(유럽 공동농업정책의 과거, 현재, 그리고 미래) 1. 개요
유럽연합(현재 28개 회원국으로 구성, 이하 EU로 약칭) 집행위원회(EU의 행정부)는 2012년이 EU 공동농업정책(Common Agriculture Policy, 이하 CAP으로 약칭)이 태동 한지 50주년이 되는 해라고 발표했다. CAP이 유럽의 공동 정책으로서 역할을 하기 시작 한 것이 1962년부터 라는 의미이다. EU의 전신인 유럽경제공동체(EEC)가 유럽의 6개국 으로 구성된 것이 1957년이니, CAP은 유럽의 공동정책 가운데에서도 가장 역사가 오래된 정책들 중의 하나인 셈이다. 최근 들어서 기후변화 대응(Climate Action) 정책 등이 EU의 공동정책으로서 중요성이 더해가고 있으나, 이들 정책들은 CAP과 비교하여 보면 (반세기 이후에 태동했다는 점에서)손자 정책에 해당한다고도 볼 수 있겠다.
50세의 나이를 가진 중년의 CAP은 그동안 세월의 흐름을 통하여 여러 가지 모습으로 변화되어 왔다. 현재도 앞으로의 농업·농촌 분야 환경 변화에 대응하기 위해 적합한 모 습으로 갖춰나가기 위한 개혁 논의가 한창이다. 한국과 유럽의 역사, 경제, 사회, 문화적 인 차이가 많이 있지만, 농업이 가지는 공통적인 요인(예를 들면, 농산물의 본질적 가격 변동성 문제 등) 또한 적지 않기 때문에, 유럽 농업정책의 역사적인 흐름을 되짚어보는 것 은 우리에게 충분한 시사점을 준다고 생각한다.
2. 주요 연대를 통해본 CAP의 역사
< CAP 50년사 요약 >
유럽의 안정적 식량 생산을 주요 정책 목표로 하여 태동한 CAP은 1970년대 이후 농산물 과잉 생산을 조장하는 정책으로 진화되었고, 1990년대 초부터 시장지향적인 방향으로의 개혁이 시작되었다. 이후 최근에 이르기까지의 CAP 개혁의 방향은 정부가 가격기구에 직 접 개입하는 시장관리정책의 비중을 줄이면서, 농가의 소득을 지원하고, 농촌 개발을 지 원하는 정책의 비중을 늘려가는 방향으로 이루어져 왔다. 역사적으로 CAP은 대외 여건에 따라서 패러다임을 변경해오면서 전개되어 왔다.
(1) 1957년, 로마 조약의 체결로 유럽경제공동체(EEC) 구성
CAP의 태동에는 세계 제2차 대전 이후의 유럽 경제의 복구 과정이라는 배경이 있다. 오 랜 기간의 전쟁으로 인해서 피폐화된 경제를 복구시켜야하는 유럽에서는 그 기초가 되는 식량의 안정적인 생산이 절대적으로 중요했다. 동시에 세계 제1차 대전 이후에 농촌에서 도시로의 급속한 인구 이동이라는 문제를 겪었던 유럽으로서는 농촌 지역에 안정적인 인 구 유지를 위한 농촌의 안정적 소득 보장도 중요한 정책 과제였다.
이러한 배경하에서 EEC를 탄생시킨 로마 조약(Treaty of Rome)에는 농업 정책과 관련하 여 다음의 규정들이 포함되었다. ①기술진보 촉진, 농업생산의 합리적 발전, 생산 요소 특 히 노동력의 적절한 활용을 통한 농업생산성 향상, ②농업종사자의 소득 증대를 통한 적 절한 생활수준 보장, ③농산물 시장의 안정화, ④농산물 공급에 대한 접근 가능성 확대,
⑤소비자에 대한 합리적인 가격으로의 식량 공급등이다. 유럽연합의 공동농업정책 태동 을 위한 법적 기반이 마련된 것이다.
(2) 1962년, CAP의 태동
로마조약의 근거하에 공동정책으로 발전해나간 CAP의 핵심 정책 목표는 농업인들에 게 적정한 농산물 가격을 보장해주는 것이었다. 그 정책 수단으로 주요 농산물 가격에 대 한 지지 정책과 수출 보조금 정책이 사용되었다. 즉, 농산물 가격이 일정 수준 이하로 하 락하면 정부(EU 집행위)가 수매하거나, 수출 보조금을 지급하면서 해외로 수출하도록 하 는 것이었다. 이를 통해서 당초 CAP의 지상 목표였던 식량 안보의 목적은 달성되었다. 하 지만, 해를 거듭하여 가면서, 유럽 농업인들은 점점 더 많은 농산물을 생산하게 되었다.
(3) 1970∼80년대, 과잉 농산물의 관리
식량안보라는 1차적인 목표 달성이후에, CAP은 새로운 문제에 직면했다. 시장에서 필 요로 하는 이상으로 농산물이 과잉 생산되었고, 이러한 수급 불균형이 구조적으로 심화되 었다. 시장가격지지와 수출 보조 정책에 사용되는 EU 예산은 점차 늘어나게 되었고, 정부 가 수매하여 비축한 농산물로 우유가 호수를 이루고, 버터와 밀이 산을 이룬다고 표현될 정도였다. 억지로 해외 시장에 내다판 EU 농산물로 인해서 국제 사회에서 EU는 농업분 야를 과도하게 보호하는 국가라는 불명예스러운 호칭을 받게 된다. 유럽에서 시장 수요에 맞도록 농업 생산을 조정하기 위한 정책들이 논의되기 시작한 배경이다.
(4) 1992년,「농산물 가격 지지」에서 「농업인 소득지지」로
상 보조금(green box)에 해당되는 정책이다.
농업인은 어떤 형태의 농업 생산 활동을 하는지와 관계없이, 과거의 직불금 수령액에 기 초하여 직불금을 수령하게 된다. 2003년에 합의된 개혁 내용이 2005년부터 실행되어 직 불금중 생산 비연계(de-coupled) 비중이 현재 기준으로 85% 이상이었으며, 2013년에는 이 비중이 92%로 증가하게 된다. 직불금의 지급이 특정 농업 생산 활동과 연계되지 않기 때문에 농업인들은 보다 시장의 신호에 맞게 생산 활동을 하게 된다.
상기 개혁을 통해서 유럽 농업인은 직불금 수급의 조건으로서 환경 보존, 동물 복지, 식 품 안전 등과 관련된 기준을 준수하여야 한다. 이러한 부대조건 준수를 ‘cross compli-ance’라고 부른다. 이를 통해 농가 직불금 정책이 지속가능한 농업을 유지하는 데에도 도 움이 되는 정책 효과를 발생시키게 된다.
또한 상기 개혁에서 부터 CAP의 제2의 정책 지주(second pillar)라고 불리우는 농촌 지 역개발 정책이 강조되기 시작한다. 그 기본 개념은 농촌에서의 공공재(public goods)적인 농업인의 경제활동, 즉 농촌 경관 보존, 환경 보존, 동물 복지 등과 관련된 농업인들의 다 양한 경제활동을 지원하는 정책이다. 그 동안의 정책(제1지주)인 가격지지 정책과 직불금 정책의 예산중 일부를 전용(이러한 예산 전용을 modulation 이라고 부름)하여, 농촌 지역 개발 정책에 사용하기 시작하였으며, 1지주에서 2지주로의 예산 전용분을 2005년 직불금 의 3% 수준에서 2012년에는 10% 수준으로 연차적으로 늘려나가데 되었다.
(6) 2007년, EU 농가인구 두배로 증가
농업, 농촌의 인구가 갑자기 증가한 것이 아니다. 2004년과 2007년에 걸쳐서 EU에 새 로 가입한 12개 신회원국들(대부분 중유럽, 동유럽의 구 공산주의 국가들)의 농업 인구가 많기 때문에 발생한 현상이다. 이로써 EU의 농업인구는 15개 회원국 시절의 660만명 수 준에서 27개 회원국이 되면서 1,360만명 수준으로 배로 늘어났다. EU의 농업 예산이 15 개 회원국 때와 동일한 수준인 상황에서 그 정책 대상이 되는 농업인의 수가 두 배로 늘어 나게 되었기에 EU 농업, 농촌 정책의 환경을 크게 변화시키게 되는 요인으로 작용했다.
3. CAP의 현재 모습
② 농업에 대한 지원을 어떻게 효율적이면서도 공평한 방법으로 집행할 것인가.
③ 환경보존과 농촌유지에 관한 도전을 어떻게 대응해나갈 것인가.
2020년을 지향하는 새로운 공동농업정책에 대한 논의는 2010년부터 진행되었다. 개혁 논의에서는 상기 3가지 농업·농촌의 근본적인 문제에 부가하여, 경제적·생태적 경쟁력 의 동시 추구(자연자원의 지속가능성 문제), 기후변화 대응, 혁신 창출, 농촌 지역의 경제 활성화 등이 중요한 의제로 다루어졌다. 그동안 유럽 시민들의 광범위한 의견 제안(5,700 여건), 전문가 토론회, EU집행위의 개혁 제안 보고서 발표 및 이에 대한 청문 절차 등을 거쳤으며, 이를 기초로 하여 2011년 10월 EU 집행위에서는 향후 CAP 개혁을 위한 법령 안을 제안하였고, 2013년 6월에 EU 농업수산이사회와 유럽의회, EU집행위 3개 기관이 주요내용에 대해 정치적으로 합의했다. 2014년 1월 1일부터 동 개혁 법령이 발효되었으 나 회원국의 준비기간이 부족하여 직불제 등 상당부분 내용은 2015년부터 적용되고 있다.
신공동농업정책의 직불제의 형평성과 함께 농업의 환경적 공익성을 강화한 것이 가장 큰 특징으로 꼽힌다.
① 직불제 직불제 형평성 제고 (a fairer CAP)
EU 회원국간 그리고 농가간 직불금 수령액 편차를 축소하는 것을 지향한다. 기존 서구 EU회원국과 동구 신규가입국간 직불금 편차가 발생하고 있고 동일 국가 내에서도 대규모 농가와 소규모 농가간 직불금 수령금액에 차이가 발생하는 것이 큰 문제점으로 지적되어 왔는데 이를 보완하기 위한 조치이다.
이와 함께 대규모 상업적 농가에 대한 직불금 지급은 줄이면서, Active Farmers, 젊 은 농가 및 조건불리지역에 대한 직불금 지급을 강화하고자 하는 것도 눈에 띄는 개혁조 치이다.
② 농업의 공익성·환경성 강화 (a greener CAP)
EU는 지속가능성·기후변화대응을 위해 토양·수질, 생물다양성, 기후변화 등의 분야 에 2014∼2020년간 100billion 유로를 투입하기로 했다. 직불금의 30%는 환경보전의무 (Greening) 준수를 조건으로 지급하는 데, 종전의 Cross Compliance보다 엄격한 조건
3가지를 지켜야 하는 부담이 농가에 지워졌다.
작물다양화(crop diversification), 영구초지유지(maintaining permanent grass-land), 생태보호지역 설정의 의무인데 현재 EU 농업계로서는 이러한 Greening 의무에 대한 불만을 지속적으로 제기하고 있다.
농촌개발예산의 30% 역시 농업환경조치, 유기농지원 또는 환경친화적 투자·혁신조치 와 관련된 프로젝트 지원에 투입하게 된다.
5. 끊임없이 진화하는 CAP
EU 집행위가 미래의 농업·농촌 분야의 환경 변화에 대응한 CAP의 다양한 정책들을 입 안하고, 시행해 나가기 위해서는 유럽 사회 전반의 농업·농촌에 대한 관심 제고가 필요하 다. 이러한 배경아래에서 향후 유럽의회의 역할이 더욱 주목된다. 지난 50년간의 CAP 개 혁 과정에서 실질적으로 방관자의 역할을 할 수 밖에 없었던 유럽의회가, 2009년12월 리
EU 집행위가 미래의 농업·농촌 분야의 환경 변화에 대응한 CAP의 다양한 정책들을 입 안하고, 시행해 나가기 위해서는 유럽 사회 전반의 농업·농촌에 대한 관심 제고가 필요하 다. 이러한 배경아래에서 향후 유럽의회의 역할이 더욱 주목된다. 지난 50년간의 CAP 개 혁 과정에서 실질적으로 방관자의 역할을 할 수 밖에 없었던 유럽의회가, 2009년12월 리