제2부
EU 분야별 공동정책
1절 2부 4장
농업정책
1. EU의 공동농업정책 개관
EU의 공동농업정책(Common Agricultural Policy, CAP)은 공동시장제도 에 기초를 두고 있으며 공동체 내의 교역장벽을 제거하고 역외농산물로부터 EU내 농산물 시장을 보호하는 역할을 하고 있다. 농산물 가격지지를 통한 식량의 안정적 공급을 목표로 출발했던 공동농업정책은 지난 50여년간 다섯 차례 개혁을 통해 ①
EU 공동농업정책은 EU 공동정책 중에서도 가장 역사가 오래된 정책 중 의 하나이며, 오랜 역사를 통하여 상황 변화에 대응하면서 그 모습을 변화시 켜 왔다. 2003년과 2008년에 농업정책의 시장지향성(market-orientation) 을 제고하는 중요한 개혁 과정을 거쳤으며, 최근에는 2014년부터 2020년까 지 적용될 新 공동농업정책이 확정되었다. 공동농업정책은 EU내 시장상황에 따라 지속적으로 진화하고 있다. 이번 新 공동농업정책(‘14~’20)의 특징은 농업의 공익성과 환경성을 대폭 강화하였으며, EU 회원국간·회원국내 농가 간 직불제 형평성을 강화했다. EU 농식품이 세계 시장에서 가격 경쟁력의 열 세를 품질 경쟁력으로 만회하기 위해 지리적표시(GI), 유기농 등과 같은 품질 정책도 꾸준히 확대해 나가고 있다.
가격지지정책에서 ② 소득지지정책으로 전환, 이어서 ③ 농촌지역개발 정책 강화,
④ 농업의 공익성, 환경성 강화라는 방향으로 진화해왔다.
EU CAP는 크게 두가지 정책으로 구성되어 있다. 제1지주(1st Pillar) 정책으 로 직접지불제, 제2지주(2nd Pillar) 정책으로 농촌개발정책이 대별된다. 농촌개 발정책이 전면에 등장한 2000년도만 하더라도 제1지주, 제2지주 정책간 차별성이 뚜렸했으나 점차 양쪽 정책간 통합적 추진이 강화되는 추세에 있다.
종래의 가격지지제도를 직접지불제도로 보완함으로써 가격지지는 축소되었지 만 농민의 소득은 직접지불금 지급을 통하여 과거 수준으로 유지되고 있다. 대신 농 민들은 소득직접지불을 지급받는 조건으로 식품안전, 동식품 위생, 동물복지, 친환 경 조건281)을 준수(Cross Compliance)해야 한다. 공동농업정책의 두 번째 축인 농 촌개발정책은 농가의 현대화, 농촌지역 삶의 질 유지, 농촌환경 및 문화유산 보전 등을 위해 다양한 정책수단을 활용하고 있다. 사업추진시 농촌지역사회가 지역경 제개발에 능동적으로 참여할 수 있도록 자금을 지원하기도 한다.
< EU 농식품산업의 중요성 >
EU에서 농업의 경제적, 사회적, 정치적 중요성은 국내총생산에서 농업이 차 지하는 비중보다 훨씬 크다. EU의 국내총생산(GDP)에서 농업이 차지하는 비중은 1.2% 수준에 불과하나 농식품산업은 EU GDP의 6%를 차지한다. 회원국의 고용 에서 차지하는 농업의 비중은 5.6% 수준이며 많은 농촌지역에서 주요한 소득원이 되고 있다. 나아가, EU 전체 수출에서 차지하는 농식품류의 수출 비중은 7%를 차 지한다(2014년 기준으로 농식품 수출액이 122 billion 유로를 상회했다). EU 소
281) 新 공동농업정책(2014-2020)에서는 친환경 조건이 더욱 강화되었다. 직불금액의 30%는 기존보다 강화된 친 환경 조건(Greening)을 준수하는 것을 조건으로 농가에 지급된다.
비자들에게 가장 중요하게 생각되는 점은 EU 농업이 식량안보 차원에서 기초농 산물을 제공할 뿐만 아니라, 안전하고 고품질의 식품을 제공하는 보루 역할을 한 다는 것이다.
< EU 공동농업정책의 태동 >
농업부문은 EU의 공동정책 중에서도 역사가 오래되고 통합이 가장 진전된 분야 중 하나이다. 공동농업정책이 수립되기 이전인 20세기 전반에는 회원국들은 농업분 야에 대해 적극적인 개입정책을 펼치고 있었다. 농업분야에서의 자유로운 교역과 경 쟁원리가 작동하도록 하기 위해서는 국가개입주의282)를 교정해야만 했기 때문에 공 동농업정책이 도입되었으며 현재의 공동농업정책이 이룬 성과는 주목 받을만하다.
EU의 창립자들은 상품, 서비스의 자유로운 이동이라는 단일시장 형성을 위 해 농산품도 회원국간 관세, 수량 등의 제약 없이 자유롭게 이동될 필요성을 인식 하고 있었다. 그러나, 동시에 공산품이나 서비스처럼 회원국간 농산품의 자유 이 동을 위한 장벽을 폐지하고 동일한 경쟁에 관한 규칙을 도입하는 것만으로 공동 농업시장이 달성될 수 없다는 점도 인식하고 있었다. 이 때문에 유럽연합기능에 관한 조약(TFEU: Treaty on the Functioning of the European Union) 제38 조283)는 제1항에서 공동시장에는 농업분야와 농산물교역이 포함되며 제4항에서는
282) EC 조약은 국가개입이 만연했던 농업분야에 대한 경쟁규범의 적용가능성에 대해 신중한 태도를 보이고 있다.
그러나, 1962년 초에 이사회는 조약에서 기업에 대한 경쟁 관련조항을 농업분야 기업에도 적용하기로 결정했 다. 협동조합과 농민단체(farming association)에 대해서만 특별한 제도가 인정되었다. 공동시장제도는 필연적 으로 국가 또는 공동체 차원의 보조금에 대한 구체적인 조항을 포함하고 있는데 1962년이후 집행위원회는 농 업에 대한 보조금을 다른 모든 분야의 국가별 보조금과 동일한 방식으로 취급하게 되었다.
283) 제38조(Article 38)
1. The Union shall define and implement a common agriculture and fisheries policy. The internal market shall extend to agriculture, fisheries and trade in agricultural products. ‘Agricultural products’ means the products of the soil, of stockfarming and of fisheries and products of first-stage processing directly related to these products. References to the common agricultural policy or to agriculture, and the use of the term ‘agricultural’, shall be understood as also referring to fisheries, having regard to the specific characteristics of this sector.
농산물에 대한 공동체 시장의 작동과 성장에는 공동농업정책의 도입이 수반되어야 한다고 규정하고 있다.
농업분야가 제조업이나 서비스 분야와 달리 특별대우(special treatment)을 받게 된 데는 몇 가지 이유가 있다. 가장 중요한 이유는 바로 농업 자체의 특성으 로서, 기후조건, 동식물의 질병을 비롯하여 종종 인간이 통제할 수 없고 생산과 수 요의 완전한 균형을 보장하기 어렵게 만드는 여러 가지 요소에 좌우된다는 점이다.
각국 정부는 기초농산물에 대한 수요를 합리적인 가격으로 항상 충족시켜야 할 책 무를 지고 있다. 그러나 EU는 출범 당시 식료품을 자급자족하지 못했으며 세계시 장에 역내시장을 일방적으로 개방할 만한 상황도 아니었다. 따라서 안정적인 가격 으로 식량안보를 확보하기 위해서는 공동체 스스로 농업분야를 제도화해야만 했 다. 회원국 농업생산간에 서로 보완관계가 있었기 때문에 공동시장제도는 상당히 합리적이기도 했다. 북부유럽은 곡물, 낙농품, 육류를 공급할 수 있었고, 남부유럽 은 과일, 채소, 포도주 등에 특화할 수 있었다.
2. Save as otherwise provided in Articles 39 to 44, the rules laid down for the establishment and functioning of the internal market shall apply to agricultural products.
3. The products subject to the provisions of Articles 39 to 44 are listed in Annex I.
4. The operation and development of the internal market for agricultural products must be accompanied by the establishment of a common agricultural policy.
[그림 1.1]
EU 공동농업정책의 발전
EU 출범 시에는 농산물 가격지지를 통한 지원방식이 공동체의 이익에 더 부 합한다고 생각되었다. 실제로, 직접소득지원 방식을 취하는 경우에는 농산물이 낮 은 세계시장 가격으로 수입되면 각국 농민의 소득은 국가 보조금으로 보전되어야 한다. 이 방식은 농산물을 거의 자급하거나 농민수가 그리 많지 않은 몇몇 나라에 서 제대로 작동할 수 있다. 만약 아직 농산물을 자급하지 못하고 농민수가 많았던 당시 EU 회원국들이 세계시장에서 농산물을 구입했다면, 초기에 낮았던 국제가 격으로 인해 많은 유럽 농민들이 탈농하였을 것이고, 수요가 공급을 초과하자마자 국제가격이 급상승하여 저소득 소비자들이 필요로 하는 식료품의 가격까지도 상 승했을 것이다.
반면에 가격지지제도 아래에서는 농민들에게 충분한 소득을 보장하기 위해 농 산물의 국내가격이 국제가격보다 높게 설정되며, 그 차이는 수입부과금 또는 관세 와 수출보조금으로 메워 진다. 국내가격이 높게 형성됨에 따라 농산물생산이 늘고
1962년 CAP 태동기
식량안보
～19801970
위기기
농산물 과잉생산
관리
1992 1992년
개혁
농업인 소득 안정
2000 어젠다
2000 시장중심
개혁 및 농촌지역 개발 강화
2003 2003년
개혁
시장중심 소비자
2014 새로운
도전 제1,2지주 정책연계, 환경적 공익성 지속가능성
통합성 경쟁력 강화
생 산 성
생산성이 높아진다. 또한 높은 국내가격이 갖는 다른 하나의 장점으로 기초농산물 과 식료품의 자급자족을 보장하는 경향이 있다는 점을 들 수 있다. 그러나 국내가 격이 너무 높게 설정될 경우 자연스럽게 잉여농산물이 발생한다는 단점이 있다. 농 산물가격에 따라 농민들의 소득이 결정되는 한, EU집행위에서 가격인하를 통한 과 잉생산 축소를 옹호하는 입장의 가격결정 제안을 하더라도 농업수산이사회284)에서 농업장관들이 가격인하를 결정하기는 매우 어렵게 된다.
1992년, 1999년, 2003년에 이루어진 주요한 개혁을 통해, 유럽형 농업모델 (European model of agriculture)은 경쟁력있고 다기능적이며 지속가능한 영농 에 기초를 두게 되었다. 이는 농민들이 특히 환경과 국토보전 분야에서 다양한 부 가적인 사회적 과업을 수행한다는 의미로서, 유럽 농업의 지평이 확대되고 있음을 의미한다. 높은 인구밀도와 지리적인 차별성(differentiation)으로 인해 EU로서는 자연과 환경을 일부 보존지역의 문제로 한정할 수 없다. 유럽형 농업모델은 국내 적으로는 시장의 발전(market development), 농촌개발, 만족스러운 농가소득과 환경보호 등의 과제를 해결해야 하고, 대외적으로는 EU 확대와 WTO 체제하에서 높아지는 경쟁이라는 도전에도 맞서야 했다. 즉, 농업 생산자 중심의 시각에서 생 산자와 소비자의 이익균형을 고려한 정책으로 전환되고 있으며, 더 나아가 환경적 공익성을 전면에 내세움으로써 농업정책에 환경정책까지 가미되는 통합형, 융합형 모델로 탈바꿈하고 있다.
284) 농업수산이사회(Agriculture and Fisheries Council) : 각료이사회의 하나. 회원국 농업·수산분야 장관급 대표 들로 구성. 통상 매달 회의 개최
[그림 1.2]
CAP 목표
2. 공동농업정책의 결정 및 관리
가. 공동농업정책(CAP) 결정과정
EU의 농산물시장이 단일성을 유지하기 위해서는 공동가격, 이러한 가격에 대 한 공동의 지지수단, 공동의 대외적인 보호, 공동 자금조달과, 공동관리가 필요하 며, 이에 대해서는 EU집행위원회가 책임을 지고 있다. EU집행위원회는 공동체 의 다른 공동정책 분야에서와 마찬가지로 정책 제안을 통해 공동농업 정책을 주 도하고 있다. 기술관료적인 기준에 입각하여 만들어지는 EU집행위원회의 제안이 공동정책의 출발점이며 정책 결정은 농업수산이사회와 유럽의회에서 이루어진다.
공동농업정책(CAP)은 규정(Regulation), 지침(Directive), 결정(Decision) 등 구체적인 법규를 통해 성안되며 이 과정에 수많은 전문가들이 관여하고 있다. EU 집행위원회 내부에는 분야별로 약 15개의 위원회가 조직되어 있는데, 농촌개발위원 회(Rural Development Committee), 직불제 위원회(Committee for Direct Pay- ments), 농식품 품질정책 위원회(Agricultural Product Quality Policy Commit-
도전 정책 목표 개혁 목표
· 경제적 요소
· 환경적 요소
· 지역적 요소
· 경쟁력 제고
· 지속 가능성 제고
· 효율성 제고
· 식량자급
· 지속가능한 자연자원 관리 /기후변화대응
· 지역균형발전 < 목표간 상호작용 확대 >
tee) 등과 같은 다양한 위원회가 정기적으로 회의를 하고 있다. 집행위에서 운영하 는 위원회는 회원국의 전문가들과 집행위 소속 공무원들로 구성된 회의체 성격이다.
또한, EU집행위원회는 공동농업정책의 성안과 집행에 있어 농민들의 이해가 반영될 수 있도록 보장하기 위해 농민단체와도 긴밀히 협조한다. 이 때문에 유럽연 합 차원에서 많은 농민단체가 활동하고 있다.285)
이 밖에도, 특정한 농업이슈에 대한 전문적인 자문을 받기 위해서 EU집행위 원회는 개개 품목 또는 품목군별로 민간대화그룹(Civil dialogue group)286)을 조직 하고 이로부터 자문을 받고 있다. 이 그룹에는 농산물생산자, 농업협동조합, 농기 업 및 식품생산기업, 농산물 및 식품 상인, 농업노동자 및 식품산업 노동자, 소비자 등의 사회경제적인 이익집단이 포함되어 있다. 민간자문그룹은 EU집행위원회가 성안단계에서 제시된 제안에 대해 의견을 제시한다. 이 그룹의 의견이 EU집행위원 회를 구속하는 것은 아니나 이를 통해 EU집행위원회는 주요한 농업정책 분야에 대 한 이해관계인의 견해를 알 수 있으며, 참여자들은 종종 이 그룹을 대화와 정책결정 에 대한 참여의 기회로 인식하고 있는데, 이 점은 매우 다양한 이해관계를 포함하고 있는 분야에 대해 합의에 기초한 정책을 형성하는 데 있어 매우 중요한 요소이다.
EU집행위원회가 이와 같은 내부절차를 거쳐 공동농업정책의 법안(규정, 지 침, 결정)을 제안하면, EU 농업수산이사회는 농업특별위원회(Special Committee on Agriculture : SCA)라는 회원국 고위관료로 구성된 위원회에 검토를 지시한 다. 즉, 다른 분야의 경우 상주대표자회의(Coreper)가 하는 역할을 농업특별위원
285) 가장 중요한 단체로는 COPA-COGECA가 있다. 농민단체 대표격의 조직인 유럽연합 농민단체위원회(COPA : Committee of Agricultural organizations in the EC)와 농업협동조합을 대표하는 유럽연합 농업협동조합종 합위원회(COGECA : General Committee for Agricultural cooperatives in the EC)가 1962년 통합되어 만들 어졌다. 그리고 식품산업계를 대표하는 푸드드링크유럽(FoodDrinkEurope)을 들 수 있다. 푸드드링크유럽은 종전 유럽연합 식품산업협회(CIAA : Confederation of the food and drink industries of the EU)로서 2011년 6월 푸드드링크유럽으로 이름을 변경했다.
286) 종전에는 자문위원회(advisory committee) 또는 자문그룹(advisory groups)이라는 명칭으로 운영되었다.
회가 수행하는 것이다. SCA의 검토가 끝난 법안을 농업수산이사회가 채택함으로 써 공동농업정책이 결정된다.
新 공동농업정책(2014-2020)은 50년 CAP 역사상 처음으로 리스본조약 체 제에 따라 유럽의회가 농업수산이사회와 함께 공동의사결정(co-decision) 권한을 행사했다는 점에서 의의가 크다. 앞으로 주요한 공동농업정책은 농업수산이사회 뿐만 아니라 유럽의회가 공동으로 정책을 결정한다는 점에서 공동농업정책에 있어 서 유럽의회의 영향력이 과거 어느 때보다 강화되었다.
나. 공동농업정책에 대한 재원조달
유럽연합기능에 관한 조약(TFEU: Treaty on the Functioning of the Eu- ropean Union) 제40조 제3항287)은 농산물에 대한 공동시장이 목적을 달성하기 위 해 하나 또는 수 개의 농업 지도 및 보증기금을 설치할 수 있도록 규정하고 있다.
농업분야에서 처음으로 마라톤협상이 벌어지고 있던 1962년 1월 이사회는 농업 분야에 대한 다양한 시장 및 구조 관련 지출에 대한 재원 조달을 위해 단일기금을 설치하기로 결정하였는데, 이것이 유럽농업지도보증기금(European Agricultural Guidance and Guarantee Fund : EAGGF)이었다. 기금은 1962년에 설립되었지 만, 공동농업정책에 대한 재원조달에 대한 타협은 1970년에야 이루어졌다.
2003년 공동농업정책 개혁으로 농업생산, 토지관리방법, 고용 등 농촌지역경 제에 상당한 영향을 주는 변화들이 발생했다. 이에 따라 2007년 유럽농업지도보증 기금은 폐지되고 시장조치를 위해 자금을 지원하는 유럽농업보증기금(European
287) 제40조(Article 40)
3. In order to enable the common organization referred to in paragraph 1 to attain its objectives, one or more agricultural guidance and guarantee funds may be set up.
Agricultural Guarantee Fund : EAGF)과 유럽농촌개발기금(European Agri- cultural Fund for Rural Development : EAFRD)이 창설되었다. 유럽농업보증 기금은 농산물 수출보조금, 농산물시장 개입, 농민에 대한 직접지불, 농산물 판매 촉진 및 정보제공에 필요한 자금을 지원하며 유럽농촌개발기금은 농촌개발 프로그 램에 대한 자금을 지원한다. EU집행위원회와 회원국은 각 기금을 공동 관리하게 되며, 유럽농촌개발기금에서 지불되는 비용을 공동으로 부담한다.
다. 농업관련 지출에 대한 통제
2014년∼2020년 기준 EU 전체 예산의 37.8% 정도(7년간 408 billion 유로) 가 공동농업정책에 할애된다. 공동농업정책 예산의 비중은 1980년대 후반 한 때 전체 EU예산의 70% 정도를 점하여 재정위기를 초래한 적도 있었다. 이와 같이 거 대한 농업예산의 규모를 감안하면 기금이 올바르게 사용될 수 있도록 유도하고 부 정수급행위를 방지하기 위한 적절한 장치를 도입함으로써 공동농업정책 예산의 신 뢰성을 확보하는 것이 필수적이다. 농업관련 지출의 대부분은 회원국들이 관리하 며, 따라서 보조금을 관리하고 점검하는 책임은 회원국들의 주요한 책임중 하나다.
in billion EUR
· Pillar 1
· Pillar 2
· Total CAP
· 312.74
· 95.58
· 408.1 2014-2020 (현재가격 기준)
2014-2020 (2011 기준)
· 277.85
· 84.94
· 362.79
그러나 회원국 차원에서 효과적인 제도와 절차를 수립하였는지 여부, 회원국 들이 제시한 회계관련 정보의 정확성과 완전성 여부, 지출이 특정한 규칙과 규제를 준수하면서 이루어지는지 여부 등을 확인하는 일은 명백하게 EU집행위원회의 책 임이다. EU집행위원회는 회원국의 보조금 지급 및 회계제도가 믿을만하고 EU의 기준을 충족하는지 검증하며, 만족스럽지 못한 경우 계좌청산절차(소위 Clearance of accounts)를 통하여 관련 지출의 전부 또는 일부에 대한 자금지원을 거부한다.
또한 규정위반 또는 고의적인 실패가 발생한 건에 대해서는 자금회수조치가 이루 어진다. 그러나 회원국 정부기관이 규정위반 또는 지급오류의 책임이 없는 한 EU 집행위원회가 재정 부담을 안는다.
농업지출 관련 부정수급행위는 종종 회원국과 공동농업정책 반대자들에게 비 판의 대상이 된다. 이 문제에 대응하기 위하여 회원국들은 기금 지원시 보조금 지 급대상을 철저히 조사할 것을 요구받고 있으며 회원국들은 사기행위 예방 및 억제 의 책임을 지고 있다. 1992년 공동농업정책 개혁시 농업지출금을 감시하기 위하여 직접지불금에 대해 통합행정관리시스템(IACS)을 구축했다. 동 시스템하에서 회원 국들은 데이터베이스를 구축하고 전산자료 검증과 현장검증을 실시하고 있다. 또 한 농업보조금 수혜를 받는 농지의 항공사진과 위성사진을 이용하는 통제시스템을 운영하고 수출보조금을 받는 농산물 수출에 대한 검증을 강화하고 있다. 가축의 경 우에도 인식 등록시스템을 도입하여 수의위생관리를 강화하고 있다. 소의 경우 전 자식 귀표를 부착하는데 과거 이력추적이 가능하여 위생 및 수의검사 뿐만 아니라 농가에 대한 보조금 지불 적격여부를 검증하는데도 유용하게 사용되고 있다. 특히 2000년대 초반 유럽에서 대규모로 광우병이 발생하면서 가축 등록시스템의 중요 성은 더욱 강조되어 왔다.
3. 농업인에 대한 직접지불제도
1992년 공동농업정책 개혁시 EU는 농가소득을 지원하고 공공재고의 부담은 줄이는 한편 EU 농산물의 국제경쟁력을 강화하기 위하여 처음으로 직접지불제도 (direct payment)를 도입했다. 주요 품목의 가격지지 수준을 낮추는 대신 농가의 소득을 보전하기 위하여 지불한다는 의미에서 보상적 지불(compensatory pay- ment)이라고 불리기도 한다. 초기 직불제 프로그램은 밀, 쌀, 쇠고기 등 17개 주요 품목군별로 면적(ha)당 일정금액을 해당품목 생산 농가에 현금으로 지불했다. 직 접지불금을 수령하는 농가는 의무적으로 경작면적의 10%를 휴경했다.
EU는 2002년 공동농업정책 중간평가(Mid-term Review : MTR) 개혁시 단일 농업소득 직접지불제도(Single farm income payment)를 도입했다. 기존 에 생산과 연계하여 지불하던 직접지불제도를 생산과 분리하여(decoupling) 과거 (2000-2002년) 실적을 기준으로 지급하는 단일형태의 소득직접지불제도로 전환 한 것이다. 이때부터 농민들은 소득직접지불을 지급받는 조건으로 식품안전, 동 식품 위생, 동물복지, 친환경 조건을 준수(cross-compliance)해야 하게 되었다.
회원국들이 농민들에게 직접지불 보조금을 지급할 때 환경 및 고용 관련 문제 를 고려하도록 하기 위해 경종작물, 곡물, 올리브유, 콩과 식물, 아마, 대마, 바나 나, 담배, 종자, 쌀, 쇠고기, 우유 및 유제품, 양고기 및 염소고기 등 다양한 공동시 장제도에 적용되는 수평적 규율(horizontal rules)을 하나의 규정에 담아 놓았다.
환경보호를 공동시장제도에 좀 더 잘 접목시키기 위하여 회원국들에게 농민들이 농 지이용 또는 생산시 적용할 수 있는 적절한 환경수단을 정의하도록 하였다. 회원국 들은 환경조건 미준수시 직접지불금의 감축 또는 취소를 포함하여 적절한 벌칙조 치를 결정할 수 있다. 한편 농업부문의 고용을 안정시키고 농가의 재산 상태를 감 안하기 위하여 회원국들은 농장의 노동력이 회원국이 정한 기준에 미치지 못하거
나 농장이 일정 수준이상으로 부유하거나 또는 농가에 지원되는 지원금이 일정 수 준 이상일 경우 농민에게 지급되는 지원금을 감축할 수 있다. 감축율과 기준은 회 원국이 설정한다. 그러나 농가에 대한 지원감축수준은 총지불금의 20%를 넘지 못 하며 농가에 대한 지원감축으로 남는 재원은 농촌개발부문에 지원된다.
[그림 1.3]
新 공동농업정책(CAP) 직불금 구조 (2014~2020년)
생산연계보조** 자연조건불리지역**
또는
소농가 직불금**
최대10%
1250유로 한도 간소화 최대 10%(또는15%) 최대 5%
직불금 재분배**
○ 최대 30%
○ ha당 직불금 단가의 65%까지 추가 창업농 지원*
○ 최대 2%
○ 직불금 단가의 25%까지 추가지급(최대 5년간) Green Payment
○ 30%
○ Greening practice or equivalent 기초 직불금*
○ 15만유로 초과 수령 농가는 초과분 5% 감축
*회원국 의무사항, ** 회원국 재량사항
2014년부터 시행되는 新공동농업정책은 직불금 관련 다양한 개혁조치를 담고 있다. 이번 개혁조치의 기조는 크게 “환경적 공익성”과 “형평성”을 제고하는 내용 을 담고 있다. 종전의 단일직불제(Single Farm Payment)를 대신하여 기초 직불 제(Basic Payment Scheme)를 도입하여 직불금의 70%를 기초 직불제로 지급하고 나머지는 특정한 조건 준수여부에 따라 추가하여 지급하는 중층구조로 변모했다.
직불금 준수조건(Cross Compliance)
< 환경적 공익성 제고 >
농업의 지속가능성을 제고하여 기후변화 대응, 지속가능한 생산으로 환경적 공익성을 대폭 강화했다. 新 공동농업정책은 크게 3단계의 농업환경성 조치를 담 고 있다. 이 가운데 첫 번째, 두 번째 단계는 직불제(공동농업정책 제1지주)를 통한 농업환경적 조치이며, 세 번째 단계는 농촌개발정책(공동농업정책 제2지주)를 통 한 농업환경적 조치에 해당한다.
특기할 만한 부분은 최근 개혁을 통해 두 번째 단계, 즉 Greening 조치가 새 롭게 도입되었는데 전체 직불금의 30%를 Greening 조치 이행을 조건으로 지급 한다는 점으로 다음과 같이 환경보전의무를 대폭 강화했다. 농지면적 가운데 최소 비율 이상으로 영구초지(permanent grass)를 유지하여야 한다. 작물다양화(crop diversification) 의무를 부과하여, 예컨대 농지규모가 10ha 이상일 경우에는 최소 2가지 이상 작물을 경작하여야 한다. 또한 15ha 규모 이상의 농지에는 경작지의 5% 이상을 생태보호지역(ecological focus area)를 설정하도록 했다.
ⅰ) 직불금 지급조건(cross-compliance) : 새로운 CAP에서 기존의 지급조건 을 간소화 추진. 농업환경성 조치의 기초로 의무준수사항
ⅱ) Greening 조치 : 전체 직불금의 30% 비중. 이에 따라 ‘영구초지유지’,
‘생태보호구역 설정’, ‘작물다양화’ 의무 발생
ⅲ) 농촌개발 정책내 환경성 강화 : 농촌개발 프로그램의 30% 이상은 환경, 기후변화 대응 조치로 구성. 농업·환경·기후변화 조치, 유기농, 자연조 건불리지역(ANC)288), Nature 2000 지역, 산림조치 등으로 구성
288) 자연조건불리지역(ANC) : Area with natural or other specific constraints.
[그림 1.4]
CAP 환경조치
< 회원국내, 회원국간 형평성 제고 >
대규모 농가와 중소 규모 농가간 직불금 형평성, 기존 서유럽 국가와 신규 EU가입국간 직불금 형평성을 강화하여야 한다는 지적이 계속됨에 따라 금번 개 혁시 회원국내 직불금 형평성(internal convergency)과 회원국간 직불금 형평성 (external convergency)을 강화되었다.
ⅰ) 대규모 농가에 대한 직불금을 감축하였는데 연간 직불금 수령액이 15만 유로를 넘는 농가에는 직불금을 최소 5% 감축(Capping) 하도록 했다. 현 재 EU 직불금의 약 80%가 상위 20%의 대농들에게 지급되는 상황임을 의 식한 조치이다.
ⅱ) 직불금 재분배(Redistributive payment for first hectares) : 회원국에 농가당 30ha이내의 농지(회원국 농가평균 경지규모가 30ha를 넘는 경우 환
경 조 치 누 적
대상 농지면적
적용 메커니즘 자발적 조치 (비용증가, 소득감소
분 보전) 농촌 정책
Greening Cross compliance
강제적 조치 (직불금 준수조건)
강제적 조치 (Green Payment)
는 평균 농지규모를 기준)에 대해서 직불금 단가를 상향 지급할 수 있는 선 택권을 부여(재원은 국가별 직불금 재원의 30% 범위 내에서 재분배)했다
ⅲ) 회원국간 직불금 형평성 제고 (External Convergence) : 회원국의 ha당 직불금이 EU 평균의 90% 수준에 미달하는 경우 현 수준과 EU평균 90%
수준 간 편차의 1/3 가량 직불금을 상향토록 했다. 이를 통해 2020년까 지 각 회원국의 ha당 직불금이 최소 수준에 도달하는 것을 목표로 했다.
ⅳ) 회원국내 농가간 직불금 형평성 제고(internal convergence) : 각 회원 국은 2019년까지 농가 ha당 단가가 국가 또는 지역별 ha당 평균단가의 60% 수준까지 상향되어야 하며, 회원국 또는 지역별로 다양한 방식으로 추진할 수 있도록 했다. 예컨대 농가 ha당 단가가 당해 회원국 또는 지역 별 평균 단가의 90% 미만인 경우 현 수준과 평균단가의 90% 수준간 편차 의 최소 1/3 이상 증액토록 했다. 한편 이번 개편으로 직불금 수령액이 갑 자기 크게 줄어드는 충격을 방지하기 위해 농가별로 손실액이 30%를 넘 지 않도록 단서를 두었다. EU는 현행 시스템인 “농가별 과거지급실적” 기 준보다 지역·국가단위의 “면적기준” 일정 단가로 지급하는 것을 목표로 했다. 기존 과거지급실적에 따른 직불금은 농가별로 수령금 편차가 많이 발생하는 문제점을 노출하였기 때문이다.
ⅴ) 생산연계 직불금(coupled payment) : 회원국은 직불금 예산의 8%까 지 생산연계 직불금을 사용 가능토록 허용했으며, 단백질 작물(protein crops)에 대해서는 생산연계직불금을 2% 추가하여 지급할 수 있도록 했 다. 2010~2014년도에 직불금 예산의 5% 이상을 생산연계 직불금으로 사용한 적이 있는 회원국에는 생산연계 직불금을 13%까지 허용(단백질 작물은 2% 추가)했다.
ⅵ) 재원부족시 직불금 감액(financial discipline) : 재원부족으로 직불금을 감액하여 지급해야 하는 경우에도, 2,000유로 미만의 직불금 수령농가에 대해서는 감액규정을 적용하지 않도록 했다.
ⅶ) 실경작자에 대한 직불금 지급(Active farmers) : 법인의 주된 활동이 농 업이 아닌 경우 직불금 신청을 방지하기 위해, 법인의 영농행위로 상당한 수입을 올리고 있다는 것을 입증하지 못한다면 직불금 수령대상에서 배제 토록 했다. 예컨대 공항, 철도, 수도, 부동산, 스포츠 회사 등 직불금 제외 대상 법인의 구체적인 리스트(negative list)에 포함되는 경우는 직불금을 수령받을 수 없게 되었다.
ⅷ) 창업농 지원(Young Farmers) : 회원국은 보조금 예산의 최대 2%까지 활 용하여 상향 지원(mandatory)토록 했다.
ⅸ) 기타 : 중소농(Small Farmers)에 대한 특별 규정을 도입하여 연간 1,250 유로 이하의 직불금을 지급받는 농가는 기존의 직불제도를 이용할지 소농 가직불제를 이용할지 선택할 수 있도록 허용했다.
4. 농산물 공동시장제도
공동농업정책은 공동시장제도(제1지주 정책으로 분류됨)를 통해 공동체내 농 산물 교역에 대한 장벽을 제거하고 역외 농산물에 대해 EU 농산물 시장을 공동으 로 보호한다. EU 농산물 시장을 안정화하고 농업인의 정당한 생활수준을 보장하 는 것을 목표로 하고 있다.
과거 공동시장제도(common market organization)의 핵심은 일정수준의 가
격지지(price guarantees) 였으나 점차 가격지지 수준을 낮추면서 생산자에 대한 직접보조와 시장안정화 수단의 도입으로 대체되어 왔다. 또한 생산자에 대한 직접 보조는 처음에 생산연계 직불형태에서 비생산연계 직불(decoupled from produc- tion) 형태로 변화되었다.
현재 거의 모든 EU 농산물 생산이 공동시장제도에 의해 규제되고 있다.
Agenda 2000 개혁을 통해 2000년부터 시행되고 있는 수정된 공동시장제도는 경 종작물, 쇠고기, 우유, 쇠고기 분야, 새로운 농촌개발 관련 체제, 직접지불제도과 공동농업정책 재원조달에 대한 일반규율 등을 포함하고 있다. 이 규정들은 유럽의 농산물 가격을 국제가격에 좀 더 근접시킴으로써 역내 및 국제시장에서 농산물의 경쟁력을 개선하여 국내수요와 수출 수준에 긍정적인 영향을 미치겠다는 목표 하 에 제도가격(institutional prices)의 점진적인 인하(소득보전을 통한 보전)를 도입 했다. Agenda 2000개혁은 여러 분야에서 간소화를 추구하고 있는데, 예를 들어 포도주 분야에 대한 23가지 규정이 단 하나의 규정으로 대체되었다. 이와 같은 공 동시장기구의 변화는 중동부 회원국의 점진적인 통합에도 도움을 줄 것으로 기대 되고 있다. 또한 Agenda 2000개혁은 식품의 품질과 안전, 환경보호 및 동물복지 에 대한 소비자들의 점증하는 관심도 반영하고 있다.
개개 품목별 공동시장제도는 농업수산이사회의 완전절차를 따라 채택되며, 기 본규정에서 정해진 바에 따라 상이한 체제를 활용하고 있는 반면, 공통적으로 국내 시장조치(종종 가격 설정 및 보조금과 관련됨)와 제3국과의 무역 관련 조치(UR협 상 결과에 따라 GATT규정에 합치)에 기초하고 있다.
2007년에는 21개에 달하는 공동시장제도가 모든 농산물을 포괄하는 단일한 공동시장제도(single CMO)로 통합되었다. 그리고 시장지향적 형태로 점차 변모하 여 시장개입은 가격 또는 시장의 위기시에 농가안전망(safety nets)이라는 성격으 로 제한적으로 발동되게 되었다. 가격지지 메커니즘으로 “개입가격(intervention
price)” 제도만 남아있는데, 시장 가격이 개입가격 수준 밑으로 하락할 경우 정부의 개입을 작동시키게 된다. 처음에 비해 정부의 개입규모 역시 상당히 축소되었다.
가. 공동시장정책의 원칙
1962년에 농산물 공동시장, 나아가 공동시장제도를 특징짓는 3가지 기본원 칙이 결정되었는데, 이는 ① 시장의 단일성(market unity), ② 공동체 농산물 우 선(Community preference), ③ 공동재정부담(financial solidarity)이다. 유로화 의 도입은 시장의 단일성을 강화시켰으며, 3차 이후의 공동농업정책 개혁은 공동 체 농산물 우선 및 공동재정부담 원칙에 중요한 영향을 미쳤다.
시장의 단일성은 회원국간 농산물 무역에 대한 수량제한(쿼타, 수입독점 등) 을 폐지하고 관세, 조세 및 유사한 효과를 갖는 조치를 제거하여 농산물이 유럽연 합 내에서는 국내시장과 유사한 조건하에서 이동한다는 의미이다. 시장의 단일성 은 유럽연합 전체에서 똑같은 농산물 가격이 형성되는 상황으로 이어진다. 따라서, 농업수산이사회는 EU집행위원회의 제안에 기초하여 매 유통년도 초기에 유로화 로 표시되는 공동농산물 가격을 설정한다289).
원칙적으로는 공동 농산물가격은 수요와 공급의 자유로운 상호작용에 따라 형 성되고 그 결과 농민수취가격의 유일한 변이는 자연적인 생산조건이나 소비중심지 와의 거리에 따라 결정되어야 한다. 그러나 현실적으로 공동시장제도에는 품목에 따라 강도에는 차이가 있지만 수요가 부족하거나 더 낮은 가격의 해외공급이 있을 경우 공동가격을 지지하기 위한 개입조치가 포함되어 있다.
289) 유로존 밖의 회원국의 경우에는 회원국 화폐가치로 전환하는데 유로화 환율이 이용된다.
공동시장정책의 두 번째 핵심정책인 공동체 농산물 우선원칙은 저가의 수입농 산물과 국제가격의 변동으로부터 공동시장을 보호하기 위해 공동체에서 생산된 농 산물을 수입품에 우선하여 구매한다는 원칙이다. 이 원칙은 수입 및 수출 관련 조 치를 통해 실행된다. EU는 역내로 수입되는 농산물의 가격을 공동시장에서 형성 되는 가격에 일치시키려고 한다. 국제가격과 EU의 최소보장가격간의 차이는 과거 에는 가변수입부과금(variable import levies)으로 메워졌고, 우루과이라운드 협 상 이후에는 점차적으로 고정된 관세로 대체되어 오고 있다. 국제가격이 역내가격 과 동일하게 되도록 수입관세가 부과되는 한도에서는 유럽내 상인들이 EU밖에서 농산물을 사오는 것이 유리하지 않으므로, 공동체 농산물을 우대하는 것이 된다.
그러나 이러한 논리는 가변수입부과금의 경우 항상 들어맞지만, 관세 부과의 경우 는 가변부과금 부과처럼 효과가 확실하지는 않다.
공동시장정책의 세 번째 원칙은 공동재정부담이다. 이 원칙은 회원국들이 공 동농업정책의 재정을 공동으로 책임진다는 의미이다. EU가 농산물시장을 제도화 하고 그에 대한 개입조치를 규정 및 적용하고 있으므로 그러한 조치로 인한 재정 적인 결과에 대해서도 회원국들이 공동으로 책임을 부담하게 된다. 세입면에서는 EU 국가가 제 3국으로부터의 수입에 대해 징수하는 관세가 회원국들의 국고로 귀 속되지 않고 공동체 예산을 위한 세입이 된다.
나. 농산물의 가격과 품질
공동농업정책에서 가격은 핵심적인 구성요소이며, 이를 둘러싼 용어는 매우 복잡하다. 이와 같이 복잡한 이유는 농산물가격이 수행하는 다양한 역할과 이러한 가격이 서로 다른 시장의 구체적인 조건에 적응해야 하기 때문이다. 일반적으로 공 동농업시장에서 가격은 생산에 대한 지침 제공, 시장개입조치의 작동 촉발, 역외보 호라는 세 가지 역할을 한다.
목표가격(target price : 곡물, 설탕의 경우) 또는 규범가격(norm price : 담배의 경우)이라고도 알려져 있는 지도가격(guide price : 쇠고기, 포도주의 경 우)은 공동시장제도가 생산자들에게 보장하고자 하는 가격이다. 지도가격은 생계 비의 변화와 각 품목의 수급변화에 맞게 매년 초 농업수산이사회에서 설정한다.
그러므로 지도가격은 그러한 가격이 존재하는 각 농업분야의 생산을 이끄는 역 할을 한다.
개입가격(intervention price : 곡물, 설탕, 버터, 쇠고기, 담배의 경우) 또 는 기본가격(basic price : 돼지고기의 경우)은 지도가격에서 일정 비율 낮게 설 정되며, 각 회원국의 개입기구가 공동체에서 생산되고 농민들이 저장하고 있는 농 산물을 사들여야만 하는 가격이다. 저장이 어려운 과실과 채소에 대해서는 회수 가격(withdrawal price)이 설정되어, 그 이하로 가격이 하락하면 생산자단체들 은 공급 감소로 시장가격이 회복될 때까지 판매를 중단하고 잉여분을 증류나 자 선용으로 돌리거나 폐기한다. 시장개입조치는 저장시스템과 밀접히 관련되어 있 다. 저장시스템은 주기적인 생산변동이 가격에 미치는 영향을 약화시키고 시장공 급의 연속성을 보장한다. 구조적으로 과잉공급이 일어나 공급과 수요에 심각한 불 균형이 발생하였을 때에는 원칙적으로 개입가격을 낮춤으로써 교정되어야 하지 만 다양한 식량지원 프로그램, 즉 많은 저장물량을 경제적으로 어려운 EU 역내 자선 단체에 제공하거나 영양실조로 어려움을 겪고 있는 여러 국가에 지원함으로 써 해결하기도 한다.
농산물 가격의 문제는 농산물과 식료품의 품질 문제와 연관된다. 농산물의 품질이나 특성은 종종 그 지리적 연원과 연관되어 있다. 농산물의 품질을 개선하 기 위한 생산자의 노력에 대한 소비자의 주의를 환기시키기 위해 두 가지 이사회 (농업수산이사회) 규정이 마련되어 있다. 첫째규정은 농산물에 대한 지리적 표시 와 원산지 표시와 관련된 공동체 차원의 보호제도에 관한 것으로서, 집행위원회 가 작성한 1,290여가지의 농산물과 식품이 등록(2015년 기준)되어 있다. 이 규
정은 특정 농산물이나 식료품이 원산지 표시(PDO)290)나 지리적 표시(PGI)291)로서 보호받기 위한 요건을 규정하고 있다. 다른 하나의 규정은 전통농산물(또는 식품) 의 특정한 속성을 갖춘 농산물(TSG)292)이라는 증명서(certificates of the specific characters of a traditional product) 발급을 허용하는 규정으로서, 특정한 속성 은 해당 농산물이나 식품을 같은 범주에 속하는 유사한 농산물이나 식품으로부터 구별해주는 특징이라고 규정하고 있다. 지리적표시와 원산지표시 규정에 따라 명 칭이 등록된 농산물과 식품은 12개의 별이 들어간 EU의 상징물에 바탕을 둔 유럽 연합의 상징(로고)을 부착함으로써 구별된다.
공동농업정책의 대외적 보호장치는 저가의 수입농산물로부터 유럽 농산물의 가격을 보호하는 것을 목표로 한다. 시장가격이 개입가격으로부터 지나치게 하락 하는 것을 막기 위한 역내시장 개입과 마찬가지로 국경에서의 개입 또한 저가의 수 입농산물로 인해 유럽시장이 교란되지 않도록 방어하는 것을 목표로 한다. 문전가 격(threshold price : 곡물, 설탕, 낙농제품, 올리브유) 혹은 수문가격(sluice-gate price : 돼지고기, 달걀, 닭고기)은 제 3국으로부터의 수입농산물이 EU 시장에 자 유롭게 접근하기 위한 최저가격이다. 목표가격이나 지도가격이 존재하는 농산물의 경우, 문전가격은 운송비를 감안한 수입품의 판매가격이 목표가격 내지 지도가격 과 같아지도록 하는 가격이다. 지도가격이 존재하지 않는 품목(과실 및 채소, 테이
290) PDO : Protected Designation of Origin (원산지명칭보호) 291) PGI : Protected Geographical Indication (지리적표시보호) 292) TSG : Traditional Speciality Guaranted (전통식품보호)
블와인)의 경우 참조가격(reference price)이 적용되는데 제3국 농산물이 수입될 수 있는 최저가격이며 참조가격이 존중되지 않을 경우 세금이 부과되는 가격이다.
원래는 국제가격과 문전가격의 차이만큼의 수입부과금이 부과되었는데 1993 년 우루과이라운드 협상이 타결됨으로써, 이 차이가 이제는 관세를 통해 부분적으 로 메워진다. 그러나 곡물, 쌀, 포도주, 과일, 채소 등의 품목에 대해서는 UR협정 을 이행하기 위한 경과조치가 적용되는 등 보완적 메카니즘293)이 도입되었다. 다자 무역협상 결과 모든 국경에서 양허관세가 적용되고 있으나 아프리카 캐러비안 국 가(ACP), 지중해 국가의 경우에는 양자특혜협정에 따라 특혜관세가 적용되며, 일 반특혜관세제도(Generalized System of Preferences)하에서 거의 대부분의 개도 국에게 낮은 관세가 적용되고 있다.
과거부터 국내가격이 국제가격보다 높을 때 농산물 수출업자들은 유럽시장 에서의 구매가격과 국제시장에서의 판매가격간의 차이를 상쇄하기 위한 “수출환 급금(Export refunds)”으로 알려져 있는 수출보조금을 지급받았다. 그러나 우루 과이라운드협상 결과 EU가 지급할 수 있는 수출보조 금액과 지원물량에 제약이 가해졌으며 지급규모가 감소했다. 수출환급금이 한창 지급되던 1980년대는 매년 10billion 유로까지 투입되었다가 현재 급격히 감소(2012년 예산 기준 139백만 유 로 규모)했다.
EU의 수출환급금 제도는 과거부터 제3국의 비판을 거세게 받아왔으며 EU내 에서도 꾸준히 폐지론이 나왔다. 개도국의 입장에서는 대EU 수출이 억제됨으로써 국내 생산에 타격을 주게 되고, EU 내부적으로도 납세자에게 상당한 부담이 되었 던 것이다. 이에 따라 EU는 1999년의 공동농업정책 개혁부터 궁극적으로는 수출 보조금이 없는 상태에서의 수출을 지향하고 있다.
293) 유로존 밖의 회원국의 경우에는 회원국 화폐가치로 전환하는데 유로화 환율이 이용된다.
2007년에는 신선 채소와 과일 분야에 대한 수출환급금을 폐지하였으며, 현재 까지 대상으로 남아있는 품목은 곡물, 쌀, 설탕, 쇠고기, 송아지고기, 우유, 유제 품, 돼지고기, 달걀, 닭고기 등이다.
新공동농업정책(2014-2020)에서는 수출환급금 제도 자체는 유지하되, 사실 상 실질적 이용은 상당히 제한시켰다. 시장교란(market disturbance) 같은 예외 적 상황에서만 일정 금액 이하로 지급할 수 있도록 했으며 평시에는 명목상 수출환 급금 예산금액은 책정되어 있지 않다.
내부적으로 수출환급금 폐지론이 상당한 공감대를 얻고 있음에도 공식적으로 폐지되고 있지 않는 것은 도하개발아젠다(DDA) 협상에서 협상카드로 사용하기 위 한 것으로 풀이된다. 현재 진행되고 있는 DDA 농업협상에서 EU는 수출환급금 외 에도 미국이 많이 사용하고 있는 수출신용과 캐나다, 호주 등이 활용하고 있는 수 출국영무역 등에 내재한 수출보조적인 요소도 수출보조와 동등하게 취급하여 감축 해야 한다고 주장하고 있다.
다. 新공동농업정책 하에서의 공동시장제도
위기유보금(Reserve Fund 또는 Crisis Reserve) 제도를 새롭게 도입했다.
직불금을 재원(2천유로를 초과하는 직불금의 경우 감축)으로 매년 400백만유로 규 모로 조성되며 가격 급등락 등 시장의 위기시에 집행위가 신속하고 효과적으로 대 응할 수 있도록 도입되었다. 유보금이 불용될 경우 다음 해에 직불금으로 농가들 에게 지급된다.
공적개입(Public intervention) 및 민간비축보조(Private storage) 제도는 좀 더 신속하고 효과적으로 발동될 수 있도록 내용이 개선되었다. 버터와 탈지분유
(skimmed milk powder)에 대한 공적개입 기간을 1개월 정도 연장하였고, 실링 (ceiling)을 초과한 우유와 탈지분유는 자동 입찰(automatic tendering) 처리하도 록 했다. 버터의 고정가격 매입량을 최대 5만톤으로 확대하였고 특정의 지리적표 시(PDO/PGI) 치즈 제품은 민간비축보조를 신청할 수 있도록 했다.
기존 설탕쿼터 시스템은 2017.9.30일 종료되며, 설탕 생산자와 재배자간 표 준 계약조항(framework rules governing agreement)는 쿼터 시스템 종료 이후 에도 유지된다. 설탕(white sugar)에 대한 민간비축보조도 유지된다.
기존 포도식재권(vine planting rights) 제도는 2015년말에 종료하고 새로운 포도생산 인가시스템이 2016년부터 2030년까지 운영되며 새로운 재배면적 증가 는 매년 1% 수준에서 인가된다.
우유쿼터 시스템은 2015년 4월 1일자로 폐지되었다. 과도기 조치로 2011년 합의했던 “우유 패키지(milk package)” 조항(우유생산자의 단체교섭력 확대 목적) 이 공동농업정책 규정으로 삽입되었다.
과일과 우유 소비를 촉진할 목적의 학교 급식프로그램 예산이 확대된다. 과일 급식 예산은 매년 90백만 유로에서 150백만 유로로 확대되었다.
식품공급체인에서 생산자 교섭력 확대를 위해 생산자조직, 연합조직(Pro- ducer Organizations and Interbranch Organizations) 규정을 전 분야로 확대 하고, 농촌정책 예산으로 생산자조직 구성시 자금지원이 가능토록 했다. 올리브 오 일, 쇠고기, 곡물 등의 분야에서는 일정한 조건하에서 회원을 대표해서 생산자조직 이 집단적으로 공급계약을 체결할 수 있는 가능성을 열어둠으로써 경쟁법 적용의 예외(safeguards for competition)를 인정했다.
5. 농촌개발정책
통일적인 규정과 중앙집권적인 관리를 요하는 시장기구 및 가격정책과는 달 리, 사회구조적 정책은 서로 다른 지역별 특수상황에 맞게 조정되어야 한다는 점 에서 회원국들의 역할이 더 큰 영역으로 남아있다. 현재의 농촌개발정책은 농촌지 역 경쟁력 회복과 제고를 통해 이 지역의 고용유지와 창출에 기여하는 것을 목표 로 하고 있다.
농촌개발정책은 메뉴화된 세부농촌정책 가운데 회원국은 자국의 실정에 맞 게 구성하도록 하고 있는데 회원국들은 젊은농가, 중소농, 산악지대, 농촌지역여 성, 기후변화대응, 생물다양성, 유통단계축소와 같이 구체적으로 분야별 하위정책 (thematic sub-programmes)을 자국의 실정에 맞게 디자인 할 수 있다. 각 회원 국 또는 회원국내 지역은 국가별 또는 지역별 농촌개발프로그램(RDPs)를 작성하 여 EU집행위에 제출하면, EU집행위는 그것을 심사·승인하게 되고 이어서 국가 별 또는 지역별 농촌개발프로그램이 작동하게 된다. 제1지주 정책인 직불제와 뚜 렷하게 차이가 나는 점은 농촌개발정책의 예산이 EU예산과 회원국 예산이 매칭되 어 조성되는 점이다.
EU 농촌개발예산을 지원받는 각 회원국은 국가 차원의 “파트너쉽 협정(Part- nership contract)” 수립 의무를 부담한다. 각 회원국은 국가별 파트너쉽 협정(회 원국별 전략, 정책우선과제, 예산사용계획 등 포함)을 EU집행위에 제출해야 하며, EU집행위의 위 협정 채택이 있은 후로부터 3개월 내에 국가별 또는 지역별 농촌 개발프로그램(RDPs)을 제출해야 한다. 2015.11월기준 118개의 RDPs가 승인되 었다.
2000-2006년간의 농촌개발사업과 그에 부수되는 조치에 대해서는, 그 지역
적 맥락에 따라 유럽농업지도보증기금(EAGGF)의 지도부문 또는 보증부문에서 자 금지원이 이루어졌다. 그러나 2007년부터는 유럽농촌개발기금(EAFRD)이 공동농 업정책의 소득 및 공동시장정책을 보완하여 지속가능한 농촌개발을 지원하는 역 할을 담당한다.
2006년 7월 농업수산이사회는 EU집행위원회의 제안을 기초로 농촌개발정책 방향을 구체화하기 위한 전략 지침을 발표했다. 동 지침안은 EU 차원의 정책방향 을 국별 프로그램을 통해 구체화하는 과정에서 활용할 수 있는 전략과 대안을 포함 하고 있으며 농촌개발정책의 3대 목표 (농림업 경쟁력 강화, 환경 및 국토보전, 농 촌지역 삶의 질 제고) 별로 고려해야 할 사항을 제시하고 있다.
2013년 타결된 新공동농업정책은 이전 농촌정책의 틀을 대체로 유지하고 있 으면서 제1·2지주 정책간 연계성을 확대하는 점이 특징이다. 제1·2지주 정책 간 예산전용범위 확대, 제1·2지주 정책간 추진목표상 연계성 확대를 들 수 있다.
아울러 유럽구조투자기금(European Structural and Investment Funds) 범위 내로 유럽농촌개발기금(EAFRD)이 편입됨에 따라 EU 정책간 조율·정합성도 강 화되게 되었다.
제1지주(Pillar 1) 대상 정책 제2지주(Pillar 2)
Green Payment 환경성
농업·환경·기후변화조치 유기농
Nature 2000
직불금 추가지급 창업농
농기업 발전 보조금
(Business development grants) 지급시 상향지급
직불금 추가지급 자연조건불리지역 지역 보조금 지급
간소화된 직불시스템 중소농 농기업 발전 보조금
(Business development grants)
제도적 개선 생산자 협력 생산자조직화 및 유통단계
축소시 보조
가. 농촌개발정책의 목표와 우선과제
유럽연합기능에 관한 조약(TFEU)의 농촌개발 관련 조항(제38조부터 44조)에 따르면, 농촌개발정책은 발전이 뒤쳐진 지역과 구조적 어려움을 겪고 있는 지역의 경제적·사회적 결속에 기여해야 한다. EU 농촌개발정책의 목표는 농업생산구조 현대화를 적절히 지원하고, 농촌인구의 필요, 농촌지역의 복잡한 경제사회 구조, 종종 취약하지만 풍부한 자원을 지닌 농촌환경의 필요에 부응하는 것이다. 보다 구 체적으로, 농촌개발을 위한 조치는 다음과 같은 목표를 내걸고 있다.
첫째, 농림업 분야의 경쟁력강화이다. 이와 관련해서는 농가의 현대화와 고 품질 농산물의 가공 및 유통이 강조되고 있다. 이에 더해서, 젊은 농업인의 확보 를 통해 농가의 활력을 높이는 것도 과제이다. 산림분야도 농촌개발의 중요한 요 소로 인식되고 있으며 산림이 생태적 기능을 하는 지역에서 새로운 지원이 이루어 지고 있다.
둘째, 농촌지역 자원의 지속가능한 관리와 기후변화 대응이다. 농촌개발정책 에서 환경적 공익성을 전면에 내세운 것을 볼 수 있다.
셋째, 농촌경제와 지역사회의 균형있는 개발, 고용창출이다. 농촌개발정책이 농촌지역에서의 다양한 경제활동을 촉진하고 새로운 고용창출에 기여하여야 한다 는 것을 규정한다.
종전의 Axis(축) 으로 구분한 세부정책유형은 6 종류의 정책우선사항(Priorities) 으로 대체되었다. 이에 따라 회원국은 각국의 실정에 맞게 프로그램과 예산을 구 성하게 되는데, 농촌개발정책의 목표를 달성하기 위한 여섯 가지 우선추진과제 (Priorities)는 다음과 같다.
1) 지식전파·혁신 촉진, 2) 농업의 경쟁력 제고와 지속가능한 산림관리, 3) 식품체인 조직화 촉진(가공, 마케팅, 경영위험관리), 4) 생태시스템 복구·유지 및 강화, 5) 자원효율화 및 저탄소경제로의 이행, 6) 농촌지역 사회통합·빈곤감소·
경제발전 촉진
나. 농촌개발 정책수단
농촌개발 정책수단은 농가의 투자, 젊은 농민의 정착, 직업훈련, 조기은퇴, 조건불리지역과 환경적 제약 하에 있는 지역에 대한 지원, 농산물의 가공 유통 개 선, 농업적 환경의 유지, 조림사업 등 다양하다. 농촌개발 지원은 앞서 예시된 사 업이 아니더라도 농촌지역의 적응과 발전을 촉진하기 위한 활동에 대해서도 이루 어질 수 있다. 그와 같은 활동에는 농지의 개량과 재분배, 고품질 농산물의 유통, 농촌지역의 주요 서비스 개발, 마을 개량과 농촌 문화유산의 보호, 관광과 수공업 의 진흥 등이 포함된다.
농가의 투자에 대한 지원사업은 농가의 소득·생활·작업 및 생산조건 개선을 위해 지원된다. 이 분야의 투자는 생산비 절감, 농업생산의 개선과 다각화(시장 개 척이 불가능한 경우는 제외), 농산물의 품질·자연환경·보건 및 위생조건의 개선 등을 목표로 해야 한다. 환경, 위생 및 동물복지에 대해 최소한의 조건을 준수하고 농민이 적절한 능력을 보유하고 있을 때만 보조금이 지급된다.
新공동농업정책에서는 단순화고 통합적인 지원을 위해, 단일한 지원으로 여 러 가지 물적 투자를 할 수 있도록 했다. 이를 통해 농가·기업의 경제적 환경적인 경영, 농산물 마케팅과 가공분야의 효율성 제고, 농업·산림 발전을 위한 시설 제 공, 환경목표를 달성하는 데 필요한 투자를 도모한다.
젊은 농민의 정착을 위한 지원은 40세미만으로서 적절한 능력을 갖추고 처음 으로 농업에 정착하고자 하는 가계주를 대상으로 한다. 지원을 받고자 하는 농가 는 자립능력이 있고 환경, 위생 및 동물복지에 대한 최소한의 조건을 준수해야 한 다. 지원은 정착에 필요한 자금을 지원하기 위한 단일보조금(single premium) 또 는 대출금에 대한 이자보조 형태이다.
직업훈련에 대한 지원은 농림업 종사자의 직업기술과 능력향상을 목표로 시 행된다. 품질향상 및 환경에 도움이 되는 생산이 강조된다. 산림경영주 및 산림관 련 종사자 뿐 아니라 농업활동 및 구조개선에 관계된 모든 사람을 대상으로 한다.
조건불리지역(산악지역, 특정한 조건불리지역 또는 그와 같이 취급되는 지역 등) 농민에 대한 지원은 지속가능한 농지 활용, 국토의 유지, 환경적 요구 충족 등 을 목표로 보상적 지불(compensatory allowances)의 형태로 지급된다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 농민은 환경보호, 국토유지와 지속가능한 농업이라는 요 건에 부합하는 보통의 모범영농관행을 활용하면서 5년 이상 농사지을 것을 약속 해야 한다.
신공동농업정책에서는 자연조건불리지역(종전의 조건불리지역, Less fa- voured area)에 대한 범위획정(delimitation)이 새롭게 도입되었는데 이 지역은 8 개의 생태·물리적 기준에 따라 획정될 예정이다. 순조로운 전환을 위해 회원국은 2018년까지 새로운 정의에 따라 지역을 결정하고, 새로운 지역에서 배제되어 지 원을 받지 못하게 되는 농가에 대해서는 단계적으로 보조금 감축하게 된다. 회원 국에서 지역 획정시 탄력적으로 기준을 적용할 가능성을 열어두고, 특정의 경우에 는 생태·물리적 기준을 복합적으로 사용하는 것을 허용한다. 산악지역(북위 62 도이상의 지역) 농지에 대해 ha당 450유로까지 지원(현재 ha당 250유로)가능하 도록 했다.
농업환경 지원(agri-environmental measures)은 농촌지역의 지속가능한 발전을 지원하고 환경서비스에 대한 사회의 수요를 충족시키기 위해 고안되었다.
보조금은 환경, 자연자원, 토양 및 유전적 다양성을 보호하고 경관 및 국토를 유지 하는 데 부합하는 영농방법을 채택하는 농민에게 지원된다. 보조금을 지급받기 위 해서는 통상 모범영농관행(good farming practice)을 지키겠다고 약속해야 한다.
보조금액은 사업참여로 인해 추가로 발생한 비용 또는 상실된 소득과 유인제공 필 요성에 기초하여 계산된다. 신공동농업정책에서는 환경, 기후 관련 조치 들이 강 화되었으며, 실행이 강제·의무화하되, 위 조치들이 폭넓게 적용·확산되기 위해 과도기적으로 융통성을 상당부분 부여했다. Pillar 1(직불제 분야)의 Greening 조 치들과 Pillar 2(농촌개발 분야)의 환경·기후 관련 조치들이 유사함에 따라, 동일 한 조치로 중복해서 지원을 받을 가능성을 금지하도록 했다. 경제적으로 활력있고 환경, 위생 및 동물후생 관련 최소기준을 준수하는 기업은 농산물의 가공과 유통을 개선 또는 합리화하기 위한 지출에 대한 지원을 받을 수 있다.
산림 지원은 산림의 경제적, 사회적, 생태적 기능을 유지, 발전에 기여하는 경 우 지원된다. 즉 비경작지의 산림화, 산림가치 제고를 위한 투자, 임산물의 수확, 가공, 유통개선, 임산물의 새로운 판로 개척, 재해로 인한 산림훼손 복구, 산림지 의 보호 및 산불방지 등에 지원된다. 단일한 지원으로 모든 산림분야 투자를 포괄 할 수 있도록 했으며, 지원대상도 산주 중심으로 되어있다.
지식전파, 협동, 물적 자산에의 투자 등 다양한 농촌개발 프로그램을 통해 혁 신(Innovation)을 추구하고 있다. “농업생산성·지속가능성을 위한 유럽혁신 파 트너쉽(European Innovation Partnership, EIP)”을 통해 농촌개발정책은 자원 의 효율성, 생산성, 배출저감, 기후친화적 농업·임산업을 추구하며, 따라서 EIP 는 농업인에의 기술 전파를 촉진하기 위해 농업과 연구기관간 협업을 지원할 계 획이다.
경영위험관리에 관한 정책도 앞으로 농촌개발정책 분야에 포함된다. 보험 및 뮤추얼 펀드로서 작물·기상, 동물질병보험(종전에는 제1지주 정책에 포함)과, 수 입안정옵션이 추가(수입이 30%까지 하락할 경우 뮤추얼펀드에서 손실의 70%까 지 보상)된다.
다. LEADER 방식의 농촌개발
1991년 도입된 LEADER 프로그램은 지방농촌사회가 지역경제개발에 능동적 으로 참여할 수 있도록 자금을 지원하는 실험적 사업방식을 말한다. 2007-2013 년 농촌개발예산중 최소한 5% (신규가입국은 2.5%)를 LEADER 방식으로 지출하 도록 되어 있었다. 이러한 참여적 접근방식은 매우 긍정적인 결과를 낳았는데 특히 지역개발전략(territorial development strategy)이 지역의 활기를 북돋우고 여 러 가지 활동들을 창조하고 유지하는데 가장 적합하다는 점을 일깨워 주고 있다.
LEADER 방식은 지역 파트너쉽에 기초하여 지역주민들이 사업주체가 되어 상향식으로 사업을 제안하고 이끌어가는 방식이다. LEADER 방식은 EU 역내 모 든 농촌에 적용이 가능하지만 특정구역의 대다수 주민이 단결하여 제안된 개발사 업을 수행할 수 있는 능력을 보여줄 때에만 지원대상자로 선택된다. 이때 개발사 업은 지역차원 뿐만 아니라 EU 차원에서 관심을 두고 있는 개발 주제와 연계되어 있어야 한다. 예를 들면 지역내 정보기술의 사용, 농촌 삶의 질 개선, 지방특산품 의 부가가치 제고, 자연 및 문화자원의 활용등이다. 여성에 대해 동등한 기회를 제 공하거나 청소년에 중점을 둔 프로그램에는 우선순위가 부여된다. LEADER 방식 에서는 민관합동사업단(LAG:Local Action Group)이 사업주체가 되는데 특정 지 역내에 서로 다른 사회경제적 입장을 대표하는 대표자들로 구성된다. 그들은 지 역내 개발전략을 함께 세우고 이행할 수 있다는 능력을 증명해야 한다. 여러 국가 로 구성된 협력단체도 개발주제에 대해 동의하고 함께 운영할 수 있다면 지원대 상이 될 수 있다. LEADER 방식 지원대상자는 사업을 통해 체득한 경험을 이전,
확산시킬 의무가 있다.
新공동농업정책에서는 LEADER 프로그램의 중요성이 강화되었으며, 재원은 다양한 유럽구조투자기금(ESI Funds)을 적절히 활용할 수 있도록 개방되었다. 유 럽지역개발기금(ERDF), 유럽사회기금(ESF), 유럽해양수산기금(EMFF), 유럽농 촌개발기금(EAFRD) 등을 활용한 지역개발시 LEADER 프로그램이 활용이 가능 하게 된다.
라. 농촌개발 재원조달·집행
농촌개발 예산은 EU와 회원국이 분담(co-financing)하는데, 신공동농업정 책에서는 여러 개별 지원정책에 단일한 분담비율을 설정하여 단순화를 도모했다.
다만 환경, 기후변화, 혁신 등과 관련된 중요한 조치의 경우 예외를 두고 있다.
EU 예산에서 각 회원국 농촌정책 분야에 지원하는 예산규모를 관련 규정에 명시·법제화하고 필요시 또는 EU 규정에 따라 금액 조정 가능성 열어두었다. 지 역특성을 고려하여 재원분담 비율을 결정한다. 전환기 지역(1인당 GDP가 EU 평 균의 75% 미만인 지역), 저개발지역이나 특수 지역(the Outermost regions, the smaller Aegean islands)은 EU의 예산 분담비율을 높였다. 저개발지역, 격오지, 에게해 제도 등에는 EU가 농촌정책 예산의 85%까지 지원하고 전환기에 있는 지역 (transition regions)은 75%, 기타 전환지역은 63%, 나머지 지역은 53%까지 EU 에서 예산을 지원한다.
재원의 효율적 사용을 위해 환경분야와 LEADER 분야에서는 최소 사용조건 을 설정하고 있는데 EAFRD 예산의 최소 30%는 환경·기후변화대응(산림, 물적 자산 투자 포함)에 투입, 최소 5%는 LEADER 분야에 투입하도록 하고 있다.
6. 평가 및 시사점
공동농업정책은 EU의 대표적인 공동정책분야이면서도 매우 복잡하기 때문에 유럽통합에 관심을 갖고 있는 사람에게 흥미를 자아내게 한다. EU 예산의 40% 수 준을 사용하고 있고 정책수단도 매우 다양하고 사용하는 용어가 매우 정교하여 외 부인들이 제대로 이해하기가 힘들게 되어 있다. 그러나 이러한 복잡성에도 불구하 고 공동농업정책은 당초 기대했던 목적보다 많은 것을 이루어냈다. 회원국간 관세, 수량제한은 역사속으로 사라졌고 회원국간 교역은 완전히 자유화되었다. 단일 농 산물 시장은 한 회원국에서 생산한 농산물이 이웃 회원국에서 저장되고 또다시 다 른 회원국에서 판매되거나 역외 국가로 수출됨을 의미한다. 이러한 자유화는 소비 자가 이용가능한 농산물과 식품의 종류를 크게 넓혀 놓았다. 게다가 공동농업시장 제도는 유럽 농산물 시장이 역외 농식품 수입으로 받는 충격을 완화하는 역할을 하 고 있다. 평상시에는 저장, 잉여농산물 처분, 제3국 수입 또는 수출세 부과 등을 통 해 시장의 안정성을 도모하고 위기시에는 수입, 수출 금지부터 생산물 시장출하 축 소, 생산요소 감축 등을 강력한 수단을 동원할 수 있다.
시장의 안정성은 그 자체가 목적이 아니라 식량공급의 안정이라는 공동농업정 책 목표로 가는 과정이다. 공동농업정책 덕분에 유럽연합은 통합 자체를 어렵게 할 수도 있었던 심각한 식량부족 상황에서 벗어날 수 있었다. 식량에 여유가 있는 서 부 유럽국가와 과거 공산주의 정권하에서 식량부족으로 고생을 했던 동구권 국가 를 비교할 때 공동농업정책의 성공을 충분히 가늠해 볼 수 있다.
이제 식량의 안정적 공급 목표를 달성한 EU는 새로운 유럽 농업모델 (Euro- pean model of agriculture)을 추구하고 있다. 다양하고 다원적 기능을 하는 농 업을 통하여 지속가능한 농촌지역을 개발하는 것이다. 재생가능한 원료 생산, 고 품질 식품, 환경보호, 농촌지역의 활력유지는 농업이 사회에 제공하는 서비스로
인식되어지고 있다.
EU의 농업여건을 살펴보면 우리나라에 비해 EU가 농업규모가 월등히 크고 넓지만 EU가 세계 최대의 농산물 수입국인 만큼 미국, 호주, 브라질 등 농산물 수 출국들과 힘들게 경쟁해야 하는 입장이며 이러한 경쟁에서 살아남기 위해 전통적 농업의 가치를 강조하고 있다는 점에서 우리나라와 유사한 측면이 많다. 따라서 우 리나라가 현재 안고 있는 고민과 어려움을 비슷하게 겪었으며 꾸준한 농업정책개 혁을 통해 문제점을 극복해 나가고 있다는 점에서 우리가 참고해야 할 시사점이 많 이 있다. 아울러 EU가 2013년에 세계 최대의 농산물 수출권으로 도약한 것을 계 기로 EU의 다양한 수출지원정책과 품질정책(Quality Scheme)의 중요성을 상기 할 필요가 있다.
EU에서 농업의 의미는 단순히 농산물을 생산하여 판매하는 산업적 측면만이 아니라, 농촌을 유지하고 환경을 보전하는 공공재(public goods)로서의 기능이 강 조된다. 농업은 소비자에게 안전한 식품을 공급하는 산업이면서 국민 전체적으로 는 환경과 농촌을 관리하는 다원적 기능 산업이다. 그렇기 때문에 소비자들은 세 계 농산물 가격이상으로 비싼 가격을 지불하고 역내 농산물을 애용하고 있으며 납 세자들은 공익적 기능을 하는 농업에 종사하는 농민들에게 직접지불금 지원에 필 요한 재원을 세금으로 지출하고 있는 것이다. 직접지불금을 지원받는 농가는 안전, 환경, 동물복지 차원에서 모범영농기준을 준수해야 한다. 향후 추진방향도 생산과 분리된 보조금 지원방식을 택하면서 농가의 상호준수의무 (Cross compliance), 환 경보전 (Greening)조치를 통해 보조금지원의 당위성을 확보하려 할 것이다. 우리 나라에서도 환경 보존, 지속가능한 성장에 대한 관심이 증대되고 있으며, 기후변화 에 대한 대응도 중요시되고 있으므로, 친환경적이고 지속가능한 영농으로의 전환 을 지원하는 정책이 강화되어야 한다.
한편 EU는 농산물 시장에 대한 정부의 개입을 축소 또는 폐지하는 대신 생산
