(1) 제도의 발달 과정
우리나라에서는 1977년 환경보전법 제정과 함께 “사전협의”라는 제목 하에 환경영 향평가제도가 도입되었으며, 이후 1981년 “환경영향평가서 작성 등에 관한 규정”이 제정․고시됨에 따라 동 제도는 본격적으로 실시되었다. 당시 환경영향평가 대상사업은 중앙정부기관이 시행하는 도시지역의 개발사업, 공업단지의 조성, 에너지 개발, 수자 원 개발 등 특정사업에 한정되고 있었다. 초기 환경영향평가는 구체적인 사업시행지역 을 지정하지 않고 환경영향평가가 시행되는 경우가 많아 그 실효성은 미약하였다.
1986년 환경보전법의 개정에서 환경영향평가의 대상은 중앙정부가 시행하는 사업 뿐만 아니라 사기업이 시행하는 일정규모 이상의 사업을 포함하도록 하였다.
10) 그 외에도, 자연환경훼손에 따른 생태복원을 위한 부담금은 개별 법률에서 다양하게 규정 되어 있다. 예를 들어, 자연공원법의 원상회복금, 산지관리법의 대체산림자원조성비 등이 있 다. 그러나 생태계 보전협력금 제도를 포함한 이러한 부담금 제도는 자연환경이 훼손된 이후 복원에만 집중하므로 훼손을 회피하거나 예방할 수 있는 방법이 아니며, 이는 훼손보다 복원 이 느릴 수밖에 없는 본질적인 한계를 지니고 있어 생태보전을 어렵게 한다. 따라서 사업의 근거가 되는 법률에 보전, 복원에 대한 규정이 필요할 것으로 사료된다(정창수, 2006).
11) 생태계 보전협력금 제도가 독일의 조성비용 지불 개념으로 발전된다면 자연환경보전법 내 에서 자연침해조정의 기능을 강화할 수 있을 것으로 사료된다(최인태, 2011).
그러나 당시 대규모의 사업은 사회간접자본을 확충하기 위한 사업이었으며, 환경 영향평가 시 정부부처간의 협조가 잘 이루어지지 않아 환경영향평가가 제대로 시행되지 못했다. 이처럼, 초기 대부분의 환경영향평가는 사업입지의 타당성 조사와 병행하여 실시하지 않고, 계획이 확정된 후 사업실시단계에서 주로 오염의 저감방안만을 검토하였다. 또한, 관련 부처간 인식부족과 협력체계의 미흡으로 친환경 개발 유도에는 근본적인 한계가 있었다.
이러한 한계점을 극복하기 위하여 1993년 총리훈령에 의하여 개발사업 추진에 영향을 미치는 행정계획 수립단계에서 환경영향을 검토하는 사전환경성검토제도 를 도입하였다. 사전환경성검토제도 또한 그 대상을 공공사업에 국한하고 있어 민간개발사업에 대한 환경성검토는 실행되지 못하였고 환경에 큰 영향을 줄 수 있는 주요계획에 대한 사전협의에 대한 근거가 없었다. 이를 보완하기 위해 1999년 환경정책기본법을 제정하여 사전환경성검토제도를 법정 제도로 도입하 였다. 그러나 사전환경성검토제도는 적용 대상범위가 협소하고, 시행시기가 부적 절하며, 이해당사자의 의견수렴의 문제가 발생하는 등의 문제를 계속 안고 있었다.
특히, 환경영향평가제도와의 차별성이 미흡하여, 당초 목표인 선계획․후개발의 체계를 효과적으로 구축하기에는 역부족이었다(유헌석, 2006). 따라서 2006년 환경정책기본법이 개정을 통하여 사전환경성검토제도는 각종 개발계획이나 개발 사업을 수립･시행함에 있어 계획 초기단계에서 계획의 적정성 및 입지의 타당성, 주변 환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려하는 전략환경영향평가의 개념을 도입하게 되었다.
환경정책기본법 및 동법 시행령에서는 83개의 행정계획을 대상으로 사전환경 성검토를 실시하도록 규정하고 있다. 이 83개 행정계획은 구체적인 개발입지가 없는 정책․지침적 성격의 중장기계획 13개와 개발입지가 있는 개발사업 직전에 수립되는 행정계획 70개로 구성되어 있었다. 단위개발사업에는 환경영향평가 대상사업인 대규모 사업 74개와 19개 소규모 사업이 보전지역 내에서 시행되는 경우 사전환경성검토의 대상으로 규정되어 있었다. 그 밖에 국토해양부에 의한 전략환경평가가 운영되고 있었다. 이에 따라 국토해양부(당시 건설교통부) 소관
중장기 기본계획에 대한 전략환경평가 대상 행정계획인 국토종합계획, 도시기본 계획, 도로정비계획, 골재수급기본계획 등 19개의 계획에 대해서는 전략환경평가를 실시토록 하였으며, 이는 관계행정기관의 장과 사전에 협의토록 규정하고 있었다.12)
이처럼, 환경영향평가제도가 환경정책기본법의 사전환경성검토와 환경영향평가 법의 환경영향평가로 이원화되어 평가절차가 복잡하고 평가의 일관성과 연계성이 부족하였다. 환경평가제도의 체계성과 효율성을 위하여 2011년 2개의 제도는 환경영향평가법으로 통합되었으며, 2012년 7월 22일부터 시행되고 있다. 이제 환경성평가 제도는 전략환경영향평가와 환경영향평가, 그리고 소규모 환경영향 평가로 구분되었다. 전략환경영향평가는 정책계획과 개발기본계획의 101개 계획 을 대상으로 한다. 소규모 환경영향평가는 용도지역에서 소규모 개발행위에 대한 평가대상 개발면적 및 기허가지역과 연접한 개발사업의 경우 연접기준 적용방식 을 통일하였다.
그러나 개정된 환경영향평가법에서도 평가방법은 기존 내용과 차이가 없으며 개발에 대한 훼손의 회피 및 완화조치의 한계로 인하여 자연환경훼손에 대한 복원 및 대체조치의 개념이 도입되지 않았다.
행정계획 전략환경영향평가
↓ ↓
개발사업 대규모 사업 환경영향평가
소규모 사업 소규모 환경영향평가
<그림 2-1> 현행 우리나라 환경영향평가제도의 체계
12) 환경영향평가 관련 법률은 지난 30년간 여러 차례 개정․발전되어 왔으나 개발사업에 대한 입지 및 규모의 변경, 사업의 취소 등과 같은 사업전반에 관한 검토가 아닌 제안된 사업의 실시로 인한 환경적인 영향을 저감하기 위한 수단으로 활용되었다. 그 결과 사전예방이라는 동 제도의 고유기능이 제대로 수행되지 못하였으며 오히려 개발의 면죄부에 불과하다는 비 난도 제기되었다(환경부, 2006c).
(2) 환경성검토제도의 한계
사전환경성검토13)에서 행정계획이나 개발대상 입지결정의 대안설정은 자연침해 조정 내용 중 회피 및 저감개념에 해당한다고 할 수 있다. 대안은 환경성검토협의회 의견을 들어 행정계획이 시행되지 않을 경우(No Action)를 포함하여 2개 이상 선정한 다. <표 2-6>은 사전환경성검토서 작성 등에 관한 규정에서 대안의 종류에 따른 대안 선정방법을 나타낸 것이다. 대안의 종류는 행정계획 내용에 따라 개발수단, 규모, 수급, 입지, 시기와 순서 등이 있다.
대안종류 대안 선정방법
계획비교 행정계획을 수립하지 않았을 경우 발생 가능한 상황(No action)과 계획을 수립했을 때 발생 가능한 상황을 대안으로 선정
수단․방법 행정목적 달성을 위한 다양한 방법들을 대안으로 선정
수요․공급 개발에 관한 수요․공급을 결정하는 계획의 경우 수요․공급량(규모)에 대한 조건을 변경하여 대안으로 선정
입지 개발 대상 입지를 결정하는 계획의 경우 대상지역 또는 그 경계의 일부를 조정하여 대안으로 선정
시기․순서 개발 시기 및 순서를 결정하는 계획의 경우 시행 시기 및 진행순서(예 : 연차별 개발) 등의 조건을 변경하여 대안으로 선정
기 타 상기 대안을 종합적으로 고려한 대안 또는 기타 관계행정기관의 장이 계획의 성격과 내용을 고려할 때 필요하다고 판단하는 대안
<표 2-6> 행정계획의 대안종류에 따른 대안 선정방법
자료 : 환경부. 2006a. 사전환경성검토 업무 매뉴얼.
사전환경성검토에서 자연환경분야 관련 대안은 자연침해를 회피․저감할 수 있는 입지의 선정에 있다. 이를 위한 판단의 근거로 광역적 자연환경정보가 필요한 데 현재 제작된 환경부의 녹지자연도 및 생태자연도는 소축적(1:25,000)으로 생태적 속성이 충분히 반영되어 있지 않다. 이러한 정보의 부족을 해결하기 위하여 몇몇 지방자치단체들이 비오톱지도를 제작하였거나 제작 중에 있다.14)15)
13) 앞서 설명하였듯이 사전환경성검토는 2012년 7월부터 전략환경영향평가와 소규모환경영 향평가로 구분되어 시행되고 있으며, 여기서 사전환경성검토는 전략환경영향평가를 의미한 14) 따라서 자연환경분야에서 사전환경성검토를 내실화 방안으로 기초지방자치단체는 전체 토다.
사업자는 선정된 최적대안의 환경영향 예측 및 평가에서 나타난 환경적 위해를 최소화하거나 저감하는 방안을 기술하여야 한다. 이때 저감방안 또는 최소화 방안은 기술적인 방법론을 제시하기 보다는 달성하고자 하는 목표와 이에 도달할 수 있는 방법론을 제시한다. 또한 사업자는 저감방안이 제시한 환경유지 목표를 도달하기 위해 환경영향평가 단계에서 수립하여야 할 분야별 저감방안을 제시해야 한다(환경 부, 2006a). 그러나 환경영향평가 대상사업이 아닌 보존용도지역에서의 소규모 개발 사업은 소규모 환경영향평가(과거 사전환경성검토) 대상 사업이다. 예를 들어 보존용 도지역은 국토계획법에 따른 관리지역, 자연환경보전법에 의한 생태․경관보전지역, 자연공원법의 공원자연보존지구, 습지보전법의 습지보호지역 등이 이에 해당한다.
사전환경성검토(현행 소규모 환경영향평가)에서는 입지의 타당성 및 주변 환경과 의 조화를 주요 검토항목으로 설정하기 때문에 환경영향평가 대상규모 미만의 사업에 대해서는 환경영향 예측 및 저감방안에 대한 구체적 제어가 불가능하다. 사전환경성검 토서의 작성방법이 환경영향평가서와 유사하고 평가 방법의 차이가 없어 사전환경성 검토서의 본질적인 목적인 입지선정의 타당성 검토와 친환경적 토지이용계획의 유도가 효과적으로 수행되지 못하고 있다(한봉호, 2004). 보존용도지역의 특성은 자연환경이 우수한 지역이므로 소규모 개발사업이라도 더욱 정밀한 현황조사와 영향예측이 필수적이며 가능한 인․허가 시 자연환경 보전을 더욱 강화하여야 한다.
지에 대한 이용과 보전의 공간계획을 수립하기 위하여 비오톱지도와 자연생태 정보를 기반 으로 경관생태계획을 수립하여야 한다. 기초자치단체가 주체가 되어 토지 전체에 대한 지형 도, 수환경체계도, 식생현황도, 동물서식현황도, 경관평가도, 생태평가등급도 등을 작성하여 절대보전지역, 상대보전지역, 개발과 보존가능지역, 제한적 개발가능지역, 개발가능지역 등 각종 평가도면을 작성해야 한다. 이 도면에 근거하여 자치단체는 개발계획 수립 시 정밀한 입지타당성 평가를 위해 중요한 판단을 할 수 있다(이경재, 2002)
15) 독일의 경관생태계획은 전략환경평가, 환경영향평가, 자연침해조정, 개별개발사업 등에 기 초자료로 비오톱지도를 활용하고 있다.