독일의 자연침해조정 제도는 크게 3단계 시기로 나누어 정리할 수 있다. 1976년 연방자연보호법 지정이전과 이후 그리고 2010년 연방자연보호법 전면 개정이 그것이다. 연방자연보호법의 관점뿐만 아니라 이러한 시기 구분은 독일의 국토개발과 자연훼손간에 연관된 문제와도 일맥상통한다. 1976년 이전에는 개별법과 사업별 관련주무부서별로 개발에 따른 문제를 대응하여 왔다. 자연보호운동으로 촉발된 자연 및 향토 경관보전을 위한 노력이 사안별로 이루어지면서 훼손대응 의 평가와 대응방식 등의 문제를 안게 되었다. 1976년 연방자연보호법의 제정은 자연침해조정 규정으로 이어져 본격적으로 개발에 따른 자연훼손 및 생태계 단절 등을 평가하고 그에 상응한 대체방안을 다루게 되었다. 특히 이때 가장 중요한 것은 보호지역 중심의 보전정책에서 보통 자연의 보전을 포함하는 정책으로 전환한 것이라 할 수 있다.
2010년 연방자연보호법 전면 개정은 그 동안 주정부 주도의 자연보전 정책을 일관되 도록 하는데 초점을 두고 있다. 지금까지 주정부 단위의 자연보호법으로 두던 것을 주정부에서는 연방자연보호법에 시행령을 두도록 하여 독일의 통합된 자연보호정책 이 추진될 수 있도록 하는 한편 주정부의 특성을 고려한 자연보호정책 추진을 가능하도 록 하였다. 자연침해조정과 관련해서는 이를 적용하는 과정에서 제기된 주정부간의 형평성 문제, 사업추진자의 민원 그리고 ‘회피’를 지나치게 강조하였던 적용방식을 다소간 완화하도록 하였다. 즉, 회피와 균형을 적절하게 적용할 수 있도록 한 것이다.
이상의 내용을 시기별로 구체적으로 살펴본다.
1) 1976년 연방자연보호법 제정 이전
1976년 독일정부는 연방자연보호법 제정을 위해 자연침해조정과 관련된 이전 의 모든 법률과 행정부서내 관련 행정명령, 훈령, 지침 등을 연구하였다. 당시 자연침해조정의 기본구성 요소인 회피, 균형 및 대체조치, 형량의 심의순서와 이를 위한 기본원칙인 원인자 책임원칙 및 예방원칙의 내용 등이 여러 법률에
혼재되어 있었다. 이를 개선하기 위하여 연방자연보호법 제8조의 자연침해조정은 동법 제1조 자연보호 및 경관관리의 목표21)와 제2조 자연보호 및 경관관리의 기본원 칙을 실행하는 도구로 조문화 되었다.
이러한 자연침해조정 제도는 19세기 독일사회의 자연보호운동에서 기원하고 있다.
이 때 독일은 농업사회에서 산업사회로 급격하게 변모하였으며, 다수의 독일 국민들이 도시지역에 거주하기 시작하였다. 독일의 본격적인 산업화는 1870년부터 1914년까 지22) 전개되었으며, 이 시기에 농업국가에서 근대적 산업국가로 발전하였다.
19세기 후반 독일에서의 산업화와 경작지 경지정리에 의한 심각한 자연경관 파괴는 자연 및 향토보호운동을 촉발시켰다. 산업화 이전의 문화경관은 마을, 소규모 도시, 경작지, 숲, 축제, 의복, 관습 등을 말하며, 삶과 자연의 조화를 의미한다. 주거지와 경작지로 구성된 문화경관의 조화는 전통적 사회질서를 의미하였다. 따라서 향토보호 운동은 직접적으로 자연과 경관을 보호하는 것뿐만 아니라, 광범위한 개혁에 의한 독일문화의 위기 극복을 위한 운동으로 발전하였다.
문명비판적인 향토보호운동은 천연기념물 관리, 자연·자원보호뿐만 아니라 그 당시 하천의 수질오염, 도시위생 문제 등 여러 분야에서 공론화되었다(Piechocki, 2004). 향토보호운동은 도시성장의 영향으로부터 개별 천연기념물을 보호하는 운동 에서 출발하였다. 향토보호운동의 두 가지 기본입장은 종합적인 관점에서 국토의 전체형상을 보존하고 훼손으로부터 자연과 경관을 보호하는 것과 특정 동물 및 뛰어난 경관요소를 보호하는 것이었다. 이미 이때에 보호지역에 대해 대책을 수립하는
21) 자연과 경관은 그의 고유한 가치 때문에 그리고 인간의 생활기반으로써 또한 미래세대에 대한 책임을 진다는 의미에서 정주지와 비정주지에서
1. 자연생태의 성능과 기능
2. 자연자원의 재생력과 지속적인 이용 3. 동물․식물계 및 그의 서식공간과 서식지
4. 자연과 경관의 다양성과 고유성, 아름다움 및 휴양가치를
지속적으로 안정되게 보호·관리하며 발전시키고, 필요하다면 복원해야 한다.
22) 당시 석탄과 철강 생산량이 영국보다 많았으며 선박건조에서도 영국과 경쟁을 하게 되었 고, 대기업을 중심으로 전기, 화학, 군수 산업이 발달하였다. 기술 및 산업의 성장과 함께 인 구는 1871년 4천 1백만에서, 1913년에는 6천 8백만으로 증가하였으며, 짧은 기간내 인구의 폭발적 증가는 새로운 생활공간을 필요로 하게 되었다(안병직, 2003).
것뿐만 아니라 자연침해조정의 의미가 내포되어 있었다(Knaut, 1993).
심미 지향적인 향토보호운동은 경관적으로 뛰어난 지역(풍치지구)에 대한 훼손방 지를 주요 목적으로 하며, 1902년 프로이센 미관훼손방지법의 목표는 향토경관을 훼손으로부터 보호하는 것이었다. 이때부터 풍치(Landschaftsbild)지구는 표지판을 설치하여 체계적으로 보호되었다. 향토보호운동은 처음부터 국토미화운동 차원에서 자연 및 경관보호를 최우선 과업으로 간주하였으며, 국토미화운동을 거쳐 오늘날의 경관관리로 연계되고 있다.
1935년 제정된 제국자연보호법은 “경관보호의 권리”를 명문화하였다. 경관보호는 야생동․식물, 천연기념물, 자연보호지역 등을 보호하는 활동을 의미한다. 제국자연보 호법에 의거 제국관청, 주정부관청, 지방자치단체 관청은 개발계획과 사업이 경관에 현저한 변화를 초래할 경우 해당 사업의 인․허가에 참여하는 것을 의무화하였다.
동법 시행령에서 침해 정의는 경관의 변화뿐만 아니라, 지하수위 변화 또는 오폐수 방출에 의한 야생동․식물 서식지가 지속적으로 변화하는 부분까지도 포함하였다.
제국자연보호법의 경관보호는 심미적, 생물적, 사회적(여가 및 휴양) 구성요소를 규정하였으나 심미적, 사회적 구성요소가 더 강조되었다.
1934년부터는 고속도로가 본격적으로 건설되면서 자연훼손이 광범위하게 발생하 였다. 이러한 자연훼손을 예방하고 아름다운 고속도로 경관을 조성하고자 경관의 관점을 옹호하는 “경관변호사”(Landschaftsanwälte) 제도가 도입되었다(Runge, 1990). 경관변호사는 도로건설에 있어서 경관의 보호 및 복원을 담당하였다. 또한, 경관변호사는 고속도로 건설에서 노선결정, 도로형태 및 식재에 관한 자문역할을 하였으며, 이는 최초로 토목기술자와 경관계획가가 협력한 사례가 될 것이다. 경관변 호사의 업무영역은 1940년부터 수로(운하) 건설분야로 확대되었다. 도로 및 운하 개발사업에는 1976년 연방자연보호법에 도입된 경관관리계획(Landschaftspflegerische Begleitplanung)이 이미 수립․시행되고 있었으나, 이 계획은 개발사업에 따른 원인자 책임원칙이 적용된 경우가 아니고 인공구조물(Technische Bauwerke)을 시각적인 관점에서 예술적으로 조성하는 것이 주된 목적이었다.
1942년에는 제국자연보호법 개정안이 제출되었으나 개정되지는 않았다. 개정안의
주요 내용을 살펴보면, 경관관리는 경관조성, 경제, 기술, 교통 부문 등의 개발사업에 의한 자연침해를 예방․방지하는 것과 이미 훼손된 경관을 복원하는 것이었다. 이 개정안은 통합적인 관점에서 경관의 보호원칙을 확대하는 것이었고, 이는 1976년 마련된 회피 및 균형이라는 연방자연보호법상 자연침해 방법론의 전신이라 할 수 있다. 제국자연보호법을 근거로 1935년부터 1941년까지 수로건설, 경지구획정리, 광산개발, 도로건설계획 등에 자연보호지침을 적용하여 관련 사업이 시행되었다.
<표 3-2>은 독일 3제국 및 프로이센의 농림부 훈령에 따른 자연침해조정의 결정절 차와 경지구획정리 사업 중 자연보호에 관한 내용이다. 회피는 경지구획정리사업의 수립 및 시행에서 자연과 경관이 가능한 한 보전되도록 하였고, 물새류의 번식기에는 연못과 호수변 갈대밭 주변의 개발사업을 시행할 수 없도록 하였다. 지하수위 저하가 예상되는 사업은 자연보호지역이 근접해 있는지 또는 특별한 식물군락이 분포하는 지역에 악영향을 주는 지를 고려하도록 했다.
1976년 자연침해조정 독일 3제국 및 프로이센 농림부 훈령(1937. 11. 16)
회피 가능·불가능한 피해의 구분 심각한 자연경관의 변화는 수로(운하)개발로 발생함. 수로개발은 경제적 사유로 필수불가결한 경우에만 실행함
회피
경지구획정리사업계을 수립하고 사업 시행시 자연과 경관은 가능한 보전되어 야 함
물새류 번식기간 동안 연못과 호수 변 갈대밭 개발사업은 시행하지 않아야 함
지하수위의 저하가 예상되는 사업은 자연보호지역이 근접해 있는지, 특별한 식물군락이 분포하는 지역이 피해가 예상되는지 주의해야 함
균형조치 생울타리 및 관목림은 원칙적으로 복원하여야 함
대체조치 새롭게 조성된 제방사면 전체를 식재하여야 하며, 일정구간 식재가 불가능한 경우 야생조류, 야생동물을 위하여 덤불을 조성해야 함
<표 3-2> 독일 자연침해조정의 결정절차와 경지구획정리시 자연보호를 위한 훈령 내용
균형대책에는 경지정리사업으로 인해 제거된 생울타리 및 관목림을 원칙적으로 복원해야 한다는 내용이 담겨져 있다. 대체조치의 사례로는 운하 개발사업에 있어서 새로 조성된 제방사면 전체를 식재해야 했고, 일정구간 식재가 불가능한 경우 야생조 류, 야생동물 서식을 위하여 덤불을 조성해야 했다. 이상으로 볼 때 독일은 그 당시 명확한 자연침해조정의 개념이 사용되지는 않았지만 실제 내용적으로는 자연보호를
위한 노력을 기울이고 있었다고 볼 수 있다.
제 2차 세계대전 후 건설호황기와 공업화로 인하여 1950년대 말까지 채석, 골재채 취, 석탄채굴이 활발하였고, 이에 따라 복원개념이 강하게 대두되었다. 1950년대
“라인강의 기적”은 토양, 물, 대기 등 모든 환경매체를 심각하게 오염시키는 부작용을 야기하였는데, 이에 전문가집단과 여론 주도층은 급격한 환경오염을 심각한 사회문제 로 인식하였다. 환경에 대한 국민들의 의식이 성숙함에 따라 1959년에 “대규모 국토파괴(Die grosse Landzerstörung)” 심포지움이 개최되었고(Runge, 1990), 1961 년에는 “마인아우 녹색헌장(Die grüne Charta von der Mainau)”이 선포되었다.
선언문에서는 경관관리의 목표설정을 종합하였는데, 이는 경관파괴를 각 환경매체의 총체적 문제로 인식하는 계기가 되었다.
선언문에서는 12개 대책이 제시되었고, 그 핵심 내용은 인간에 적합한 주거․경제․휴 양환경을 조성하기 위해 자연을 보전하는 것이었다. 그 중 1976년 연방자연보호법의 자연침해조정과 관련된 핵심 내용은 “건강한 자연생태계의 균형유지 및 재생을 위해 보다 강화된 대책을 마련하는 것”, “개발사업에 따른 자연침해를 회피하고 경관 훼손을 금지하는 것”, “회피 불가능한 침해인 경우 이를 개선하는 방안을 마련하 는 것”이었다.
공간정비법 및 주정부계획법상에는 경관을 계획적으로 조성해야 할 필요성이 대두되었다. 자연과 경관에 관한 현황을 조사하지 않거나 계획이 수립되지 않은 공간계획은 인허가 때 결격사유로 처리되었다. 이는 공간계획과 경관관리계획이 협력해야 하며, 경관관리는 공간계획상에서 실현될 수 있다는 인식 때문이었다.23) 즉, “경관의 정비는 공간의 정비 없이 불가능하다”는 인식은 경관관리가 고유 업무영역 을 수행하지만 공간계획과의 관계에 있을 때 더욱 결실을 맺을 수 있다는 것을 의미하였다. 라인란트-팔츠 주 계획법에는 공간계획법상 자연침해조정에 관한 내용 이 공간정비의 기본원칙으로 조문화되었다(Runge, 1990).
1959년 루르지역에서는 이미 650만 톤의 석탄이 채굴되었는데 단위면적당 채굴량은
23) 공간계획이 경관관리계획 보다 먼저 제도화되었기 때문이며 우리나라의 공간계획과 환경 계획의 연계방법에 여러 시사점을 제시할 수 있다.