(1) 현행 경관법의 한계 보완
현행 경관법 및 국토계획법 등에 의한 경관계획은 지방자체단체에서 의무적으로 수립해야 하는 강제적 계획이 아니므로 그 실행력이 낮다. 경관법상 경관계획의 가장 큰 특징 중 하나는 입안권자가 필요시 선택적으로 경관계획을 수립할 수 있다는 것이다. 달리 표현하면, 경관계획이 의무적으로 수립될 필요성은 없으며, 수립된다고 하여도 도시기본계획이 경관계획에 우선함으로 그 실효성을 담보할 수 없다. 또한 기본경관계획과 특정경관계획의 역할 규정이 명확하지 않아 도시기본계획, 도시관리 계획, 지구단위계획 등과의 관계도 모호하다. 더 나아가, 경관형성을 위한 경관사업과 경관협정은 복잡한 절차 및 불명료한 지원방안으로 인해 활성화되지 못하고 있다.
국토계획법에 의한 경관계획은 도시계획상 부문별 계획 중 하나이며, 이 또한 작성에 대한 의무사항이 없으며, 실행력이 낮기 때문에 형식적인 계획수준에 머무르고 있다. 가장 실행력이 높다고 할 수 있는 지구단위계획은 관리가 필요한 일부지역에
건파악을 거의 다루지 않고 있다. 셋째, 도시공간구조를 구상함에 있어서 자연적 공간구조에 대한 분석이 포함되지 않고 있다. 넷째, 생활권을 설정하는 기준요소로서 물리적 요소에는 지형 등 일부 자연환경 관련요소를 포함하고 있으나 생활여건과 관련된 식생, 경관, 토양, 대기 등 자연환경요소에 대한 내용이 부재하다. 다섯째, 도시기본구상도(안) 작성시 토지이 용계획수립 절차가 누락됨으로 이로 인해 발생할 수 있는 자연훼손에 대한 대책이 부재하다.
여섯째, 공원녹지계획에서는 도시계획시설로서 이용하기 위한 계획이 주를 이루고 있으며 자 연성을 고려한다던지 동식물 서식처로서의 역할 등을 고려한 계획은 부재하다. 마지막으로, 기본계획의 생활권 구상이 개발에 관련된 내용뿐 자연환경과 관련된 내용이 없음으로, 택지 개발사업에서도 개발방향만이 적용되고 있다.
법적 개념 개념
법률상 정의 의미 관리주체
경관법의 경관
자연, 인공요소 및 주민의 생활상 등 으로 이루어진 일단의 지역환경적 특 징을 나타내는 것
시각경관의 의미가 우세 국토해양부 국토계획법상 경관
지구
- 자연경관지구 : 산지·구릉지 등 자연 경관의 보호 또는 도시의 자연풍치 를 유지하기 위하여 필요한 지구 - 수변경관지구 : 지역 내 주요 수계
자연경관을 보호·유지하기 위하여 필요한 지구
자연환경보전법 상 자연경관
자연환경적 측면에서 시각적·심미적 인 가치를 가지는 지역·지형 및 이에 부속된 자연요소 또는 사물이 복합적 으로 어우러진 자연의 경치
경관생태학적 경관 환경부
특징 종합 경관 개념의 혼재
국토해양부가 경관생태학적 경관의 내용 일 부를 다룸
<표 5-1> 법률상 경관의 개념, 관리범위 및 관리주체
대해서만 경관상세계획의 수립을 원칙으로는 하고 있다. 또한 상위계획 지침에서 제시된 경관형성 지구로서 경관, 미관지구 등에 지구단위계획을 적용하여 구체적으로 집행 기준을 수립할 수도 있다. 그러나 이러한 계획 작성은 수립기간과 비용이 많이 소요됨으로, 광범위한 지역을 대상으로 하는 개발사업이나 소규모 개발사업에 적용하 기는 무리가 있다.
그러나 무엇보다도 개선해야 할 점은 국토계획법과 경관법상 경관의 개념 및 작성되는 경관계획이 주로 시각경관을 다루고 있다는 점이다.5) <표 5-1>은 현행 법률상 경관의 개념 및 관리주체를 보여주고 있다. 먼저 국토계획법상 경관의 의미는 주로 시각경관을 의미하고 있으며, 경관법상 경관은 시각경관과 경관생태학적 경관의 의미를 동시에 포함하고 있다. 반면, 자연환경보전법상 경관은 경관생태학적 경관6)의
5) 시각경관은 시지각으로 감지되는 외부환경을 대상으로 하는 반면, 경관생태학적 경관은 풍 경에 내재하고 있는 자연생태계의 작용, 인간 활동 등과 관련된 생태계의 흐름과 구조를 경 관대상으로 한다(자세한 것은 “최영국 외. 2011. 녹색국토 구축을 위한 강산해 통합관리 추 진방안 연구. 국토연구원. 23~25, 74~78쪽” 참조)
6) 자연환경보전법에서는 경관생태학적 경관이라는 표현은 하고 있지 않으나 포함되어 있는 보
의미가 우세하다. 그러나 경관법에 의해 실제적으로 작성되는 경관계획의 내용7)은 대부분 시각경관만을 다루고 있으며, 경관생태학적 경관은 다루지 않고 있다. 따라서 개발에 따른 생태계 단절과 자연경관훼손의 문제에 대응하기 위해서, 즉 자연침해조정 의 내용을 반영하기 위해서는 경관법상 경관의 개념을 확대하여야 한다.
(2) 자연침해조정 도입을 위한 경관법 개정 및 경관계획의 작성 방향
① 경관계획 작성의 의무화
현 경관법상 인구 30만 이상의 지자체는 의무적으로 경관계획을 수립하고 5년마다 정비하도록 되어있다. 이에 따라 인구 30만 이하의 지자체는 경관계획을 수립할 필요성이 없다. 자연침해조정은 국토 전체에 대한 자연훼손을 대상으로 하기 때문에, 인구 30만 미만 도시의 경우도 경관계획 작성을 의무화 할 필요가 있다. 만약 경관계획 수립이 중소 규모의 지자체에게 재정적인 부담을 준다면, 인근 지자체와 협력하여 하나의 경관계획을 수립할 수 있도록 하여, 경관계획이 의무적으로 수립될 수 있도록 한다.
② 경관 개념의 재정립
경관의 개념을 시각경관과 경관생태학적 경관으로 구분한다면 경관관리의 효율성 을 제고할 뿐만 아니라 자연침해조정 규정을 도입할 수 있다. 자연침해조정은 개발에 따른 생태계 단절 및 자연훼손에 대한 예방과 경관보전을 목적으로 하기 때문에 경관의 의미를 시각경관과 경관생태학적 경관으로 구분하여 경관계획이 작성되어야
전대상과 조사목록 등은 생태계 구성요소들이다. 또한 생태계보존이나 생물종 다양성을 취급 하는 분야에서 경관생태학적 경관이라는 표현을 제한적으로 사용하고 있으며 이때 “경관”은 시각적인 측면보다는 생태계 구성요소 또는 생물종 보존 등을 다루는 관점에서 “경관”이라는 용어를 사용하고 있다.
7) 경관계획의 수립의 기준에서는 ‘자연경관, 역사·문화경관, 농산어촌 경관 및 시가지 경관에 대한 장기적 방향을 제시하고 삶의 질을 향상하기 위한 내용이 반영되도록 할 것’이라 하고 있지만, 실질적으로 수립되는 경관의 내용은 자연경관의 내용이 포함되는 경관생태학적 경관 이라기 보다는 시각경관에 치중하고 있다.
한다. 이를 위해, 시각경관의 측면에서 경관은 ‘시각적으로 보이는 자연환경과 인간의 생활환경이 어우러진 풍경’을 대상으로 정의할 수 있으며, 경관생태학적 경관은
‘자연생태계와 인간 활동의 상호작용으로 나타나는 등질성이 강한 일단의 지역’으로 정의할 수 있을 것이다.
③ 경관법상 경관계획의 내용 수정
현행 경관법상 경관계획에는 1) 경관계획의 기본방향 및 목표에 관한 사항, 2) 경관자원의 조사 및 평가에 관한 사항, 3) 경관형성의 전망 및 대책 수립에 관한 사항 등을 포함하고 있다. 또한, 경관계획 수립의 기준에서는 ‘자연경관, 역사·문화경 관, 농산어촌 경관 및 시가지 경관에 대한 장기적 방향을 제시하고 삶의 질을 향상하기 위한 내용이 반영되도록 할 것’이라고 명시하고 있다. 하지만, 실질적으로 수립되는 경관계획의 내용은 경관생태학적 경관이 의미하는 ‘자연경관’의 내용을 포함하기 보다는 시각경관의 내용에 치중하고 있다.
따라서 앞서 경관의 개념을 시각경관과 경관생태학적 경관으로 구분한 것을 토대로, 경관계획의 내용도 이를 반영하여 작성되어야 한다. 즉, 경관계획은 시각경관의 자원의 조사 및 평가뿐만 아니라, 자연생태계 및 환경조사 및 평가, 자연생태계의 건강성 유지 및 보전대책과 훼손된 자연에 대한 복원 방안에 관한 내용을 포함하여 자연침해 제도를 반영할 수 있도록 한다.
④ 경관계획의 위계설정
앞서 설명하였듯이, 경관계획은 수립된다고 하여도 도시계획이 경관계획에 우선하 고, 경관계획과 도시계획과의 관계성도 모호하여 그 실효성을 담보할 수 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해, 도시기본계획에서는 경관관리에 대한 기본구상의 내용을 담고, 경관계획이 이를 반영하여 수립된 후, 도시관리계획과 지구단위계획이 경관계 획의 내용을 반영한다면 상·하위 계획간 정합성을 이룰 수 있을 것이다. 즉, 도시기본계 획, 경관계획, 도시관리계획, 지구단위계획의 위계가 위에서 아래로 차례로 정립된다 면 경관계획의 실효성을 담보할 수 있을 것이다. 경관생태학적 경관에 대해서는
시·도환경보전계획과 시·군·구환경보전계획이 경관계획의 내용을 반영하여 작성된다 면 경관계획이 공간계획과 환경계획을 연결시키는 가교의 역할을 할 수 있을 것이다.
⑤ 경관계획의 집행과 관리
앞서 경관계획은 시각경관과 경관생태학적 경관의 두 분야로 나누어 작성할 것을 제안하였다. 경관계획의 집행은 행정업무의 연속성, 소관 부처의 전문성을 고려하여 현행 체제를 그대로 수용하여, 시각경관 부분은 국토해양부에서, 경관생태학적 경관 은 환경부에서 담당하도록 한다. 관리행정은 시각경관 관련 사항은 도시계획·정책 관련 부서에서, 경관생태학적 경관은 환경계획 관련 부처에서 다루게 된다면 상호보완 적인 관계를 형성할 수 있을 것으로 본다.