려움을 타개하기 위한 여러 가지 노력 중 하나였음을 알 수 있다. 이렇듯 북한이 남북 대화에 나서는 주된 이유는 경제적인 요인에 있다고 볼 수 있다. 반면 북한은 진행되고 있는 회담에서 실질적인 이익을 얻을 수 없다고 예상될 때는 정치적 상황을 이유로 회담에 소극적으로 임했다. 10 월 유신이나 광주민주화운동과 관련한 남한 내 상황, 팀스피리트 훈련 등
이 주된 이유가 되었다. <표2-5>에서 보는 바와 같이 팀스피리트 기간에도 남북 대화가 지속되었던 사례가 여러 번 있었다는 사실을 볼 때 경제적 유 인 제공이 협상의 지속에 중요한 역할을 담당했음 알 수 있다. 표 2-5. 팀스피리트 훈련 중 남북 대화 개최 사례 기간 회담 1979. 3. 1～3. 27 ◦ 남북탁구회담 - 제2차 회담 (1979. 3. 5) - 제3차 회담 (1979. 3. 9) - 제4차 회담 (1979. 3.12) ◦ 남북조절위 남한측 대표와 북한측「조국전선」대표간의 접촉 - 제2차 접촉 (1979. 3. 7) - 제3차 접촉 (1979. 3.14) 1980. 3. 1～4. 20 ◦ 남북총리회담을 위한 실무 대표 접촉 - 제3차 접촉 (1980. 3. 4) - 제4차 접촉 (1980. 3.18) - 제5차 접촉 (1980. 4. 1) - 제6차 접촉 (1980. 4.18) 84. 2. 1～ 4월중순 ◦ 제1차 남북 체육 회담 (1984. 4. 9)
2. 남북한 당국자 경제회담의 추이
2.1. 남북한 당국자 경제회담의 배경
1983년 10월 미얀마 사건 이후 대북 긴장 고조에도 불구하고 1984년 8월 남한은 남북이 경제분야에서 민족적 유대를 회복하고 공동번영을 이룩하기 위하여 서로간에 교역과 경제협력을 실시할 것을 제의했으며, “북한 측이동의한다면 북한동포들의 생활향상에 실질적으로 기여할 수 있는 기술과 물자를 무상으로 제공할 용의가 있다”고 밝혔다. 이에 대해 부정적 태도로 일관해 왔던 북한 측은 1984년 9월초 남한지역에서 수재가 발생한 것과 관 련하여, 동년 9월 8일 이재민들을 위한 수재물자 제공을 남한 측에 제의해 왔다. 남한 측은 남북 간에 상부상조의 선례를 마련하고 남북관계 개선의 돌파구를 마련한다는 입장에서 북한 측 제의를 수락하여 결정함으로써, 9 월 29일부터 10월 4일까지 남북적십자간에 수재물자 인도 인수가 이루어지 게 되었다. 수재물자 인도 인수를 계기로 폭넓은 교류 협력의 관계로 확대 발전시켜 나가기 위해 1984년 10월 대한적십자사 총재가 북한 적십자회에 서한을 보 내 남북 적십자회담의 개최를 제의하였으며, 당시 부총리도 북한 측에 남 북 경제회담의 개최를 제의하였다. 북한 측이 이를 수락함으로써 1984년 11 월 15일 남북 경제회담이 처음으로 열리게 되었고, 1984년 11월 20일에는 10여년간 중단되어 왔던 남북적십자 본회담 재개를 위한 예비접촉이 판문 점에서 이루어졌으며, 1985년 5월 28일에는 제8차 남북적십자 본회담이 서 울에서 열리게 되었다.
2.2. 남북한 당국자 경제협력 관련 회담의 진행 과정
2.2.1. 경제협력 관련 회담
수재물자 인도, 인수를 계기로 남한은 1984년 10월 북한에 “정부의 차관 급을 남북한 경제당국 및 민간 경제단체대표들이 참가하는 남북 경제회담 을 개최하여 남북 간 물자교역과 경제협력문제를 협의하자”고 제의하였다. 그리고 전국무역협회, 중소기업협동조합중앙회 및 전국경제인연합회 4개 단체도 10월 13일 남북한 경제회담 제의를 지지하며 북한 측의 긍정적인호응을 촉구하는 “경제 4단체장 합동 성명”을 발표하고 남북 간의 교역 및 합작투자에 가능한 한 적극 참여할 용의가 있음을 천명하였다. 한편 북한 측은 10월 16일 정무원 부총리 김환 명의로 남한에 보내 온 답 신에서, 남북 경제협력회담 개최 제의에 호응하여 제1차 회담을 1984년 11 월 15일 판문점에서 개최할 것과 대표단은 차관급을 수석대표로 하는 5명 의 대표로 구성할 것을 제의해 왔다. 이에 대해 남한 정부는 11월 2일 재차 신병현 부총리 명의의 전화통지문 을 북한 측에 보내고 남북 간의 교역과 경제협력을 효과적으로 추진하기 위해서는 “대표단에 정부당국 대표와 함께 여러 분야의 경제단체 대표가 참가하는 것이 보다 바람직하다”고 지적하면서 이를 위해 대표단을 각기 7 명으로 구성하자고 제의했다. 남한 측의 이러한 수정제의에 북한 측이 동 의함으로써 제1차 회담이 1984년 11월 15일 판문점 중립국 감독위원회 회 의실에서 열리게 되었다. 이어 1985년 5월에 제2차 경제회담, 6월에는 제3 차 경제회담, 9월에는 제4차 경제회담, 11월에 제5차 경제회담이 계속 개최 되었으나 성과를 남기지 못하고 남한의 팀스피리트 훈련을 이유로 중단되 었다. 표 2-6. 남북 경제 회담 기간 회담 1984. 12 남북 경제회담 1차회담 1985. 5 남북 경제회담 2차회담 1985. 6 남북 경제회담 3차회담 1985. 9 남북 경제회담 4차회담/남북국회회담 제2차 예비접촉 1985. 11 남북 경제회담 5차회담
