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독일의 자연침해 제도와 정책제언

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Academic year: 2022

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독일의 자연침해 제도와 정책제언

Impact Mitigation Regulation of Germany and Its Policy Implications to Korea 최영국, 박종순, 최인태

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▪ 연구진

연구책임 최영국 선임연구위원 박종순 책임연구원

▪ 외부연구진

최인태 도시생태학연구센터 소장

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

김종원 국토연구원 국토환경·수자원연구본부장 채미옥 국토연구원 선임연구위원

이왕건 국토연구원 도시재생지원센터장

▪ 외부자문위원(가나다 순)

김현수 한국건설기술연구원 선임위원 한봉호 서울시립대 조경학과

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|I|M|P|L|I|C|A|T|I|O|N|

주요 결론 및 정책제언

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 독일의 자연침해조정제도는 개발사업에서 토지를 변형(자연훼손)할 때 적용되는 제도로서 자연환경을 계획적으로 관리하는 데 적용 가능한 수단임

❷ 자연침해조정은 개발에 따른 자연경관 훼손을 계획단계에서 다루게 하는 실질적 법적 수단이 되어 지속가능한 국토관리를 가능하게 함

❸ 자연침해조정은 보호지역 및 보호할 종에 치중하였던 국토환경정책을 보통 자연에서 발생하는 자연훼손 및 생태계 단절 문제에 대응하도록 하여 국토의 질을 유지하는 역할을 수행함

본 연구보고서의 정책제언은 다음과 같음

❶ 국토기본법, 환경보전기본법 등 상위법제에서는 자연침해 관련 조문을 보다 구체화하고, 하위 개별 법률에서는 실천수단 마련이 요구됨

❷ 경관법과 환경영향평가법 내에 자연침해조정에 관한 내용을 보강하여, 국토개발 및 이용에 따른 자연훼손을 계획적으로 저감(회피, 복원, 대체, 보상조치 등)하기 위한 실행수단 확보

❸ 자연침해조정 제도를 운영하기 위한 전제조건인 환경기초정보(예 : 광역생 태축 설정, 비오톱 지도 등)구축을 위한 제도적 장치 마련

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발간사

1960년 대 이후 우리는 일찍이 경험해보지 못하였던 경제의 압축성장 시대를 맞이하게 됩니다. 산업혁명의 발생지인 유럽국가에서 300년 이상 걸린 공업화와 산업화를 우리는 30년에 끝냈습니다. 그 동안 우리의 국민소득은 1,000弗에서 2011년 20,000弗로 증가하면서 최빈국에서 세계 11위 경제대국으로 성장하게 됩니다. 이러 한 경제성장은 역사상 유래를 찾을 수 없습니다.

이러한 경제성장은 우리생활을 윤택하게 해준 반면 여러 문제들은 안겨 주었습니다.

국토의 난개발, 자연생태계의 훼손, 녹지 공간의 부족, 경관의 부조화, 도시열섬현상, 공기와 물의 오염, 그리고 고유 문화와 전통의 상실 등 경제성장의 대가 또한 만만치 않았습니다. 이러한 문제에 대처하기 위해 우리나라에서는 국토기본법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 국토의 난개발을 예방하기 위하여 자연환경보전을 배려하는 친환경적 개발계획을 수립하도록 하고 있고, 선계획-후개발의 원칙도 제시 하고 있습니다. 또한, 환경정책기본법과 자연환경보전법에서는 환경훼손 원인자 책임원칙을 적용하여 자연환경을 보호하고, 경관을 보전하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있습니다.

그러나 여전히 도시계획이나 개발사업 추진 등 국토정책에서 그리고 환경보전을 다루는 환경정책에서 개발과정에서 자연환경을 배려하는 부분에서 미흡한 점이 있습니다. 즉, 공간계획이나 개발사업 계획 수립과정에서 자연훼손을 제어할 수 있는 구체적인 실행수단이 필요한 시점입니다.

이러한 맥락에서 독일의 자연침해조정 제도는 우리가 주목할 만한 제도입니다.

독일의 자연침해조정은 개발에 의한 자연훼손을 사전에 예방하고, 자연침해(훼손) 원인자가 개발에 따른 자연훼손의 정도를 평가하여 손상된 만큼 복원·복구하도록 하는 제도입니다. 자연침해조정은 자연훼손을 평가하여 그만큼 새로운 자연을 조성하 도록 구체적인 실천수단을 보유하고 있으므로 실행수단이 필요한 우리에게 좋은

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대안이 될 것입니다.

이번 연구에서는 독일의 자연침해조정 제도를 소개하고 국내에 도입할 수 있는 방안을 포괄적으로 다루고 있습니다. 향후 구체적인 연구를 통하여 국토기본법, 자연환경보전법 등 상위법에 자연생태계 보전과 훼손된 생태계 복원에 대한 내용을 보다 구체화하는 것이 필요합니다. 이를 반영하여 택지개발촉진법, 도로법, 하천법 등에서는 이에 대한 실천수단을 마련해야 할 것입니다. 마지막으로는 경관법 및 환경영향평가법 등에서는 자연침해조정에 관한 내용을 보다 강화해야 합니다.

과거에는 경제성장이 삶의 질의 중요한 부분을 차지했지만, 이제는 보다 아름답고 쾌적한 국토 환경 조성이 우리의 ‘살의 질’을 결정하는 시대가 왔습니다. 이러한 의미에서 이 연구는 시의 적절하게 시도된 과제였다고 생각합니다. 제시된 향후 과제들이 더욱 알차게 추진되어 독일과 같이 우리도 국격에 맞는 자연환경을 보유할 수 있기를 기대해 봅니다. 짧은 연구기간임에도 불구하고, 나름의 성과를 내 주신 원내외 연구진의 노력에 감사드립니다. 특히 외부연구진으로 독일의 자연침해조정 제도를 소개해 주신 최인태 도시생태학연구센터 소장님과 다양한 의견을 제시해 주신 연심위원들께도 진심으로 고마운 마음을 전합니다.

2012년 11월

국토연구원장 박 양 호

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S U M M A R Y

요약

제 1장 서론

최근 삶의 질 향상에 대한 국민적 관심이 높아지면서 쾌적한 국토환경조성이 중요한 과제로 대두되고 있다. 그러나 우리 주변의 자연환경은 각종 개발사업으로 훼손되거나 사라지고 있으며 이를 관리하기 위한 법제도는 미흡한 상태이다. 일부 개발사업에 대한 환경영향평가를 시행하고 있으나 자연훼손과 생태계 단절에 대한 평가 이후의 실질적인 대응책 마련에는 미흡한 실정이다.

국토기본법은 국토의 지속가능한 발전을 기본이념으로 하여, 국토에 대한 계획 및 사업을 수립, 집행할 때는 자연환경에 미치는 영향을 사전에 고려하여 부정적인 영향이 환경에 미치지 않도록 하고 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에서도 국토이용 및 관리의 원칙으로 자연환경 및 경관의 보전, 훼손된 자연환경 및 경관의 개선·복원을 규정하고 있다.

환경 관련 법·제도에서도 비슷한 내용을 담고 있다. 환경정책기본법에서는 국토이 용 및 개발 사업자는 사업 활동으로 인해 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 방지하기 위해 스스로 필요한 조치를 하도록 명시하고 있다. 또한, 자연환경을 인위적 훼손으로 부터 보호하고 생태계와 자연경관을 보전하도록 하며, 자연환경을 체계적으로 보전·

관리하기 위한 자연환경보전계획 수립 등의 계획체계와 계획에 포함할 사항을 제시하 고 있다. 따라서 관련 법·제도와 계획에서 지속가능한 국토와 자연훼손 방지를 위한 원칙과 목표 그리고 계획체계를 보유하고 있다.

하지만, 국토개발 및 이용에 따른 자연훼손과 경관 부조화에 대한 구체적인 실행수 단은 미흡한 실정이다. 환경계획과 공간계획의 관점에서는 공간계획에서 시행하고 있는 전략환경영향평가제도의 실행력 미흡과 개발사업에 대한 환경영향평가제도의 한계 때문에 자연훼손에 대한 사전 예방대책이 부족하다. 환경보전계획에서는 국토개

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발과 이용에 따른 자연훼손 및 생태계 단절문제에 소극적으로 대응하고 있다.

이러한 맥락에서, 지속가능한 국토관리를 위해서는 우리 주변의 자연에서 추진되는 각종 개발사업의 계획적 관리를 위한 제도적 장치가 필요하다. 독일의 자연침해조정1) 은 이러한 목적을 지닌 제도 중 하나이다. 즉, 자연침해조정은 전 국토를 대상으로 도시지역이나 비도시화지역에서 각종 개발사업으로 인하여 토지를 변형(자연훼손)할 때에 적용되는 제도로서 우리의 자연환경을 계획적으로 관리하는데도 적용가능한 수단이다.

본 연구에서는 환경 및 자연생태계 훼손과 관련하여 우리나라의 법제도와 계획의 한계를 보완할 수 있는 대안으로서 독일의 자연침해조정을 국내에 소개하고, 이를 통해 우리나라에 적용 가능한 정책 제언을 제시하고자 한다. 독일의 자연침해조정 도입 배경, 주요 내용 및 적용 사례를 살펴보고, 자연침해조정을 통해 우리나라의 법제도계획의 한계점을 극복할 수 있는 방안을 제시하는 것이다. 이번 연구는 3개월 동안 국토연구원의 수시과제로 진행된 연구의 시간적 한계로 인해 독일의 자연침해조 정 제도를 소개하는 것에 무게 중심을 두고 있다.

제 2장 관련 제도와 자연침해조정 제도의 도입 필요성

우리나라의 상위법 및 개별 법률에서는 자연생태계의 보전 및 훼손된 생태계에 대한 복원을 다루고 있다. 그러나 국토의 개발과정에서 자연침해의 문제는 끝임 없이 지적되고 있다. 국토기본법, 국토계획법 등 국토관련 법률에서는 자연생태계 보전과 훼손된 생태계 복원에 대하여 선언적으로 언급을 하고 있다. 그러나 도로법·하 천법 등 개별 법률에서는 상위법에서 언급하고 있는 내용을 실천할 수 있는 수단이

1) 자연침해조정은 자연침해가 발생하지 않도록 이를 회피하고 인위적인 자연훼손에 관한 보상 (균형․대체)의 양을 산정하며 보상조치를 강구하는 일련의 제도적 과정을 의미한다. 최영국 등(2006, p. 8)은 자연훼손을 “자연이 지니고 있는 고유의 성질이나 능력이 인위적인 행위와 인공물의 설치로 인하여 감소되는 현상”이라 정의하고 있다. 환경보전기본법 제3조 5항에서 는 유사한 의미로 ‘환경훼손’이란 용어를 사용하고 있으며, 이는 “야생동식물의 남획(濫獲) 및 그 서식지의 파괴, 생태계질서의 교란, 자연경관의 훼손, 표토(表土)의 유실 등으로 자연 환경의 본래적 기능에 중대한 손상을 주는 상태”로 정의하고 있다.

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부재하여, 상·하위 계획간 일관성이 부족한 것이 자연침해 혹은 훼손의 원인이 된 것으로 볼 수 있다.

또한, 환경정책기본법, 자연환경보전법 등에서도 생물의 다양성 증진, 자연생태계 및 경관에 대한 체계적인 보전 및 관리에 대한 내용을 선언적으로 명시하고 있다.

야생동․식물보호법, 백두대간 보호에 관한 법률, 산지관리법 등 개별 법률 차원에서도 자연생태계의 훼손 방지와 훼손된 생태계에 대한 복원의 내용을 다루고 있다. 그러나 직접적인 근거법령 및 관련법령이 산재되어 있고 그러한 훼손방지와 복원을 구체적으 로 실행하는 법적 장치는 크게 미흡하다. 더욱이 관련 행정기관도 분산되어 있어, 생태복원에 대한 신속하고 효율적인 대응책을 마련하는데 어려움이 있다. 예를 들면, 생태계 보전 협력금 제도에서는 자연환경이 훼손된 이후 복원에만 치중하므로 훼손을 회피하거나 예방할 수 있는 적절한 방법은 아니다. 또한 그것이 행해지는 위치도 생태계 관점에서 적절한가에 대한 검토과정도 없이 집행하는데 초점을 두고 있어서 그의 효과에도 의문이며, 개발사업에 따른 복원 대상선정과 복원 규모 그리고 지역계 수의 설정 방법 등에 대한 한계도 지적되고 있다.

환경성평가제도에서는 비오톱 등 환경지도가 구축되어 있지 않은 경우가 많아 입지의 타당성을 평가하는 전략환경영향평가의 실효성이 높지 않다. 소규모 개발사업 의 경우에도 환경영향을 보다 세밀하게 평가하려면 현황조사와 영향예측이 필수적이 며 인․허가 시 자연환경 보전을 더욱 강화해야 한다. 즉, 환경영향평가 대상규모 미만의 사업(소규모 환경영향평가 대상)에 대해서는 환경영향 예측 및 저감방안에 대한 구체적 제어가 불가능하다. 또한, 전략환경영향평가의 작성방법이 환경영향평가 서와 유사하고, 평가 방법의 차이가 없어 입지선정의 타당성 검토와 친환경적 토지이 용계획 수립을 효과적으로 지원하는데 한계를 지니고 있다.

제 3장 독일의 자연침해조정 검토

독일은 19세기 말부터 산업화와 도시화가 급속히 진행됨으로써 자연생태와 경관이 무분별하게 훼손되는 문제를 안기 시작하였다. 이에 대응하여 산업화 초기에는 향토의

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경관을 지키기 위하여 향토보호 운동이 시작되었고 제3제국 시대에는 근대적 자연보 호법이 제정되었다. 2차 대전이후 독일은 라인강의 기적이라는 급속한 경제발전을 이루면서 대규모 개발사업과 기반시설을 조성하는 과정에서 발생하게 된 자연환경훼 손 문제를 근본적으로 해결하기 위한 방안으로 연방자연보호법(1976년)을 제정하게 되었다. 연방자연보호법에서는 환경생태계획 수립과 자연침해조정 규정, 보호지역체 계 구축 및 야생동식물 보호라는 3가지의 핵심 목표가 제도화되었다. 이 법은 연방차원 에서 법적 효력이 있으며, 주정부는 그에 따른 자연보호법 시행령을 제정하고 있다.

자연침해조정과 관련하여 균형과 대체의 개념을 엄격하게 구분하지 않았으며 대체비 용지불에 관하여서는 연방차원의 통일된 규정의 근거를 마련하였다.

자연침해조정 제도는 독일 16개 주에서 적용하고 있다. 각 주의 특성에 따라 자연침해조정 적용방법은 조금씩 다르지만 기본적인 원칙과 과정은 유사하다. 각 주정부의 자연보호 관청은 주정부의 특성에 맞게 자연침해조정 지침을 개발하여 실행하고 있다. 자연침해 평가방법은 서술·논증적 보상도출, 비오톱가치절차, 균형계 수, 조성비용 산정방법으로 분류되며, 그 중 대부분의 주에서 비오톱가치절차 모델을 사용하고 있다. 2010년 연방자연보호법의 전면 개정되었으며, 이와 관련하여 자연침 해조정 제도는 연방차원의 통일된 적용을 위하여 비오톱가치절차 모델로 발전하는 경향을 나타내고 있다. 이는 보상조치의 토지확보 어려움으로 인하여 농업과 관련하여 계약에 의한 친환경적 농사방법도 자연침해의 보상조치를 인증하는 등 다양한 방향으 로 자연침해조정 제도를 적용하고 있다.

제 4장 독일 자연침해조정 적용사례

자연침해조정에 대한 전반적인 내용을 검토하고 이를 실제 어떻게 적용하고 있는가 를 제시하기 위해 제4장에서는 독일 자연침해조정의 실제 적용사례를 소개하였다.

먼저 독일 바이에른주의 택지개발에 따른 균형계수 모델을 살펴본 후, 멕클렌부르크- 포아폼머른주의 비오톱가치절차 모델에 의한 대체지은행 사례를 다루었다. “균형계 수 모델”은 간소화된 자연침해조정 적용절차이다. 이는 인․허가 관청과 개발사업자로

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하여금 자연침해조정 결과를 쉽게 수긍하도록 절차와 과정을 제시하는 장점이 있다.

두 번째 제시한 비오톱가치절차 모델은 고속도로 건설사업시 적용되는 자연침해조정 의 대표적인 사례이다. 환경영향평가에서 회피와 저감 조치를 최대한 반영하였으며 균형조치가 불가능한 침해는 사업구간별로 집합적으로 대체지은행을 지정하여 보상 조치를 실행함으로써 자연환경보전에 기여하였다.

이상의 두 모델의 경우는 대상지 외부 지역에 자연환경의 질을 제고하고, 자연환경 이 열악한 지역에 공원녹지를 조성할 수 있게 한다. 이는 자연침해조정의 원인자 책임원칙과 사전예방원칙이 충실히 반영된 경우이다. 우리나라도 국토이용과 개발에 서 이와 같은 방법들은 매우 유효한 실행수단이 될 수 있을 것이다.

제 5장 정책 제언

독일의 자연침해조정 제도를 개략적으로 검토하는 수준에서 한국의 현행 법제도에 서 이를 도입할 수 있는 방안과 도입시 기대효과에 대하여 기술하였다. 먼저, 국토관련 최상위법인 국토기본법에 ‘자연침해조정’이 기능할 수 있는 문구를 명문화 하고 관련 하위법에서 구체적인 내용을 법제화하는 것이 효율적이다. 특히 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 이에 대한 원칙과 적용범위와 계획수립에서 다루는 범위 등을 언급할 수 있을 것이다. 또한 환경정책기본법에서도 국토기본법처럼 자연침해조 정 관련된 사항을 삽입하고 이를 자연환경보전법에서 구체화하도록 하는 방안을 고려하도록 한다. 즉, 공간을 다루는 법제도와 환경보전을 다루는 법제도에서 공히 자연침해조정에 대한 개념과 원칙 그리고 개발에 따른 자연훼손문제를 다루는 제도적 장치로 작동하도록 하는 것이다. 독일의 연방자연보호법에서 자연침해조정을 다루고 공간계획과 환경계획(경관생태계획 등)의 연계 체계에서 주단위에서 자연침해조정을 구체화하는 것과는 좀 다르게 한국에 적용해야 한다는 판단이다. 계획체계, 중앙과 지방의 공간계획과 환경계획수립과 다루는 내용들이 한국과 독일의 다르기 때문이다.

한편 자연침해조정을 소극적으로 적용한다면 경관법 개정을 통해 자연침해조정 제도를 도입할 수 있을 것이다. 경관법에서 자연침해조정을 다루게 하려면 사전

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정지작업이 필요하다. 예를 들면, 경관을 시각적으로 보는 관점(현재 경관법은 여기에 초점을 두고 있음)과 생태적 관점(경관생태학에서 언급하고 있는 생태계 구성요소들 의 연결성 측면)으로 구분하여야 한다. 왜냐하면 자연침해조정이 개발과정에서 발생 가능한 자연훼손, 생태계 단절 그리고 경관부조화 등을 모두 취급하고 있기 때문이다.

이와 연관하여 경관개념 재정립, 경관계획 작성의 의무화, 경관계획에서 경관생태학 적 경관의 내용을 포함하도록 하기 위한 계획의 영역의 정립, 도시계획, 환경보전계획 과 경관계획간 위계 및 정합성 확보 그리고 경관유형(시각적 경관과 생태적 경관)에 따른 주무부처간 협력방안 등을 사전에 정리해야 한다.

자연침해조정 제도의 도입은 현재 우리가 안고 있는 환경영향평가 제도의 한계를 보완하는데 도움을 줄 수 있을 것이다. 자연침해조정 제도는 개발사업의 입지선정 단계, 환경영향평가 대상의 개발사업이 아닌 경우 (사업단위) 환경보전계획 수립을 통한 자연훼손 문제의 대응 그리고 개발사업 후 자연훼손이나 생태계 단절문제를 어떻게 저감했는지에 대한 점검과정으로 활용될 수 있을 것이다. 부가하여 전략환경영 향평가 단계에서 자연침해조정(규정)에서는 평가항목 및 범위를 설정할 때 체크리스 트를 제공할 수 있다. 그리고 사후평가 단계에서의 자연침해조정의 방법인 회피, 균형, 대체, 대체비용 지불이 제대로 이행되었는 지에 대한 검토과정에서 자연침해조 정 제도를 투입할 수 있을 것이다.

자연침해조정 제도가 국내에 도입되어 국토이용 및 개발과정에서 제기되어 온 자연훼손과 생태계 단절 등의 문제를 다루게 된다면 국토정책과 환경정책의 근본적인 접근방식의 변화를 가져오게 할 것으로 기대된다. 지금까지 국토정책에서는 개발에 따른 자연훼손 등의 문제를 다루어 왔지만 구체적 실행수단이 없어서 효과를 얻지 못하는 지적을 받아 왔다. 환경정책에서는 보호지역 중심의 환경보전을 다루어 오면서 국토공간에서 발생하는 자연훼손 문제는 접근하지 못하는 한계를 지적받아 왔다.

자연침해조정은 앞에서 언급한 바와 같이 공간과 환경 관점에서 공히 다루어져야 하므로 법제도에서도 이 두 부문에서 장치를 마련하여야 하듯, 우리의 경우는 국토정 책과 환경정책에서 함께 실행되어야 원래 목적을 달성할 수 있게 된다. 따라서 자연침 해조정의 도입은 자연스럽게 국토정책과 환경정책의 연계를 가능하게 할 것으로

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판단된다. 이와 함께 자연침해조정이 본격적으로 실행되려면 광역생태축의 공간화 그리고 비오톱지도와 같은 기초정보가 구축되어야 한다. 일련의 이러한 작업들이 자연침해조정 제도의 도입과 맞물려 추진될 수 있는 여건이 마련되리라 기대된다.

제 6장 결론

이번 연구는 독일의 자연침해조정 제도를 소개하는 데 중점을 두고, 관련 정책적 시사점을 도출하였다. 이번 연구의 의의는 크게 세 가지 관점에서 찾을 수 있다.

그것은 우리나라의 법제도적 측면에서 자연침해(훼손)의 원인을 종합적으로 정리한 것, 짧은 연구기간이지만 독일의 자연침해조정 제도를 심도 있게 다룬 점, 마지막으로 현행 법제도의 수용범위 내에서 도입가능성과 기대효과를 제시하 였다는 점이다.

독일 자연침해조정 제도의 도입은 국토기본법, 국토계획법, 환경보전기본법 등 상위 법률에 흩어져 있는 자연침해 내용을 하나의 틀로 묶고 또 구체화 시키는 기회를 갖게 할 것이다. 또한 자연침해조정 제도의 도입은 택지개발촉진법, 도로 법, 하천법 등 개별 하위법률에 의해 추진되는 각종 개발사업과정에서 실천수단을 마련하여 자연훼손과 생태계 단절을 다루게 하는 근거를 제공하게 할 것이다.

또한 경관법 내 생태적 경관의 개념을 포함한 후 경관계획을 작성하는 방안과 환경영향평가 제도를 보완하는 수단으로 자연침해조정 규정을 도입하는 방안을 제시하였다.

1960년 대 이후 우리나라는 독일이 1900년 대 초반에 경험했던 것처럼 급격한 산업화와 도시화로 보호지역과 일상생활공간에서 자연침해(훼손) 문제가 등장하였 다. 2003년 지속가능한 개발을 기본이념으로 국토기본법과 국토계획법이 제정되고, 환경정책기본법 및 자연환경보전법에서도 자연생태계의 보전 및 훼손된 생태계의 복원·복구를 강조하고 있지만, 도시계획을 비롯한 각종 개발계획 그리고 최근 개정된 환경영향평가 제도의 내용을 보면 크게 나아진 것이 없다.

이러한 맥락에서, 오랜 전통을 가지고 있는 독일의 자연침해조정 제도는 우리에 게 유용한 시사점을 제시한다. 자연훼손에 대한 사전예방의 원칙, 원인자 부담원 칙, 자연훼손이 불가피할 경우 개발이전 자연생태계의 가치와 기능을 복원해야 하는 원칙 등은 쾌적한 국토환경 조성의 이념을 구체화하는 데 시사하는 바가 크다.

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(15)

|C|O|N|T|E|N|T|S|

차례

주요 결론 및 정책제언··· ⅰ 발간사 ··· ⅲ 요 약···ⅴ

제 1 장 서론···1

1. 연구 배경 및 목적···1

1) 연구배경···1

2) 연구목적···3

2. 연구범위 및 방법···4

1) 연구범위···4

2) 연구방법···5

3. 선행연구 검토 및 차별성···5

제 2 장 자연침해조정 제도의 도입 필요성···13

1. 우리나라 자연침해조정 관련 제도 현황과 한계···13

1) 국토개발 관련 법제의 자연침해조정 내용···13

2) 환경보전 관련 법제의 자연침해조정 내용···15

3) 환경성평가제도···21

2. 자연침해조정 제도 도입 필요성 ···27

제 3 장 독일의 자연침해조정 내용 검토··· 333333

1. 자연침해조정의 이론적 고찰···33

1) 자연침해조정의 개념···33

2) 자연침해조정 적용의 기본 모델···37

2. 독일의 자연침해조정 도입배경··· 3838

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1) 1976년 연방자연보호법 제정 이전··· 3838

2) 1976년 연방자연보호법 제정 이후···44

3) 2010년 연방자연보호법 전면 개정 후···47

3. 자연침해조정 적용 및 다른 제도와의 관계···49

1) 자연침해조정 제도의 의의 및 적용 대상···49

2) 자연침해조정 제도와 다른 제도와의 관계···52

4. 독일 자연침해조정 내용 및 실행과정···61

1) 체계 및 분석 모델···61

2) 독일 자연침해조정 체계 및 분석모델···64

3) 독일 자연침해정도 산정방법···68

5. 종합···81

제 4 장 독일 자연침해조정 적용 사례··· 333385

1. 바이에른 주(Freistaat Bayern)의 택지개발 사례···85

1) 사업개요···86

2) 자연침해조정 적용···88

2. 도로건설에 따른 자연침해조정 사례 : 다수의 주(州)와 연관된 경우···92

1) 독일통일의 도로건설사업···92

2) 자연보전적 도로건설···93

3. 적용사례 종합 및 시사점···98

제 5 장 정책 제언··· 3333101

1. 현행 법제도에서 도입 가능성 검토···101

1) 상위법률의 구체화 및 개별법의 실천수단 마련 ···101

2) 경관법 개정을 통한 자연침해조정 적용 ···103

3) 환경영향평가와 자연침해조정···107

2. 자연침해조정 제도의 국내 도입 효과···110

1) 국토정책과 환경정책의 연계고리 역할···110

(17)

2) 개별법에 근거한 개발사업의 자연훼손문제 사전 대응···112

3) 광역생태축 설정 및 유역단위계획수립 근거···113

제 6 장 결론··· 3333117

1. 연구의 의의 및 한계···117

1) 연구의 의의···117

2) 연구의 한계···119

2. 정책 제언···120

1) 국내 자연침해조정제도의 도입 방안···120

2) 자연침해조정 제도 도입 후 기대 효과···122

3. 향후 연구과제···123

1) 자연침해(훼손) 관련 기초 현황 조사···123

2) 제도적 개선 사항에 관한 연구···124

4. 맺음말···125

참고문헌 ··· g127 SUMMARY···135

(18)
(19)

그 | 림 | 차 | 례 |

<그림 2-1> 현행 우리나라 환경영향평가제도의 체계 23

<그림 3-1> 독일 자연침해조정 보상조치 모델 37

<그림 3-2> 독일 도시개발을 위한 공간계획 체계 및 관련법 체계 52

<그림 3-3> 독일 도시개발과 개별사업을 위한 공간계획 및 경관생태계획 체계 관련성 53

<그림 3-4> 독일 환경친화적인 도시개발을 위한 경관생태계획 절차 54

<그림 3-5> 독일의 경관생태계획의 내용을 수용한 토지이용계획 일부 도면 사례 55

<그림 3-6> 독일 경관생태계획 구분 및 내용 56

<그림 3-7> 자연침해조정 적용을 위한 경관생태계획의 내용사례 57

<그림 3-8> 자연침해조정 및 환경영향평가 대상사업의 종류 59

<그림 3-9> 환경영향평가와 자연침해조정과의 차이점 59

<그림 3-10> 보존 및 보상전략으로서 자연침해조정 이원화 61

<그림 3-11> 연방자연보호법(2010) 13조 및 15조에 의한 자연침해 보상규정 절차 65

<그림 3-12> 자연해석과 모델개념과의 연계성 66

<그림 3-13> 비오톱 가치를 기본으로 한 자연침해 가치결정절차 72

<그림 3-14> 조성비용관점의 대차대조 요소 78

<그림 4-1> 독일 바이에른주 주거단지 개발대상지 86

<그림 4-2> 독일 바이에른주 주거단지 개발대상지 생태현황 87

<그림 4-3> 개발대상지 지구상세계획 87

<그림 4-4> 개발대상지 자연생태중요도 평가 89

<그림 4-5> 개발대상지 토양피복 및 이용강도에 따른 침해유형 89

<그림 4-6> 개발대상지 보상대책 면적 도출 90

<그림 4-7> 개발대상지 대체조치 도출 91

<그림 4-8> 연방고속도로 20번 위치도 92

<그림 4-9> 환경영향평가에 의한 노선결정 93

<그림 4-10> 연방고속도로 20번 건설에 따른 9개소의 대체지은행 94

<그림 4-11> 노이브란덴부르크와 파제발크 구간 자연침해조정 결과 96

<그림 4-12> 2004년 목초지를 친환경적으로 관리한 이후 적색목록종 Orchis palustris(습지난초) 개체수 변화 97

<그림 4-13> 저층습지의 성공적 복원후 모습 97

<그림 5-1> 단계별 자연침해조정(규정)의 역할 110

<그림 5-2> 자연침해조정의 역할 111

(20)
(21)

| 표 | 차 | 례 |

<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약 6

<표 2-1> 국토기본법 중 자연침해조정 관련내용 15

<표 2-2> 국토계획법 중 자연침해조정 관련내용 15

<표 2-3> 환경법제의 생태복원 관련 내용 16

<표 2-4> 생태계 보전협력금 제도의 개요 19

<표 2-5> 생태계보전협력금 산정을 위한 용도지역 구분 및 지역계수 21

<표 2-6> 행정계획의 대안종류에 따른 대안 선정방법 24

<표 3-1> 독일의 자연침해조정 관련 용어 정의 35

<표 3-2> 독일 자연침해조정의 결정절차와 경지구획정리시 자연보호를 위한 훈령 내용 41

<표 3-3> 독일 자연침해조정 제도화 과정 고찰 44

<표 3-4> 독일 자연침해조정의 원칙과 특징 50

<표 3-5> 독일 자연침해조정 적용 대상사업 목록 51

<표 3-6> 경관관리계획 보고서 일반적 목차 58

<표 3-7> 사업에 따른 자연침해조정과 환경영향평가 비교 60

<표 3-8> 독일 자연침해조정 배경 이해를 위한 자연해석 가치체계 63

<표 3-9> 자연생태 성능 서술을 위한 기능 모델 68

<표 3-10> 균형조치와 대체조치 실행을 위한 결정요소 69

<표 3-11> 자연침해에 대한 서술․논증적 평가를 위한 일반적 기준 71

<표 3-12> 독일 Nordrhein-Westfalen주 비오톱유형의 자연성에 따른 등급화 74

<표 3-13> 독일 Nordrhein-Westfalen주 비오톱유형의 위험성/희귀성에 따른 등급화 74

<표 3-14> 독일 Nordrhein-Westfalen주 비오톱유형의 완전성에 따른 등급화 75

<표 3-15> 독일 Nordrhein-Westfalen주 비오톱유형의 대체성/복원성에 따른 등급화 76

<표 3-16> 균형계수에 의한 생태복원 면적 산출 매트릭스 77

<표 3-17> 보상 범위 결정을 위한 모델의 장단점 비교 80

<표 3-18> 독일 주정부에서 적용하고 있는 보상산정 모델 81

<표 5-1> 법률상 경관의 개념, 관리범위 및 관리주체 104

(22)
(23)

chapter 1

서론

(24)
(25)

C H A P T E R 0 1

서론

1. 연구 배경 및 목적

1) 연구배경

최근 삶의 질 향상에 대한 국민적 관심이 높아지면서 쾌적한 국토환경조성이 중요한 과제로 대두되고 있다. 쾌적한 국토환경은 자연과 인공물의 조화, 중요한 생태자원의 보호 및 보전, 풍부한 녹지대를 조성하는 등 자연을 풍요롭게 하여 만들어 갈 수 있을 것이다. 개발과정에서 생태적 건강성과 자연이 공급하는 생태서비스를 확보하는 것도 바람직한 국토환경 조성에 기여하는 방안이 될 수 있다. 보다 쾌적하고 바람직한 국토환경을 조성할 때 고민거리의 하나는 국토이용 및 개발과정에서 불가피 하게 발생하는 자연훼손과 생태계 단절 그리고 경관부조화를 최소화하는 것이다.

왜냐하면 현재 추진 중인 대부분의 개발사업은 농경지, 도시주변의 구릉성 산지, 하천주변 등 보호지역이 아닌 반자연이나 자연상태의 토지에서 이루어지고 있기 때문이다. 그것은 이러한 토지공간에서도 나름의 비오톱(biotope)1)을 구성하고 있으 며 보호지역이 아닌 이러한 곳의 생태적 가치를 유지하는 것이 생태계의 건강성을 확보할 수 있는 지름길이라는 판단에서 이다. 즉, 보통 자연의 비오톱을 고려하는 것은 결과적으로 국토 환경의 질을 제고하는 견인차 역할을 하게 되고, 건강한 생태계 를 보유한 국토는 그곳에서 생활하는 사람들의 삶의 질을 향상시키는 토대가 된다는 논리와 연관되어 있다(최영국 등, 2006).

1) Biotope에서 bio는 생활 또는 생명을, tope(topos)는 장소 또는 공간을 의미함. 즉 biotope는 생명이 있는 공간이며, 비오톱은 보호할 특정 동식물의 서식처보다는 보다 포 괄적인 개념이며 생태계 구성요소의 부분이라 할 수 있음

(26)

이러한 맥락에서 볼 때 우리 주변의 자연환경은 각종 개발사업으로 훼손되거나 사라지고 있다. 일부 계획과 개발사업에 대한 환경성평가를 시행하고 있으나 자연훼손과 생태계 단절 문제를 실질적으로 다루는 데에는 한계가 있다. 한마디로 이를 관리하기 위한 법제도가 취약한 상태라 할 수 있다. 먼저 이러한 한계를 국토이용 및 개발을 다루는 법제도를 보다 구체적으로 살펴보면, 국토기본법은 국토의 지속가능한 발전을 기본이념으로 하여, 국토에 대한 계획 및 사업을 수립, 집행할 때는 자연환경에 미치는 영향을 사전에 고려하여 부정적인 영향이 환경에 미치지 않도록 하고 있다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에서 도 국토이용 및 관리의 원칙으로 자연환경 및 경관의 보전, 훼손된 자연환경 및 경관의 개선·복원을 규정하고 있다. 또한, 국토계획법은 환경친화적 국토관리 를 목표로 하는 계획체계를 갖추고, 훼손된 자연생태계를 복원하기 위한 시책을 종합적으로 추진하도록 하고 있다.

한편, 환경 관련 법·제도에서도 거의 동일한 내용을 담고 있다. 환경정책기본법에서 는 국토이용 및 개발 사업자는 사업 활동으로 인해 발생하는 환경오염 및 환경훼손을 방지하기 위해 스스로 필요한 조치를 하도록 명시하고 있다. 또한, 자연환경을 인위적 훼손으로부터 보호하고 생태계와 자연경관을 보전하도록 하며, 자연환경을 체계적으 로 보전·관리하기 위한 자연환경보전계획 수립 등의 계획체계와 계획에 포함할 사항을 제시하고 있다.

이렇듯 국토개발과 환경보전 관련 법·제도는 지속가능한 국토와 자연훼손 방지를 위한 원칙과 목표 그리고 계획체계를 보유하고 있다. 문제는 법제도에서 명시하고 있는 사항을 실행할 수단(management tools, programs)을 담는 세부 규정이나 지침 등이 크게 미흡하다는 점이다. 국토이용 및 개발을 다루는 공간계획에서 시행하고 있는 전략환경영향평가제도의 실행력 미흡과 개발사업에 대한 환경영향평가제도의 한계 때문에 자연훼손에 대한 사전 예방대책이 부족하다. 환경보전계획에서는 국토개 발과 이용에 따른 자연훼손 및 생태계 단절문제에 소극적으로 대응하고 있다. 부연하 면, 도시계획과 환경계획에서는 개발에 따른 자연훼손 등의 문제를 다루지 않고 있으며, 도로, 하천, 택지 개발과 관련된 사업은 환경영향평가를 거치고 있으나 생태계

(27)

단절, 자연훼손 및 경관부조화 문제는 사후대응에 치중하고 있다.

국민의 삶의 질 향상 요구에 부응하려면 국토와 환경부문에서 개발에 따른 자연훼손 저감과 경관조화를 함께 고려하는 수단과 틀을 만들어야 한다. 즉, 국토개발 및 이용에 따른 자연훼손과 경관 부조화를 계획단계와 개발사업추진과정에서 다루도록 하는 제도적 장치와 실천방법이 우리에게 절실히 필요한 시점이다. 이 연구에서 독일의 자연침해조정2)을 검토하는 배경이 여기에 있다. 형식적이고 선언적인 지속가 능한 국토관리가 아닌 실질적으로 자연환경을 고려하려면 그에 상응하는 실천적 장치가 필요하며 그의 대안으로 자연침해조정을 제시하고자 한다.

2) 연구목적

국토이용 및 개발에서 자연훼손이 계속 문제가 되고 있는 것은 지정된 보호구역 이외 지역을 대상으로 환경훼손 문제를 효율적으로 다루지 않고 있는 점에 기인한다.

구체적으로, 개발사업의 입지선정단계에서 시행하고 있는 전략환경영향평가제도의 실행력 미흡과 개발사업에 대한 환경평가제도의 한계 때문에 자연훼손에 대한 사전 예방대책이 부족하고, 환경보전계획에서는 자연훼손과 생태계 단절 문제에 소극적으 로 대처하고 있기 때문이다.3)

2) 자연침해조정(독일어로는 Eingriffsregelung이며 이를 영어로 번역하면 Impact Mitigation Regulation임)은 개발에 따른 자연훼손, 생태계 단절, 형질변경 등(이를 포괄하는 의미로 ‘자연침해’라는 용어를 사용)이 발생하지 않도록 하거나(여기서는 이를 ‘회피’라 함) 불가피하게 자연훼손된 부분에 대하여는 복원(여기에서는 개발전과 개발후의 비오톱의 유형 과 규모를 맞춘다는 의미에서 이를 ‘균형’이라는 용어를 사용하여 표현하였음. 그것은 ‘복원’

은 훼손된 곳을 원래의 상태로 돌려 놓는다는 일반적인 용어로 사용하기 위함)과 대체하는 양을 산정하여 보상조치를 강구하는 제도이다. 최영국 등(2006, p. 8)은 자연훼손을 “자연이 지니고 있는 고유의 성질이나 능력이 인위적인 행위와 인공물의 설치로 인하여 감소되는 현 상”이라 정의하고 있다. 환경보전기본법 제3조 5항에서는 유사한 의미로 ‘환경훼손’이란 용 어를 사용하고 있으며, 이는 “야생동식물의 남획(濫獲) 및 그 서식지의 파괴, 생태계질서의 교란, 자연경관의 훼손, 표토(表土)의 유실 등으로 자연환경의 본래적 기능에 중대한 손상을 주는 상태”로 정의하고 있다. 이러한 것을 종합하는 관점에서 Eingriff를 “자연침해”라 번역 3) 이 외에도 공간계획과 환경계획의 연계 미흡, 기초정보의 부재로 자연훼손 문제를 진단하였다.

할 구체적인 수단이 부족하며, 국토정책과 환경정책의 통합적 운영체계가 미흡한 것을 원인으로 들 수 있다.

(28)

이에 따라 본 연구에서는 환경 및 자연생태계 훼손과 관련하여 우리나라의 법제도와 계획의 한계를 보완할 수 있는 대안으로서 독일의 자연침해조정을 국내에 소개하고, 이를 통해 우리나라에 적용 가능한 정책 제언을 제시하고자 한다. 이를 위해 독일의 자연침해조정 도입 배경, 주요 내용 및 적용 사례를 살펴보고, 자연침해조정을 통해 우리나라의 법제도계획의 한계점을 극복할 수 있는 방안을 제안한다.4)

2. 연구범위 및 방법

1) 연구범위

(1) 시간적 범위

본 연구는 독일의 자연침해조정과 우리나라에 적용할 수 있는 정책적 시사점을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이에 따라 독일의 법·제도 검토부분은 주로 독일의 연방자연보호법과 자연침해조정이 도입된 1970년 중반 이후 현재 시점 (2012년 11월)까지 하기로 한다. 우리나라의 법·제도·계획의 경우, 가능한 한 현재 시점에서 최신의 자료를 활용하기로 한다.

(2) 내용적 범위

본 연구의 주요 내용은 크게 독일의 자연침해조정 제도를 검토하고 적용사례를 살피는 부분과 그의 도입가능성을 진단하는 부분으로 구분할 수 있다. 독일의 자연침 해조정 제도 검토에서는 자연침해조정의 이론적 배경, 자연침해조정의 도입배경 및 발전, 도입 당시의 독일 공간계획과 경관생태계획 등에 대한 내용 등을 담고 있다. 자연침해조정 내용을 보다 이해하도록 하기 위해 2개의 적용사례를 제시하였다.

자연침해조정의 도입가능성은 독일 자연침해조정 도입 당시 제기되었던 문제점과

4) 이번 연구는 국토연구원의 수시과제로 3개월 동안 진행된 연구의 시간적 한계로 인해 독일 의 자연침해조정 제도를 소개하는 것에 무게 중심을 두고 있다. 이러한 이유로 우리나라에 적용 가능한 법·제도적 개선 방향은 개략적으로 다루었다.

(29)

발전 동향에서 제기되는 시사점 중심으로 제시하였다. 이를 위해 앞부분에서 한국의 국토기본법, 국토계획법 등 국토 관련 법·제도를 살펴보고, 환경 관련 법제도에서는 환경정책기본법, 자연환경보전법 등을 검토하여, 자연침해와 관련한 현행 법·제도의 한계점을 살펴보았다.

2) 연구방법

본 연구는 짧은 연구기간을 감안하여 주로 기존 문헌 검토로 진행되었다. 독일의 자연침해조정의 주요 내용과 실행 사례, 이와 관련된 우리나라의 현행 법제도 및 계획체계를 살펴보기 위해 관련 문헌을 검토하였다. 이와 더불어, 독일의 자연침해조 정의 국내 도입의 방향성과 정책적 시사점을 도출하기 위해 관련 학계 전문가들로 구성된 자문회의를 개최하고 의견을 수렴하는 과정을 수행하였다.

3. 선행연구 검토 및 차별성

연구과제 시작단계에서 우리나라 자연침해조정 관련 연구를 검토하고 본 연구와의 차이점을 정리하였다. 우리나라는 친환경적 개발을 유도하기 위하여 전략환경영향평 가를 거쳐 자연환경에 미치는 악영향에 대한 저감대책을 강화하고 있지만, 자연침해에 의한 자연환경훼손 문제는 해결되지 않고 있다. 이에 개발에 따른 자연환경 훼손문제 를 해결하기 위한 관련 연구에서 독일의 자연침해조정을 소개(최영국 등, 2002, 2006)하였으며 미국의 습지총량제(No Net Loss of Wedlands Policy)를 다룬 연구에 서도 자연침해조정을 하나의 대안(방상원 등, 2006)으로 또, 단위개발사업에 따른 자연훼손의 저감 및 보상개념으로 자연침해조정이 연구되었다(김원주, 2006).

주요 선행연구의 내용을 보다 구체적으로 살펴보면 우선 최영국 등 (2002)은

“국토계획 및 환경계획체계 연계방안 연구”에서 친환경적인 국토조성을 위해서 공간 계획과 환경계획이 상호 보완적 역할을 해야 함을 강조하고 있다. 두 계획체계의 상호보완적인 관계설정을 위한 방안의 하나로서 계획간 연계가 필요하며 그의 수단으

(30)

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

1

∙과제명: 국토계획과 환경계획체 계의 연계방안 연구

∙연구자(년도): 최영국 외(2002)

∙연구목적: 국토계획과 환경계획 체계의 연계를 위한 체계구축과 연계수단 강구

∙국내 문헌연구 분석

∙외국의 사례 검토 및 시사점 도출

∙국토계획과 환경계획 연계방

∙국토계획 및 제도에서 환경보전 고려 의 필요성, 두계획의 연계를 위한 과제 도출

∙해외사례 검토 및 시사점 도출을 통하 여 연계방향을 설정

∙국토계획과 환경계획체계의 연계방안

2

∙과제명: 리조트 개발에 의한 산 림훼손 예정지역의 생태적 대체 기법 연구

∙연구자(년도): 김종식 (2005)

∙연구목적: 리조트 개발지역내 불 가피하게 훼손된 산림지역의 자 연생태계에 대한 정량적 가치평 가를 훼손되는 가치만큼 보상할 수 있는 생태적 가치평가 및 대체 기법 마련

∙생태적 특성 조사 분석 - 지형구조(경사도), 식물생

태, 동물생태, 토양층위구 조, 비오톱 유형

∙생태계가치평가

- 가치지수 선정 및 최종가치 평가

∙이론적 고찰 및 평가기준 설정

∙생태적 특성 조사 분석

∙생태적 가치 평가

∙생태적 대체기법 정립: 대체면적 산출 을 통한 대체방안 제시

<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약

로서 경관및자연환경훼손에관한규정(자연침해조정과 같은 개념)을 제안하고 있다.

김종식(2005)은 “리조트 개발에 의한 산림훼손예정지역의 생태적 대체기법 연구”

에서 자연과 경관에 대한 침해규정제시 및 생태계 훼손저감 및 대체를 위한 생태계 평가기준을 종합 적용하여 분석하고 있다.

최영국 등 (2006)은 “국토의 자연훼손 진단 및 대책에 관한 연구”에서 보호지역이 아닌 보통 자연의 중요성을 강조하면서 개발에 의한 자연훼손저감을 위한 여러 대책을 제시하고 있다. 그 가운데 자연훼손 저감 및 경관고려를 위한 규정을 제안하며, 독일의 자연침해조정을 소개하고 있다. 제도적 개선사항으로는 국토계획법의 도시계 획 내용에서 “자연훼손저감계획” 부문을 신설하여 자연훼손이 우려되는 부분에 대한 대책 강구를 제안하였으며, 국토계획법과 자연환경보전법에 자연고려규정의 신설을 제안하였다. 그리고 자연환경보전법에서 개발사업의 내용과 규모, 자연훼손의 유형에 따른 조치(복원, 대체, 비용부담 등) 등과 환경영향평가와의 연관성에 대하여 언급할 것을 제시하였다.

(31)

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

3

∙과제명: 국토의 자연훼손 진단 및 대책에 관한 연구

∙연구자(년도): 최영국 외(2006)

∙연구목적: 개발대상지내에 있는 녹지, 구릉지, 하천, 경관 등의 훼손을 줄이고 주변 생태계와의 연결성을 유지할 수 있는 실천적 수단과 제도적 장치 마련

∙심층면접 조사

∙독일, 영국, 일본의 공간계획 수립시 자연훼손 저감을 위한 계획체계 및 수단 분석, 개발계 획의 환경성 강화를 위한 관련 제도, 환경성평가제도, 기초정 보의 내용을 활용

∙자연훼손의 개념과 자연훼손의 유형 및 주요내용을 검토

∙자연훼손의 진단, 구체적인 훼손실태 를 파악

∙독일, 영국, 일본의 해외사례 검토

∙자연훼손 저감의 기본방향

∙국토의 자연훼손 저감을 위한 실천수

4

∙과제명: 습지보전을 위한 정책방 안 연구 : 습지은행제도를 중심으

∙연구자(년도): 방상원 등(2006)

∙연구목적: 내륙습지 보전을 위해 미국의 습지은행제도를 고찰하 고, 이를 우리나라에 적용가능성 여부를 타진함

∙국·내외 관련법 및 제도를 조사 하고 분석함

∙국·내외 전문가 및 관계기관의 담당자와의 면담, 자문 및 자료 수집·분석

∙국내외 습지관리제도 현황 파악

∙습지총량제도 및 습지은행제도 검토

∙습지은행제도의 도입방안 제시

5

∙과제명: 도시개발사업의 생태계 영향저감 및 보상을 위한 자연침 해조정 기법 연구

∙연구자(년도): 최인태 (2008)

∙연구목적: 독일 자연침해조정 내 용과 기법을 고찰하고 우리나라 에 적용가능한 기법을 개발하여 실제 진행중인 사업에 자연침해 조정 가능성을 검토

∙연구사례 대상지의 자연침해 조정을 위하여 경관생태현황 조사 및 분석

∙토지이용계획 내용과 비오톱 가치평가를 중첩기법을 이용 하여 비교 분석

∙서술논증적 모델, 비오톱가치 절차 모델, 균형계수 모델을 적 용, 우리나라 현실에 맞는 모델 제안

∙서창2지구 사례를 통하여 자연침해조 정 관련제도 검토와 적용으로 구분하 여 수행

∙자연침해조정 관련 제도 검토

∙개발계획 및 환경보전계획관련 법․제 도검토

∙자연침해조정 관련 국제적 동향으로 독일, 네덜란드, 스위스, 미국, 캐나다, IUCN를 대상으로 자연침해 조정 적용 특성 분석

본 연구

∙독일의 자연침해조정 제도만을 보다 심도 있게 다룸

∙현시점에서 우리나라에 도입해 야 하는 당위성 모색

∙현행 관련 법·제도·계획 체제의 수용범위 내에서 제도의 적용 방 안을 제시

∙문헌조사

∙연구자문회의

∙독일 자연침해규정 도입 배경

∙독일 자연침해규정 주요 내용 소개

∙자연침해규정과 관련 제도와의 연관 성 검토(공간계획, 경관계획 및 환경영 향평가 등)

∙적용사례 검토 및 우리나라에 도입 가 능성 검토

(32)

방상원 등(2006)은 “습지보전을 위한 정책방안 연구 : 습지은행제도를 중심으로”에 서 미국의 습지은행제도5)를 고찰한 후 우리나라 습지보전정책에 부합되고 자연습지 의 순손실을 방지할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 연구를 전개하였다. 여기에서 미국의 습지총량제는 독일의 자연침해조정과 유사하나 총량제의 대상이 습지에 국한되어 자연생태와 경관 등 총체적 자연환경을 다루는 독일 제도와는 근본적 차이가 있음을 언급하고 있다.

단위개발사업에 따른 자연침해조정 연구로 김원주(2006)는 “단위개발사업의 자연 훼손 평가 및 적용방안”을 서울시를 사례로 연구하였다. 이 연구는 환경적인 측면에서 보전가치가 높은 지역을 지켜내면서, 동시에 바람직한 개발계획을 유도하기 위해 단위개발사업에서의 자연훼손 정도를 정량적으로 평가할 수 있는 방법을 제시한 것이다.

환경부(2007)는 자연자원총량관리제도 도입을 추진하고 있는데, 자연자원총량관 리제도는 습지총량제와 녹지총량제로 구분하여 습지 또는 녹지가 훼손되는 경우 다른 곳에 대체 조성을 의무화하여 국가 전체적인 습지와 녹지의 총량을 일정한 수준으로 유지하는 제도를 제안하고 있다. 이때 그러한 총량을 산정하는 방법과 제도로서 자연침해조정을 제시하고 있다.

마지막으로 최인태(2008)는 “도시개발사업의 생태계 영향 저감 및 보상을 위한 자연침해조정 기법 연구”에서는 독일의 개발계획 및 환경보전계획과 관련한 법․제도 를 검토하였다. 특히 이 논문은 독일의 자연침해조정을 한국 택지개발지구에 적용하여 이 제도의 국내 도입을 검토한 최초의 연구라 하겠다. 이 논문에서는 자연침해조정의 내용을 개발계획 관련 법제에 포함할 것과 자연훼손에 따른 보상 개념을 환경평가법제 에 명확히 규정하는 방안을 제안하였다.

5) 미국은 습지의 순손실 방지를 목적으로 습지훼손에 대한 보상․완화조치(Compensatory Mitigation)가 습지관리법에 규정되어 있다(방상원 등, 2006). 습지 상실에 따른 완화조치로 대체습지를 조성할 경우 동일 지역내 습지와 동종의 습지로 조성하는 것을 우선시 하며, 대 체습지를 새로이 조성하거나 보존하는 것보다 기존 훼손된 습지를 원래 상태로 복원하는 것 을 더욱 우선시 한다. 습지은행제도는 습지개발자가 습지의 보상․완화조치를 완료하기 위하 여 미리 대체습지가 조성된 습지은행에서 습지권을 구매하는 제도이다.

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본 연구는 독일의 자연침해조정의 도입배경과 주요 내용 그리고 적용사례를 구체적으로 제시하여 향후 각종 개발사업에서 제기되는 자연환경훼손을 저감하 는 수단으로서 자연침해조정 제도의 국내 도입 가능성을 타진하는 것이다. 이번 연구는 독일의 자연침해조정 제도만을 보다 심도 있게 다루고, 이를 현시점에서 우리나라에 도입해야 하는 당위성을 모색하고, 마지막으로 현행 관련 법·제도·계 획 체제의 수용범위 내에서 자연침해조정 제도의 구체적이고 다양한 적용 방안을 제시하고 있다는 점에서 선행연구와의 차별성이 있다.

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chapter 2

자연침해조정 제도의

도입 필요성

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C H A P T E R 0 2

자연침해조정 제도의 도입 필요성

한 나라의 법제도는 사회요구와 국민인식을 반영한다. 국민 삶의 질 향상에 따라 최근 국토의 품격 제고가 국토관리의 주요 과제로 등장하였다. 이에 우리나라 국토기 본법, 국토계획법, 자연환경보전법, 환경정책기본법 등의 상위법과 백두대간 보호에 관한 법률, 산지관리법 등 다수의 개별법에서 자연생태계의 보전 및 훼손된 생태계에 대한 복원을 다루고 있다. 그러나 국토의 개발과정에서 자연훼손 및 생태계 단절 등의 문제는 끊임없이 지적되고 있다. 무엇이 문제인지 우리나라의 관련 법·제도적 측면에서 그 한계점을 짚어본다. 이것을 토대로 독일의 자연침해조정의 도입 필요성을 제기한다.

1. 우리나라 자연침해조정 관련 제도 현황과 한계

1) 국토개발 관련 법제의 자연침해조정 내용

우리나라 공간개발계획 관련 법제도는 국토기본법과 국토계획법으로 근간을 형성하고 자원유형과 개발대상을 다루는 하위법으로 이어지는 법체계로 구성된 다. 공간개발 관련 계획법령 중 최상위법인 국토기본법에서는 “국가와 지방자치단 체는 산, 하천, 호수, 늪, 연안, 해양으로 이어지는 자연생태계를 통합적으로 관리·보전하고 훼손된 자연생태계를 복원하기 위한 종합적인 시책을 추진함으로 써 인간이 자연과 더불어 살 수 있는 쾌적한 국토 환경을 조성”하도록 명시하고 있다(동법 제1장 제5조 제3항). 이는 국토의 모든 공간에서 훼손된 생태계 복원을 위해 노력해야 함을 의미하지만 복원에 앞서 근본적으로 고려되어 할 훼손 예방에 대하여는 언급되어 있지 않다(<표 2-1> 참조).

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국토계획법은 총칙을 서술하는 제1장 제3조에서 국토이용과 관리의 기본원칙 의 하나로 “국토는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 자연환 경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원을 이룰 수 있도록 이용되고 관리되어야 한다”라고 규정하고 있다. 이는 국토기본법의 훼손생태계 복원에서 나아가 양호한 자연환경 보전 및 복원을 지향하고 있다. 이처럼 우리나라 국토계획 관련 상위법률에서는 양호한 자연생태계 보전과 훼손된 생태계 복원은 상위법에서 선언적6)으로 언급되고 있다(<표 2-2> 참조).7)

6) 다만 법 제 56조의 개발행위의 허가 조항을 제시하여 동법 시행령 제51조 등에서 건축 물 건축, 공작물 설치, 토지형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건적치 등의 개발행위허가 대상에 대한 허가기준은 용도지역별 개발행위의 규모와 도시・군관리계획의 내용에 적 합하도록 하여야 하며, 주변지역의 토지이용실태, 주변환경이나 경관과의 조화를 이루 어야 한다 라고 명시하고 있다. 또한 개발제한구역 해제와 관련하여 해제지역에서 사업 을 시행하는 자는 훼손지 복구와 보전부담금을 선택하도록 하여 훼손지 복구계획을 제시하 도록 하고 있음

7) 공간계획내용 중 자연침해조정 관련 내용

계획단계 법조항 내용

광역도시계획

법 제12조 제1항 광역도시계획 내용

2. 광역계획권의 녹지 관리체계와 환경보전에 관한 사항 4. 경관계획에 관한 사항

시행령 제10조 광역도시계획의 수립기준

4. 녹지축․생태계․산림․경관 등 양호한 자연환경과 우량 농지, 보전목적의 용도지역 등을 충분히 고려하여 수립하도록 할 것

도시기본계획

법 제19조 도시기본계획 내용

5. 환경보전 및 관리에 관한 사항 7. 공원 및 녹지에 관한 사항 8. 경관에 관한 사항 시행령 제16조

도시기본계획의 수립기준

7. 녹지축․생태계․산림․경관 등 양호한 자연환경과 우량 농지, 보전목적의 용도지역 등을 충분히 고려하여 수립하도록 할 것

도시관리계획 지구단위계획

법 제52조 제1항

지구단위계획의 내용 6. 환경관리계획 또는 경관계획 시행령 제45조 제3항

지구단위계획의 내용

6. 생물서식 공간의 보호ㆍ조성ㆍ연결 및 물과 공기의순 환 등에 관한 계획

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법조항 법조항 제목 내용 제1장

총칙 제1조 목적

▪ 국토의 이용․개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하 게 함

제1장 총칙 제3조

국토이용 및 관리의 기본원칙

▪ 국토는 자연환경의 보전 및 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 다음 각호의 목적을 달성할 수 있도록 이용 및 관리되어야 함

2. 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원

<표 2-2> 국토계획법 중 자연침해조정 관련내용

법조항 법조항 제목 내용

제1장

총칙 제2조 국토관리의 기본이념▪국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토의 지속가능한 발전을 도모

제1장 총칙 제4조

경쟁력 있는

국토여건의 조성 ▪국토자원의 효율적인 이용과 체계적인 보전·관리를 위해 노력

제1장 총칙 제5조

환경친화적 국토관리

① 국가와 지방자치단체는 국토에 관한 계획 또는 사업을 수립·집행할 때에는 자연환경과 생활환경에 미치는 영향을 사전에 고려하여야 하며, 환경에 미치는 부정적인 영향이 최소화될 수 있도록 하여야 함 ③ 국가와 지방자치단체는 산, 하천, 호수, 늪, 연안, 해양으로 이어지는

자연생태계를 통합적으로 관리·보전하고 훼손된 자연생태계를 복원하 기 위한 종합적인 시책을 추진함으로써 인간이 자연과 더불어 살 수 있는 쾌적한 국토 환경을 조성하여야 함

제2장 제6조 국토계획의 정의 및 구분

① "국토계획"이란 국토를 이용·개발 및 보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말함

<표 2-1> 국토기본법 중 자연침해조정 관련내용

2) 환경보전 관련 법제의 자연침해조정 내용

(1) 환경보전계획 관련 법체계 내용

환경보전계획 법제의 자연침해조정 관련 내용은 환경정책의 근간을 이루는 경정책 기본법에서부터 다양한 개별 법률에서 다루어지고 있다. <표 2-3>은 환경법제의 생태복원 관련 법률을 종합한 것이다. 먼저 환경정책기본법은 국가환경종합계획에 생물다양성․생태계․경관 등 자연환경의 보전에 관한 사항에 대한 단계별 대책과 사업

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법률 법조항 제목 내용

환경정책 기본법

제13조 국가환경종합계 획의 내용

▪환경보전 목표의 설정과 이의 달성을 위한 단계별 대책 및 사업계획:

생물다양성ㆍ생태계ㆍ경관 등 자연환경 보전에 관한 사항 제19조 환경보전시설의

설치ㆍ관리

▪야생동ㆍ식물 및 생태계의 보호ㆍ복원을 위한 시설 등 환경보전을 위한 공공시설의 설치ㆍ관리를 위하여 필요한 조치

자연환경 보전법

제3조 자연환경보전의 기본원칙

▪자연환경을 이용하거나 개발하는 때에는 생태적 균형이 파괴되거나 그 가치가 저하되지 아니하도록 하여야 함. 다만, 자연생태와 자연경관 이 파괴ㆍ훼손되거나 침해되는 때에는 최대한 복원ㆍ복구되도록 노력 하여야 함

제4조 국가ㆍ지방자치 단체 및 사업자의 책무

▪자연환경 훼손지에 대한 복원ㆍ복구 대책의 수립ㆍ시행

▪생태복원기술의 개발, 생태복원전문기관의 육성 등 생태계 복원을

<표 2-3> 환경법제의 생태복원 관련 내용

계획을 포함하도록 하고 있다. 또한 국가와 지방자치단체로 하여금 야생동ㆍ식물과 생태계의 보호ㆍ복원을 위한 시설과 환경보전을 위한 공공시설을 설치하고 관리할 수 있는 필요한 조치를 취하여야 할 책무를 부과하고 있다.

자연환경보전법은 자연환경을 인위적인 훼손으로부터 보호하고 생태계와 자연경 관을 보전하는 등 자연환경을 체계적으로 보전ㆍ관리함으로써 자연환경의 지속가능 한 이용을 도모하고, 국민이 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 함을 목적으로 한다. 자연환경보전의 기본원칙 제3조에는 자연환경을 이용하거나 개발하는 때에는 생태적 균형이 파괴되거나 그 가치가 저하되지 아니하도록 하여야 한다는 규정과 자연생태와 자연경관이 파괴․훼손되거나 침해 되는 때에는 최대한 복원․복구되도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 이는 독일 자연침해조정의 회피, 저감, 보상개념과 동일하다고 간주된다. 그러나 이 내용이 하위법령인 시행령이나 시행규칙에서 구체적인 적용방법과 절차가 규정 되어 있지 않아 법적 실행력을 발휘하기 어려운 상태이다.

야생동․식물보호법은 야생동․식물과 그 서식환경을 체계적으로 보호․관리함으로써 야생동․식물의 멸종을 예방하고 생물의 다양성을 증진시켜 생태계 균형을 유지함과 동시에 사람과 야생동․식물이 공존하는 건전한 자연환경을 확보함을 목적으로 하고 있다. 동법은 멸종위기 야생동․식물에 대한 보호대책 수립과 지속적인 생존이 어렵다 고 판단되는 종에 대한 증식․복원 등 필요한 조치를 취한다.

참조

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