결국 재정민주주의를 실현함에 있어서 행정부와 국회의 관계는 기 본적으로 행정부가 선도하고, 국회는 이를 통제하는 기능을 수행하는 방법으로 기능분담이 이루어져 있다. 다만 행정부의 재정에 있어서의 선도적 기능을 인정하면서 이러한 권한이 국회에서의 예산안 심의 확정 및 결산기능을 통하여 충분히 통제될 수 있다고 보지는 않았다.
우선 행정부 내부에서의 통제의 가능성을 두었다. 예산안을 국무회의 의 심의사항으로 하였다(헌법 제89조 제4호). 좀 더 실질적인 통제는 국가재정법에 의하여 이루어진다. 이에 따르면 예산편성의 업무와 회 계검사의 업무의 담당 부서를 각각 기획예산처와 재정경제부로 분리 하였다(국가재정법 제29조 이하, 제58조 이하). 결산에 대한 검사는 독 립기관인 감사원이 담당한다.
위와 같이 우리 헌법 및 국가재정법은 행정부의 재정선도적 기능을 인정하는 위에서 재정민주주위가 실현되는 구도를 택하고 있다. 따라 서 국회의 재정통제기능은 예산안에 대한 심의 확정권한과 결산의결 권한의 형성에 있어서 집중적으로 실현되어야 한다. 이러한 구도속에 서 국회의 재정적 기능에 대해서는 다음과 같은 단계적 고찰이 필요 하다. 첫째, 국회의 재정기능의 중심은 예산안에 대한 심의 확정권한 에 있다. 그런데 국회의 예산안 심의 확정권한이 실제 재정민주주의
에 충실하기 위해서는 행정부의 예산안 편성이 예산의 기본원칙에 충 실하게 이루어져야 한다. 즉 예산완전성의 원칙, 예산단일성의 원칙, 예산명확성 및 진실성의 원칙 등이 존중되어야 한다.236) 둘째, 국회에 서의 예산안에 대한 심의 확정 자체가 합리적으로 이루어질 수 있도 록 조직 및 절차가 형성되어야 한다. 예산결산위원회의 상설화, 예산 결산위원회의 구성, 국회예산정책처의 조직 및 기능에 관한 문제 등 이 논의를 필요로 한다. 셋째, 결산은 그 자체로서 예산집행을 충실히 검사할 수 있어야 한다. 그리고 그 결과 향후 국회에서의 예산안의 심의 확정이 전문적인 기준에 따라서 충실히 이루어질 수 있는 기초 가 될 수 있어야 한다.
(2) 계속비와 추가경정예산의 문제
정부는 예산안을 회계연도 개시 90일전에 제출하여야 하며, 정부가 제출한 예산안을 국회는 회계년도 개시 30일전에 의결하여야 한다(제 54조 제2항). 헌법은 예산 1년주의를 원칙으로 한다. 이에 대한 예외 로 두 가지를 인정하고 있다. 그러한 예외가 인정되기 위해서는 모두 국회의 동의가 필요하다. 이들 제도들을 국회와 행정부의 관계를 중 심으로 살펴본다.
1) 계속비
계속비는 한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에 연한을 정하여 책정하는 예산으로 이 경우 국회의 의결을 얻어야 한 다(헌법 제55조 제1항). 국가재정법은 이를 다음과 같이 구체화하고 있다. 완성에 수년을 요하는 공사나 제조 및 연구개발사업은 그 경비
236) 예산의 기본원칙에 대해서는 예컨대 Gunnar Kisker, Staatshaushalt, Josef Isensee/Paul Kirchhof(Hrsg), Handbuch des Staatsrechts Bd.IV, C.F.Müller, 1990, 262면 이하; 김성 수, 국가의 재정적 책임과 국가의 재정행위에 대한 법적 통제, 공법연구 제22집 제2호, 1994, 165면 이하 등 참조.
의 총액과 연부액을 정하여 미리 국회의 동의를 얻은 범위내에서 수 년도에 걸쳐 지출할 수 있다. 이에 따라 국가가 지출할 수 있는 연한 은 해당 회계연도로부터 5년으로 한다. 다만 필요하다고 인정되는 경 우 그 연한을 연장할 수 있으며, 이를 위하여는 국회의 의결을 거쳐 야 한다(국가재정법 제23조).
2) 추가경정예산
추가경정예산제도는 사실 예산 1년주의에 대한 예외는 아니다. 이는 예산단일성의 원칙에 대한 예외이며, 그렇다고 예산단일성의 원칙을 위반하는 것은 아니다. 추가경정예산은 예산단일성, 그리고 예산의 투 명성을 한편으로 하고, 예산의 재정적 및 경제정책적 기능을 다른 한 편의 기준으로 하였을 때 다음과 같은 이중성이 있다. 예산안은 필연 적으로 다음 회계연도에서의 재정수요에 대한 예측 및 경제정책적 목 표를 고려하여 편성된다. 그런데 이러한 예측에는 한계가 있기 때문 에 추가경정예산제도는 새로운 재정수요가 발생한 경우 기존의 예산 을 변경(증액)하여야 한다는 요청을 반영한다. 그런데 다른 한편 추가 경정예산안은 운영에 따라서는 기존의 예산안에 대한 심의 확정에 있어서 삭감된 예산을 추후에 회복하는 수단으로 이용될 수도 있다는 문제가 있다. 또 지금까지의 관례를 보면 추가경정예산의 편성이 예 산단일성의 원칙에 대한 예외로서 사용되어야 함에도 불구하고 거의 매년, 또 자의적이고 정치적인 목적으로 편성되어 왔다는 비판을 받 아 왔다.237)
위와 같은 추가경정예산의 남용을 인식하고 과거의 헌법은 추가경 정예산안 편성에 있어서 사유에 관한 제한을 두었다. 즉 추가경정예 산은 예산성립 후 발생한 사유로 인하여 이미 성립된 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때 편성된다는 것이다(1962년 헌법 제52조, 1972년
237) 이러한 지적으로는 이덕연, 재정과 헌법-재정헌법 개정의 필수성, 307면 이하 참조.
헌법 제91조, 구 예산회계법 제33조). 그러나 이러한 제한은 사실 적 절한 규율은 아니었다. 국가재정에 대한 예측가능성은 예산성립 후 발생한 사유와 관련해서 뿐 아니라 예산성립 전에 발생한 사유에 대 해서도 정도의 차이가 있지만 제한적이기 때문이다. 이에 1980년 헌 법 이후 이러한 제한은 삭제되었다. 또 실정법 차원에서는 위와 같은 제한이 그대로 유지되었으나 2006년 국가재정법이 제정되면서 추가경 정예산 편성에 있어서의 제한은 다른 방식으로 이루어졌다. 즉 기존 의 예산성립 후 발생한 사유를 삭제하는 대신 추가경정예산이 편성되 는 물적 대상을 열거하고, 또 집행의 시기에 관한 제한을 두었다. 이 에 따르면 전쟁이나 대규모 자연재해가 발생한 경우, 경기침체 대량 실업 등 대내 외 여건에 중대한 변화가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우, 법령에 따라 국가가 지급하여야 할 지출이 발생하거나 증 가하는 경우에 한하여 추가경정예산을 편성할 수 있다. 또 정부는 국 회에서 추가경정예산이 확정되기 전에 이를 미리 배정하거나 집행할 수 없다(국가재정법 제89조).238)
(3) 예비비
국가재정의 투명성과 관련하여 언급이 필요한 부분이 예비비제도이 다(헌법 제55조 제2항). 예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어 확정 된다. 이와 같이 예비비는 특정한 지출목적이 정해져 있지 않기 때문 에 국회는 사전적으로 총액을 기준으로, 그리고 사후적으로는 지출에 대한 국회의 의결을 받는 방법으로 통제될 수밖에 없다는 한계가 있 다. 이로써 예비비는 예산의 투명성의 원칙에 충실할 수 없다는 문제 가 있다. 이론적으로 보면 예비비제도에 대해서는 다음과 같은 문제 가 제기된다.
238) 이러한 제한조항의 실효성에 대해서 의문을 나타내는 문헌으로는 이덕연, 재정 과 헌법-재정헌법 개정의 필수성, 309면 참조.
첫째, 추가경정예산제도가 있음에도 불구하고 별도로 예비비제도가 존재하여야 하는가의 문제이다. 추가경정예산은 예산단일성의 원칙에 비추어보면 문제가 있지만 예산투명성의 원칙에 반하는 제도는 아니 다. 추가경정예산은 기존의 예산과 결합하여 통합적으로는 예산을 구 성하기 때문이다. 예비비제도가 예산단일성의 원칙에 위반되는 것은 아니다. 그러나 예산단일성의 원칙은 동시에 예산의 투명성을 확보하 는 목적을 갖는다. 이러한 관점에서 보면 예비비제도는 예산단일성의 원칙에 위반되는 것은 아니지만 예산단일성의 원칙이 추구하는 예산 투명성의 원칙과는 정면으로 충돌한다. 다만 그렇더라도 예비비제도 는 현행 헌법상 승인되어 있기 때문에 이러한 문제는 헌법해석이 아 니라 헌법정책의 문제로서 헌법개정에 관한 논의에 있어서 제기될 수 있는 쟁점이다.
둘째, 예비비 제도 자체는 유지하되 예비비의 편성 및 운영을 재정 민주주의에 기초하여 통제하여야 한다는 사고이다. 예비비제도를 두 고 있는 한 예산투명성을 실현하는 데에는 한계가 있고, 또 예비비는 사후에 국회의 의결을 받도록 하고 있지만 이는 실제 정치적으로 주 목을 받지 못한다는 한계가 있다. 새로이 제정된 국가재정법은 바로 이 점을 개선하는 조항을 두었다(국가재정법 제22조). 다음과 같은 두 가지이다. 첫째, 한편으로는 예비비의 사용목적과 관련된 적극적 및 소극적 제한규정을 두었다. 즉 적극적으로 보면 예비비는 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산초과지출을 충당하는 목적으로 계상될 수 있다. 소극적으로 보면 예비비는 공무원의 보수 인상을 위한 인건 비 충당을 위하여 사용할 수는 없다. 둘째, 예비비의 상한에 관한 규 정을 두었다. 즉 예비비는 예산총액의 100분의 1을 넘을 수 없다.
제 4 절 재정민주주의를 실현하기 위한 제안들 및 이에 대한 평가
1. 예산법률주의의 도입 논의 (1) 헌법정책론적 문제
재정민주주의를 실현하기 위하여 대표적으로 지적되는 문제는 국가 재정에 있어서 헌법이 예정하는 국회의 기능이 충실히 실현되고 있지 못하며, 이를 위하여 예산법률주의를 도입하여야 한다는 주장이다. 이 주장과 관련하여 현행 헌법의 해석상 예산법률주의를 도입하는 것은 불가능하다는 점에 대해서는 이미 위에서 설명하였다.239) 그렇다면 이 제 현재 국가재정운영에 있어서 나타나는 문제를 극복하고 재정민주 주의를 실현하기 위하여 헌법개정을 통하여 예산법률주의를 도입할 필요성이 있는가에 대한 검토가 필요하다.240)
(2) 재정민주주의의 성립, 국가의 기능변화와 예산법률주의
민주주의 초기 국가는 개인의 자유를 보장하는 과제를 가졌다. 이러 한 국가의 과제는 내부 혹은 외부의 적으로부터 개인의 자유와 재산, 그리고 생명과 신체를 보호하는 소극적인 기능을 통하여 실현되었다.
개인의 생활영역은 개인의 자유로운, 그리고 자율적인 결정에 유보되 었다. 그리고 국가의 과제와 개인의 자유와의 관계를 결정하는 중심 에는 국민의 대표기관인 국회가 자리잡고 있었다. 이러한 상황에서 국가의 재정기능의 중심 역시 국회에 집중되어 있었다. 국회의 가장 중요한 기능 중의 하나가 법률제정권이었으며, 또 하나의 중요한 기
239) 위 제3절 2. 참조.
240) 이를 긍정하는 견해로는 예컨대 권해호, 전게논문, 504면 이하; 장용근, 전게논 문, 93면 이하 등 참조.