개선방안
김현제｜에너지경제연구원 연구위원
머리말
우리나라 에너지소비의 가장 큰 특징은 소비되는 에너지의 대부분을 수입에 의존하고 있다는 점이 다. 2002년을 기준으로 에너지소비의 대외의존도 는 97.3%이며, 에너지수입을 위해서 315억 달러 를 지불하였다. 또한 2001년을 기준으로 한 우리 의 에너지소비는 전세계 9위의 규모이며, 특히 석 유소비는 6위를 차지하고 있다. 그러므로‘절약이 생산이다’라는 표현과 같이 에너지절약은 우리 경제에 중요한 과제임에 틀림없다. 그러나 에너지 소비의 추이를 살펴보면 그동안 지속적으로 추진 되어 온 에너지절약정책이 큰 효과를 거두지 못 했다고 할 수 있다.
우리나라의 에너지절약정책은 제1차 석유파동 이후 시행되기 시작했다. 1974년 1월 제정된 열 관리법은 에너지절약시책 추진의 효시라고 할 수
있다. 1차 석유파동 이전인 1960년대는 에너지절 약정책보다는 경제개발 5개년계획의 추진에 필요 한 석유, 전력 등 에너지 공급기반의 확충에 주력 하던 시기였다. 정부는 제2차 석유파동1)으로 인해 종합적이고 체계화된 에너지절약시책을 추진하 였다. 공급위주의 에너지정책에서 탈피하여 수요 관리를 병행하는 종합에너지정책의 기틀을 마련 한 것이다. 특히, 1979년 12월에는 에너지이용합 리화법이 제정되어 에너지절약 추진의 제도적 기 반이 구체화되는 계기가 되었다.
1980년 후반기는 국제 에너지시장이 안정되고
유가가 낮게 유지된 시기다. 그러나 이 시기의 소 위 3저 현상(저유가, 낮은 국제금리, 달러 약세) 은 에너지 소비의 급증이라는 부작용을 동반하였 다. 그래서 정부는 에너지절약시책을 합리적으로 조정하여 종합적인 에너지절약시책을 전개하게 되었다. 일상생활에 불편을 주는 단순 소비절약1) 제1차 석유파동 이후 $12/bbl 대를 유지하던 국제유가는 1979년 이란의 회교혁명 이후 $30/bbl 선으로 급등하여 제2차 석유파동이 발생하였다
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시책은 완화 또는 폐지하고, 집단에너지 공급 등 의 신규 에너지절약시책을 추진하게 되었다.
1990년대에는 지구환경문제와 관련하여 국제
적인 에너지 사용규제 움직임이 대두되었다. 1994 년 3월 기후변화협약이 발효되었고, 지구온난화 의 주요 원인인 이산화탄소 배출을 억제하기 위해 석유, 석탄 등 화석에너지 사용 규제 움직임이 대 두되기 시작하였다. 따라서 정부는 국제적 환경규 제에 대응한 에너지절약시책의 강화 및 에너지절 약 추진기반을 공고히 하기 위하여 중장기 시책을 강구하는 에너지절약정책을 모색하고 있다.이 글은 에너지절약정책을 보다 효율적으로 추 진할 수 있도록 현재의 추진과정상에서 제기되는 문제점들을 지적하고 이에 대한 개선방안을 모색 하는 데 그 목적이 있다.
에너지절약정책의 추진계획 개관
에너지절약의 추진과 관련하여 정부는 국가에너 지기본계획을 비롯하여 에너지이용합리화기본계 획, 집단에너지공급기본계획, 에너지기술개발 10
개년계획, 지역에너지계획 등을 주기적으로 수립 하고 있다.
국가에너지기본계획은 에너지이용합리화법 제4조에 근거하여 에너지 수급전망 및 안정공급 부문, 에너지환경부문, 에너지이용합리화부문, 에 너지기술개발부문, 에너지·자원의 국제협력부 문 및 비상시 에너지수급부문으로 구분하여 수립 되고 있다.
이는 산업자원부를 주체로 정부 관계부처, 정 부투자기관 및 출연기관, 학계, 언론계, 에너지 관련기관, 업계 등이 참가하여 수립하고 있으며, 수립된 계획은 국무회의의 심의를 거쳐 확정된 다. 동 계획은 국민경제발전에 필요한 에너지의 수급안정, 에너지소비로 인한 환경피해의 최소 화, 에너지이용의 합리화 및 에너지관련 기술의 개발촉진 등에 관하여 국가 에너지정책 목표를 달성하기 위한 것이며, 정부는 동 계획의 시행에 따른 업무를 종합적으로 조정, 관리하고 있다.
동 계획은 에너지부문의 전분야를 대상으로 하 는 포괄계획으로서 다른 에너지관련 계획들을 거 시적인 관점에서 조정하는 상위계획으로 10년의
구분 주요내용 비고
국가에너지기본계획 ·상위계획으로 10년의 정책시계를 갖고 5년마다
수립되는 중장기계획(2002 - 2011) 정부관계부처, 투자기관 등 에너지이용합리화기본계획
·에너지이용합리화부문, 에너지기술개발부문 국가기본방향 등 제시
·5년마다 수립(1999 - 2003)
관계행정기관 등
집단에너지공급기본계획 ·5년마다 수립
·지역난방, 산업단지 집단에너지 공급계획 산업자원부 등 에너지기술개발10개년계획 ·10년마다 수립(1997 - 2006)
·에너지절약기술개발 추진 종합과학기술심의회 등
지역에너지계획 ·5년마다 수립
·지역 내 에너지이용합리화 대책 지방자치단체 등
<표> 에너지절약 관련 계획의 주요내용
에너지이용합리화법 제15조에 근거하여 수립 하는 에너지이용합리화계획은 합리적 에너지 이 용을 위하여 관계행정기관의 장과 협의하여 마련 한다. 이 계획의 주요내용은 에너지절약형 경제구 조로의 전환, 에너지이용 효율의 증대, 에너지이 용 합리화를 위한 기술개발, 에너지이용 합리화를 위한 홍보 및 교육, 에너지의 대체계획, 열사용 기 자재의 안전관리 등이 주요내용이다. 또한 이 계 획의 효과적 달성을 위하여 지방자치단체 및 행정 기관은 에너지이용 합리화 실시계획을 수립하고 있으며, 지방자치단체에서는 지역에너지계획을 수립하여 시행하고 있다. 그리고 에너지공급자는 에너지수요관리 투자계획을 수립, 시행하고 있다.
에너지기술개발은 1970년대의 에너지위기 이 후 에너지의 대외의존도 감축을 위한 대체에너지 개발 위주로 추진되었다. 대체에너지기술개발 및 보급 활성화를 위해 대체에너지 기술개발 촉진법 이 제정되었고, 대체에너지 기술개발 기본계획이 수립되었다. 그후 에너지이용 효율향상을 통한 수 요 감축의 필요성 증대로 에너지절약기술 5개년 계획을 수립하였으며, 환경문제의 대두로 화석에 너지의 청정화 기술개발을 위해 청정에너지 기술 개발 5개년계획을 수립, 추진하여 왔다. 또한 에 너지절약, 대체에너지, 청정에너지 등으로 구분하 여 별도로 추진되어 오던 에너지기술개발을 종합 적이고 체계적인 에너지기술개발 10개년계획으 로 종합하고 체계화하여 국가에너지기본계획에 반영하고 있다.
지역에너지계획은 에너지이용합리화법 제3조 와 제5조에 근거하여 수립한다. 지방자치단체는
성과 지역경제의 발전을 도모하기 위하여 매 5년 마다 5년 이상의 기간을 대상으로 지역에너지계 획을 수립·시행하고 있다. 주요내용은 지역에너 지 수급추이와 전망, 지역에너지의 안정적 공급대 책, 지역에너지이용합리화대책, 지역 내의 미활용 에너지원의 개발 및 이용대책 등이다. 동 계획은 도시가스 건설사업과 지역난방사업 등 지방자치 단체의 역할 증대에 대비하여 지역 내에서 추진해 야 할 에너지정책 및 사업을 체계적으로 반영하는 종합계획을 수립·시행하는 데 그 의의가 있다.
국가에너지계획과의 일관성을 유지하기 위하여 시·도지사는 지역에너지계획을 수립하여 산업 자원부 장관에게 제출해야 한다.
이상의 에너지절약 관련 주요계획을 서술하면 서 몇 가지 문제점을 지적하고자 한다. 우선 에너 지절약시책이 중앙정부의 주도로 계획이 수립되 어 지방정부 또는 수요자와 공급자에게 일방적으 로 하달됨으로써, 에너지소비 부문의 집합체인 지 방자치단체와의 상호협력이 부족한 실정이다. 둘 째, 지방정부의 에너지 전담부서 및 인력이 부족 하여 에너지 소비자의 의견수렴과 정부의 정책 및 제도의 전달 등 정부와 소비자간의 연계가 취약한 형편이다. 셋째, 에너지절약은 범국가적으로 추진 되어야 하므로 추진체계가 일관성을 유지해야 하 는 데 에너지절약 관련 제도 및 법령이 분야별로 관련 부처의 소관법규에 산재되어 있다. 그러므로 에너지절약 관련 시책실천에 대한 범정부적인 강 력한 의지가 없는 한 부처간 상호협력이 어려워 체계적인 추진이 어렵다.
국가적 차원의 에너지절약 추진을 위해 관련
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부처의 주요 정책사항을 심의·조정하는 기능으 로 국무총리실에 국가에너지절약추진위원회를 설립, 운영하고 있으나 이 위원회의 역할이 제대 로 정립되었다고 말하기는 어려운 실정이다.
에너지절약정책 추진상의 문제점
우리나라의 에너지절약정책은 전반적으로 국내 외 여건변화를 수용하는 방향으로 발전하고 있다.
그러나 기획, 시책, 집행, 측정 및 평가, 하부구조 등 에너지절약정책의 구성이라는 측면에서는 개 선의 여지가 많은 것으로 판단된다.
첫째, 에너지절약정책을 기획하는 측면의 문제 점을 들 수 있다. 에너지절약정책의 경제적 효과 에 대한 사전적 또는 사후적 평가가 부족한 상태 에서 에너지절약 프로그램 개발 위주의 편중 경향 이 강하다. 수요관리사업의 경우 지금까지 에너지 공급사들이 프로그램을 계획, 시행, 성과 측정 및 평가를 시행하여 왔으나, 객관적 입장에서 검증하 지 못했기 때문에 신뢰성이 떨어지는 문제가 제기 되어 왔다. 결과적으로 에너지절약정책의 최종목 표는 일정 수준의 에너지 절감량 달성2)에 있으며, 환경편익의 극대화, 시장전환 등과 같은 분명한 목표설정이 결여되고 있다.
둘째, 에너지절약 프로그램 추진의 연계성 부 족 문제다. 제2차 에너지이용합리화기본계획은 과거의 나열식 에너지절약시책을 기능별 혹은 정 책목적별로 구분하고 있다. 즉 에너지 저소비형 경제구조로의 개편을 위해 자발적 협약제도, 수요 관리사업, 집단에너지사업 등이 포함되어 있다.
그러나 에너지절약정책의 기능(목적)간 또는 세부시책간의 연계성에 대한 뚜렷한 진단이 이루 어지지 않아 유사한 시책들이 중복적으로 실시될 가능성이 존재한다. 예를 들면 산업부문 에너지소 비 절약을 위해 에너지진단, 자발적 협약, 노후 보 일러 및 요로 개체 등 여러 시책이 실시되고 있는 데 이처럼 유사한 시책은 에너지절감 효과를 이중 계산하여 국가자원의 낭비를 초래할 가능성이 있 게 된다. 따라서 시책간의 대체 및 보완성에 대한 올바른 진단이 필요하다. 상당수 에너지절약시책 이 기업 또는 소비자 등 경제주체의 에너지 이용 행태와 그 전환 가능성에 대하여 충분한 검토와 분석을 거치지 않고 있는 상황이다.
셋째, 에너지공급사 위주의 에너지절약정책 집 행은 한계가 있다는 점이다. 에너지절약정책 및 시책은 대부분 정부, 에너지공급사, 에너지절약전 문기업, 에너지관리공단에 의해 집행되고 있다.
하지만 에너지공급사의 기업목표는 매출/이익의 극대화이므로 에너지공급사에 의한 자발적인 에 너지절약은 기대하기 어려운 것이다. 향후 에너지 산업의 구조개편이 본격적으로 추진되는 경우 에 너지공급사에 의한 에너지절약 집행기능은 재조 정되어야 할 것이다.
넷째, 에너지절약정책의 측정 및 평가 작업이 부족하다. 에너지절약정책 추진효과에 대한 측정 및 평가는 현재 정부, 연구기관, 에너지관리공단, 에너지공급사, 에너지절약전문기업(ESCO) 및 에 너지절약 투자이행기업들이 수행하고 있다.3) 측 정 및 평가내용은 주로 기업 및 소비자 관점에서 본 에너지절약 개선사업의 경제성을 다루고 있다.
2) 예를 들어 제1차 국가에너지기본계획에 의하면 2020년에는 기준 에너지수요 전망치의 약 10%를 절감한다는 목표를 설정하고 있다
절약정책의 궁극적 목적은 국가적 에너지부담의 합리화에 있는 만큼 에너지절약정책에 대한 측정 및 평가는 사회적 관점에서 추진되어야 한다.
에너지절약정책 및 시책에 대한 사전적·사후 적 측정 및 평가는 절약정책 및 시책의 수립과 추 진에 있어 가장 기본적인 요소지만 그 중요성에 비추어 볼 때 기존의 성과는 미미한 수준이다. 국 제에너지기구(IEA)도 우리나라의 에너지정책을 평가하면서 효과적인 모니터링 체계구축이 필수 적이라고 지적한 바 있다.4)
아울러 이러한 측정 및 평가작업이 제대로 추 진되지 못함으로 인해 에너지절약에 대한 구체적 인 통계나 정보의 수집이 곤란하고, 데이터베이스 의 구축도 어렵게 되었다. 신뢰성 있는 데이터베 이스가 존재하지 않으므로 전술한 대로 에너지 절 약정책 기획단계에서의 문제점이 드러나게 되는 것이다. IEA는 에너지사용에 대한 정확한 데이터 의 부족에 대해 시급한 조치를 강구하도록 우리에 게 권고하고 있다.
마지막으로 에너지절약정책을 추진하는 기관 들간의 협력 문제다. 에너지절약정책의 추진과 관 련되어 많은 기관들이 존재하고 있는데 이들 기관 간의 균형과 견제, 예산배분의 효율성 등을 포함 한 유기적 연계성에 대한 분석이 아직까지 시도된 적이 없었다.
에너지절약정책은 범부처적으로 추진되어야 함에도 불구하고 그간 에너지절약정책의 수립과
진되었다고 할 수 있다. 향후 에너지절약정책은 관련 부처들의 적극적인 참여가 없으면 소기의 성 과를 거두기 어려울 것으로 보인다.
에너지절약정책의 추진방향
에너지절약정책은 기업 또는 소비자의 에너지 이 용행태 변화를 통해 에너지이용의 사회적 가치를 실현하는 과정이다. 에너지소비 절감은 에너지 공 급의 안정성 확보, 무역수지 및 환경개선 효과 등 을 가져올 수 있다. 그러므로 에너지이용의 사회 적 가치는 기업 또는 소비자의 에너지이용 가치보 다 높다고 여겨진다. 기업 또는 소비자의 에너지 이용 행태를 변화시키기 위해서는 에너지절약정 책 추진이 기업에게는 이윤동기를, 소비자에게는 소득동기를 부여할 수 있어야 한다.
계시별 요금제도, 에너지절약 관련 세제 등 가 격기능을 통한 에너지절약정책은 기존의 에너지 시장과 용이하게 접목될 수 있을 뿐만 아니라 시 장기능에 의한 에너지절약정책은 모든 기업과 소 비자에게 무차별적으로 적용되므로 에너지·절 약 효과가 극대화될 수 있다. 반면 자동차 10부제 운행 등 규제적 또는 시민의식에 호소하는 에너지 절약정책은 가시적인 성과를 거두기까지 상당한 시간과 관리비용이 소요될 것이다. 또한 이와 같 은 규제적 에너지절약정책은 국민계층의 일부에 대하여 무거운 사회적 절약 책임을 지우게 되는
3) 미국 캘리포니아주는 수요관리성과계량위원회(CADMAC)를 별도 기구로 설립하여 측정 및 평가결과를 검토하고 있다 4) 김종덕 외. 2001. “IEA의 한국 에너지정책에 관한 연구”. 산업자원부, 에너지경제연구원
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결과를 초래할 수 있다.
에너지절약정책의 목표를 결정하는 주요요소 로는 환경편익(에너지절약)의 최적화, 비용효과 (경제적 효율성)의 극대화, 경제주체에 대한 형평 성 확보, 시장전환 모델의 도입을 통한 정부 역할 의 최적화를 들 수 있다. 이러한 결정요소의 상대 적 비중에 따라 에너지절약 목표가 설정될 수 있 으며 관련 시책이 수립될 수 있다. 합리적인 에너 지절약정책목표의 설정을 위해 다음의 사항을 고 려해야 한다.
첫째, 에너지절약정책과 환경, 산업 및 경제정 책과의 연계성을 유지해야 한다. 에너지이용과 관 련된 국지적, 지역적 및 지구적 환경비용은 에너 지이용의 국가적 가치를 형성하는 하나의 요소다.
에너지절약의 국가적 목표는 쾌적한 환경에 대한 소비자의 지불의사가 반영된 수준이어야 한다.
에너지절약정책은 대부분의 경우 소득, 고용, 물가, 무역수지 등 국가경제 전체에 대하여 영향 을 미치거나 받고 있으므로 국가경제의 운영방향 이 에너지절약정책 추진에 반영되어야 한다.
둘째, 경제적 효율성과 형평성이 확보되어야 한다. 에너지절약정책이 국가전체로 보아 바람직 한 에너지절약목표를 최소비용으로 달성할 수 있 을 때 그 정책은 경제적 효율성을 가질 수 있다.
효율적인 에너지절약정책을 추진하기 위해서는 에너지이용의 사회적 가치가 제대로 반영된 에너 지절약 국가목표가 제시되어야 한다.
에너지절약정책은 기업 및 소비자의 형평성을 가급적 저해하지 않는 방향으로 추진되어야 한다.
에너지절약정책이 특정업종 혹은 특정규모의 기 업을 대상으로 하거나, 특정 소득계층이나 특정 그룹의 소비자를 대상으로 할 경우 형평성이 저해
될 가능성이 높다.
셋째, 에너지 이용행태의 변화를 통한 시장전 환이 요구된다. 시장전환(market transformation) 은 에너지절약정책이 더 이상 집행되지 않는 경우 에도 애초의 에너지절약목표가 에너지 및 관련 시 장구조를 통해 달성되는 상태를 의미한다. 그러므 로 시장전환은 에너지절약정책이 경제주체의 에 너지 이용행태를 절약형으로 바꾸는 것을 뜻한다.
예를 들면 고효율 조명기기에 대한 리베이트 시책 이 시장전환 개념에 토대를 두지 않을 경우, 이 제 도는 무제한의 재원보조를 필요로 하게 되어 실패 할 가능성이 높다. 다시 말하면 에너지절약 시장 에 대한 올바른 진단 없이 추진하는 에너지절약정 책은 비효율적 자원배분을 초래한다는 것이다.
에너지절약정책 추진체계의 개선방안
에너지산업의 구조개편 및 민영화와 시장기능의 강화 등 국내외 여건변화에 따라 에너지절약정책 의 패러다임도 시장기능을 활용하는 방향으로 전 환되어야 한다. 기획, 집행, 측정 및 평가, 하부구 조와 같은 에너지절약정책의 구성측면에서는 아 직 환경변화를 반영하지 못하고 있다.
에너지이용합리화기본계획과 관련하여 에너 지 절감목표에 대한 국가적 차원의 평가가 결여되 어 있다. 에너지절약정책 및 시책에 대한 사전 적·사후적 평가 미비로 에너지절약정책의 경제 적 효율성과 사회적 형평성 확보가 어려운 실정이 다. 따라서 에너지절약정책의 사전적·총량적인 경제성 평가기능이 요구된다.
또한 에너지절약정책의 목표를 환경편익의 극 대화에 맞추는 것이 국제적인 추세다. 이를 위해
이 필요하다.
그리고 에너지소비자 및 에너지기자재 공급자 로부터 국가에너지절약추진위원회에 이르기까지 에너지절약정책의 제반 단계에 합리적인 정보를 제공하는 역할을 수행할 수 있도록 에너지절약정 책 및 시책의 분석 조직이 필요하다. 즉 에너지소 비자 및 에너지기자재 공급자로부터 에너지이용 및 관련 기업행태에 대한 기초자료를 수집하고 이 를 활용하여 에너지절약정책 및 시책을 개발하고, 에너지절약정책의 추진기관 및 정책수립기관에 제공하는 기능이 강화되어야 한다.
따라서 이러한 기능을 수행할 수 있는 에너지 절약평가센터(가칭)의 설치가 필요하다고 할 수 있다. 이 센터의 주요 역할은 정부의 에너지절약 정책 관련 기획, 시책 및 집행에 대하여 사전적·
사후적 분석 기능을 수행한다. 또한 장기적으로는 국가 에너지절약 목표량 설정, 목표의 달성방안, 시책에 대한 사전적·사후적 평가 및 분석을 통해 정부의 에너지절약정책을 지원하게 된다.
맺음말
에너지절약정책의 효율적인 추진을 위해 강화되 어야 할 주요기능은 다음과 같다.
첫째, 에너지절약정책의 사회적 효율성 및 형 평성을 확보하기 위하여 평가기준 및 기법을 개발 한다.
둘째, 효율성, 형평성, 환경편익 등의 요소를 감안하여 에너지절약정책 및 재정지원 사업을 평 가하고 분석한다. 이러한 평가와 분석은 정책 및
셋째, 경제적 평가 및 분석에 기초하여 에너지 절약의 국민경제적 목표를 설정하며, 아울러 에너 지절약 관련 정책 및 사업에 대한 우선순위를 설 정한다. 이를 토대로 새로운 에너지절약정책 및 사업을 개발하고 평가한다.
넷째, 급변하는 에너지 사업환경의 변화와 요 구를 수용하기 위해 에너지절약 관련 시장조사 및 정보수집 활동을 수행한다.
마지막으로, 에너지절약 관련 정보공유 및 활 용도 제고를 위해 데이터베이스를 구축하여 운영 한다. 국제환경 변화, 에너지시장 변화 및 에너지 산업 동향과 추이에 관한 정보를 공유함으로써 에 너지절약사업의 기초자료로 활용한다.
결국 에너지절약을 에너지정책의 최우선 목표 로 설정하고 이 목표를 달성하기 위하여 소비자, 정부, 사업자 및 유관기관의 종합적인 대책 수립 및 추진이 요구된다. 에너지절약사업의 지속적 추 진과 아울러 국토이용, 교통, 산업구조, 재활용 등 거시적으로 에너지소비구조에 영향을 주는 관련 정책과 유기적 결합을 통하여 에너지절약 효과를 극대화해야 한다. 아울러 에너지 사업환경의 변화 에 따라 이상에서 강조한 기능을 갖춘 독립적인 평가기관을 설립하는 것이 중요하다.
참고문헌
김종덕 외. 2001. “IEA의 한국 에너지정책에 관한 연구”. 산업자원부, 에 너지경제연구원
문영석 외. 2002. “2010 에너지비전: 에너지정책 방향과 발전전략”. 산업 자원부, 에너지경제연구원
이성인 외. 1999. “에너지산업 구조개편 및 민영화에 따른 수요관리사업 추진체계 정비 연구”. 에너지경제연구원
임기추 외. 2000. “에너지절약 관련 법령제도 및 시책개발”. 에너지경제 연구원
