(1) 조세법률주의 및 기본권적 논의, 그리고 그 한계
재정민주주의는 그 자체가 목적이라기보다는 국민의 재정적 부담을 보호하기 위하여 민주주의원리를 재정적 결정에 충실히 실현하는 목 적을 갖는다.215) 이러한 목적을 위해서는 국가의 재정기능에 있어서 헌법원리 및 기본권적 논리가 적용되어야 한다. 조세법률주의, 그리고 재산권을 기초로 과세권의 한계의 논리가 여기에 해당한다. 유도적 목적의 조세의 경우 개인의 자율적인 결정권을 보호하는 개별 기본권 이 과세권에 대한 헌법적 심사의 기준으로 적용된다. 그러나 이러한 헌법적 논리들은 재정민주주의를 실현하는 데 있어서 부분적이고, 또 제한적이다.
조세법률주의는 형식적으로는 과세요건법정주의와 과세요건명확주 의, 그리고 실질적으로는 과세평등의 원칙 및 실질과세의 원칙을 구 체적인 기준으로 조세의 부과 및 징수를 헌법적으로 통제하는 기능을 수행한다.216) 이와 같이 조세법률주의는 국가의 재정수입에 적용되고,
214) 재정국가의 출현과 기능에 대해서는 예컨대 이덕연, 재정통제소론-공법상 재정 통제논의의 활성화에 부쳐, 공법연구 제23집 제2호, 1995, 401면 이하; Josef Isensee, Steuerstaat als Staatsform, Festschrift fur Hans-Peter Ipsen, 1977, 409면 이하 등 참조.
215) 재정민주주의에 관한 일반적인 논의에 대해서는 이덕연, 재정과 헌법-재정헌법 개정의 필수성, 헌법판례연구 7, 2005, 249면 이하 참조.
216) 이에 대해서는 헌재결 1997.2.20. 95헌바27, 9-1. 162면 이하; 1998.2.27, 95헌바5, 10-1. 57면 이하 등 참조.
또 개인의 구체적인 소득 및 이에 대한 과세권의 내용을 결정하는 데 것을 규율의 대상으로 한다. 이에 비해서 재정민주주의의 중요한 내 용을 이루는 예산의 기능 및 통제는 기본적으로 국가의 지출행위를 규율대상으로 하고 이를 통제하는 국가작용이다. 또 구체적인 소득과 같이 획정된 사실을 대상으로 하는 조세법률주의와는 달리 예산에서 의 미래의 국가계획이 논의의 대상이다. 따라서 조세법률주의와 예산 제도가 역사적으로 동일한 출발점을 가지는 것은 사실이지만 조세법 률주의를 예산법률주의 등 예산제도의 형성에 있어서 헌법적 기준으 로 제시하는 시도는 타당하지 않다.217)
국가재정작용에 대한 헌법적 통제의 한계는 재산권을 기준으로 하 는 경우에도 어느 정도 나타난다. 국가의 과세권의 행사가 압살적 효 과를 가져서는 안된다는 의미에서 재산권이 조세의 부과 및 징수를 통제하는 기능을 수행할 수 있다.218) 그러나 재산권은 그 사회적 기속 성의 결과 심사의 밀도가 낮을 수밖에 없다는 한계가 있다. 또 보다 본질적으로 보면 조세는 반대급부를 예정하지 않은 공법상의 채무이 다.219) 따라서 재산권은 조세의 부과 및 징수에 있어서는 어느 정도 통제의 기준이 될 수 있다.220) 그러나 재산권이 조세 지출에 대한 통 제의 기준이 될 수는 없다는 한계가 있다.221)
217) 이러한 시도를 하는 문헌으로는 예컨대 장용근, 예산의 법적 성격 및 예산통제 에 관한 연구, 한국법제연구원, 2005, 53면 이하 참조.
218) 이에 대해서는 헌재결 2004.11.25, 2002헌바66, 16-2(하), 314면 이하 참조.
219) 이에 대해서는 헌재결 1990.9.3, 89헌가95, 2, 251면 참조.
220) 그러나 위에서 언급했듯이 이러한 가능성도 매우 제한적이다. 예컨대 독일의 연 방헌법재판소는 개인의 전체조세부담률이 과세대상이 갖는 경제적 가치의 50%를 넘는 경우 과세권이 한계에 이른다는 결정을 한 바 있다. BVerfGE 93, 121면 이하 참조. 그러나 2006년 독일의 연방헌법재판소는 이러한 기준을 적용할 것을 포기한 바 있다.
221) 이 점이 예컨대 목적기속적 공과금이기 때문에 지출을 기준으로 한 통제가 어 느 정도 이루어질 수 있는 사회보험보험료와 다르다. 이에 대해서는 예컨대 전광 석, 사회보장재정에 대한 재정헌법적 분석, 강원법학 제11권, 1999, 213면 이하 참조.
(2) 재정민주주의의 논의 영역
재정민주주의는 위와 같이 조세법률주의 및 기본권이 구가재정작용 에 대한 헌법적 통제에 있어서 제한적 부분적이기 때문에 국가기관 의 기능논리를 통하여 국민의 재정적 부담에 대한 사전적 및 사후적 통제를 하여야 한다는 요청을 내용으로 한다.222) 이와 같이 재정의 소 극적 및 적극적 형성에 있어서 국가기능의 적절한 배분을 통하여 헌 법적 이상을 실현하여야 한다는 의미에서 재정민주주의의 요청은 충 실히 존중되어야 한다. 다만 이러한 요청은 아직은 추상적이며, 국민 의 재정적 부담을 보호한다는 목적을 실현하기 위해서는 그 내용이 보다 구체화되어야 한다.
위와 같은 구체화 작업에 있어서 핵심적인 쟁점이 재정민주주의의 선도적 기능을 국회에 맡길 것인가, 행정부에 맡길 것인가의 문제이다.
이러한 문제영역에 있어서 사법부의 기능은 지극히 제한적이다.223) 특 히 예산과 관련해서 보면 예산비법률주의를 채택한 경우는 물론이고 예산법률주의하에서도 예산법률의 속성상 예산법률이 직접 개인의 법 적 지위에 영향을 미치지 않기 때문에 법적 권리의 침해라는 사법부가 기능하기 위한 상황이 존재하지 않기 때문이다. 재정민주주의의 실현 에 있어서 물론 국회와 행정부 어느 일방에 우월적 지위가 예정되어 있는 것은 아니다. 따라서 보다 정확한 쟁점은 국가의 재정기능을 세 분화하여 각 기능에 적합하게 국가기능구조를 형성하는 작업에 있어서 국회와 행정부간에 어떠한 기능분담을 할 것인가, 그리고 국회와 행정 부는 자신에게 부여된 과제를 수행하기 위하여 어떠한 실체법적 절차
222) 이와 같은 재정민주주의의 구도에 대해서는 이동식, 재정건전화법제의 발전방 향, 공법연구 제33집 제5호, 2005, 260면 이하 참조.
223) 이와 유사한 논의에 대해서는 이덕연, 위 각주 6의 논문, 420면 이하 및 이덕연, 예산과 행정법의 관계-경제성통제, 공법연구 제30집 제1호, 2001, 141면 이하 등 참조.
법적 그리고 조직법적 형성이 필요한가의 문제이다. 여기에는 행정부 및 국회 각각의 내부 기능 및 통제의 가능성과 한계에 관한 논의가 포 함된다. 이러한 작업에 있어서 출발점은 역시 우리 헌법이다.
이 연구에서는 재정민주주의의 헌법적 형성에 관하여 본격적으로 살펴보기에 앞서 현재 우리 예산제도를 중심으로 국가재정기능에 있 어서 지적되는 문제점들을 먼저 살펴본다. 이때에도 재정문제에 대한 결정에 있어서 분석의 중심에는 국회와 행정부의 기능, 그리고 국회 와 행정부의 관계가 있다. 본격적인 논의에 앞서 예산의 심의 및 확 정을 비롯하여 국가재정이 우리 헌법에서 어떠한 모습을 띠고 있는 가, 그리고 그 각각의 의미는 무엇인가에 대해서 살펴본다. 이어 해결 혹은 개선방안으로 제시되는 제안을 소개하고, 국회와 행정부의 재정 기능의 분담에 관하여 현행 제도의 문제점 및 문제점에 대한 해결방 안들을 평가하면서 재정민주주의의 바람직한 구체화의 방향을 제시한 다. 마지막으로 이 연구에서의 논의를 정리 요약하면서 글을 맺는다.
제 2 절 구체적인 문제상황
우리의 예산제도를 중심으로 국가재정에 있어서 지적되고 있는 대 한 문제들을 정리하면 다음과 같다.