다. 아래에서 설명하겠지만 이는 결산검사의 결과 책임을 묻는 과정 에 있어서도 크게 다르지 않다.
예산집행의 효율성을 심사하는 가능성은 더욱 제한적이다. 경제적 예산집행의 원칙은 이론적으로 보면 두 가지 기준으로 세분화될 수 있다.261) 첫째, 주어진 예산으로 최대의 성과를 이루어야 한다는 원칙 이다(Maximalprinzip). 둘째, 확정된 정책성과를 최소한의 예산으로 달 성할 수 있어야 한다는 원칙이다(Minimalprinzip). 이 중 국회가 예산집 행을 통제하는 기준은 후자이다. 이에 비해서 전자의 기준에 따른 심 사는 본질적으로 제한되어 있다. 주어진 예산으로 최대한 성과를 이 루어야 한다는 요청은 사업목표에 대한 심사를 내용으로 하는 데, 이 에 대한 심사는 예산안에 대한 심의 의결과정에서 이루어져야 하는 문제이기 때문이다. 이 점이 예산법률주의를 도입하다고 해서 달라지 지는 않는다.
(2) 결산의 처리와 예산법률주의
현재 결산은 행정부내에서 재정경제부장관이 회계검사를 행하고, 이 는 감사원의 검사를 거친 후 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출한 다. 국회는 이의 승인 여부를 의결한다. 결산의 승인 여부를 결정함에 있어서 국회는 예산집행에 대한 포괄적인 심사를 하며, 형식적인 심 사만을 하는 것은 아니다. 결산심사에 있어서 예산법률주의와 예산비 법률주의는 형식적으로 어느 정도 차이가 있을 수 있다. 그러나 이 차이는 다음에서 보듯이 지극히 상대적이다. 예산법률주의를 도입하 자는 주장은 형식기준에 위반하는 예산집행에 대한 법률 위반의 평가 를 할 수 있으며, 이 점을 예산법률주의의 장점으로 보고 있다. 그러 나 이러한 주장은 다음과 같은 결산의 법적 성격 및 결산의 의미를 간과한 것으로 보인다.
261) 이에 대해서는 Gunter Kisker, 전게서, 284면 이하 참조.
결산은 국회의 의결로서 처리된다. 국회에서의 결산에 대한 의결 혹 은 부결은 기본적으로 정치적 행위이다. 즉 국회의 결산에 대한 의결 은 예산집행에 대한 책임을 면제하는 의미를 갖는다.262) 이 점에서 예 산법률주의와 예산비법률주의는 차이가 없으며, 이는 두 가지로 정리 될 수 있다. 첫째, 결산의결은 그 자체가 정치적 행위로서 예산집행에 대한 정치적 승인 여부가 문제될 뿐이고, 또 결산에 이어지는 국회의 시정조치 혹은 의결 등은 법적 구속력을 갖는 것도 아니다. 둘째, 국회 의 결산의결이 결코 법적 책임을 면제시키는 의미를 갖지는 않는다.
즉 국회에서 결산이 의결된 경우에도 예산집행에서 나타난 위법 혹은 부당한 행위에 대한 법적 혹은 징계책임을 묻는 가능성은 여전히 남아 있다. 그리고 이러한 책임은 예산법률주의와는 상관성이 없다.
결산은 사실 그 제도적인 중요성에도 불구하고 실제 국회의 재정통 제수단으로 기능하기에는 한계가 있다. 즉 결산을 부결하는 가능성은 희박하다. 이는 예산법률주의를 채택하는 경우에도 마찬가지이다. 특 히 의원내각제 정부형태에서는 행정부는 의회의 다수세력에 의하여 구성되기 때문에 국회가 행정부의 결산을 부결시키는 것은 극히 예외 적인 상황에서나 가능하다. 대통령제에서도 결산은 이미 이루어진 예 산집행에 대한 책임을 묻는 것이며, 이때 책임은 행정부를 정치적으 로 비난하는 외에 예산집행 그 자체에 비난을 가할 수 있는 방법은 없다. 또 바로 이러한 이유에서 국회가 결산에 대해서 정치적 비중을 두지 않는 것이 현실이다. 그런데 결산을 예산법률주의와 연계하면 예산집행에 있어서의 위법사항을 지적하고 책임을 묻는 의미를 갖는 다고 생각할 수 있다. 그러나 이미 언급했듯이 예산집행은 법적 통제 에 적합한 사안이 아니기 때문에 결산이 적합지 않은 기준에 따라 이 루어지는 문제점이 생길 수도 있다.
262) 이에 대해서는 홍정선, 결산의 법적 성격, 법학연구 (연세대) 제14권 제1호, 2004, 131면 이하 참조.
제 5 절 국민의 재정참여와 예산법률주의
국가재정은 국민 생활에 이중적인 차원에서 영향을 미친다. 국가의 재정규모는 국민의 재정부담을 결정하며, 재정의 운영은 국민의 법적 지위에 간접적이지만 중요한 영향을 미친다. 이러한 재정의 운영에 국민의 참여를 보장하기 위하여 예산법률주의가 도입되어야 한다는 주장이 있다. 그러나 이는 논리의 비약이다. 예산법률주의는 국회의 재정통제기능을 제공하여야 한다는 목적으로 그 도입이 주장되고 있 지만 실제 예산법률주의가 이러한 기능을 수행할 수 없다는 것이 이 연구의 결과이다. 그런데 국민의 직접적인 재정참여는 예산법률주의 와는 논리적인 연관성이 없다. 민주주의는 기본적으로는 간접적으로 실현되기 때문에 국민의 재정참여는 예산법류주의와 같은 제도적 수 단이 아니라 국민 개인 혹은 집단이 예산의 편성, 그리고 심의 및 의 결과정에서 적극적으로 의견 및 이익을 투입하는 방법으로 실현되어 야 한다.
제 6 장 결론 및 요약
1. 오늘날 일반적으로 국회의 재정 혹은 재정통제기능이 약화되어 가고 있다는 지적이 이루어지고 있다. 재정의 민주주의는 한편으 로는 조세법률주의와 기본권의 논리를, 그리고 다른 한편으로는 국가기관간의 기능의 부담 및 견제와 균형을 통하여 실현된다. 역 사적으로 보면 조세법률주의와 예산법률주의는 동일한 기원에서 출발하지만 헌법이론적으로 양자가 필연적인 관계에 있지는 않다.
2. 재정민주주의에 대한 논의는 특히 국가가 적극적인 기능을 수행 하게 되면서 본격적인 논의의 대상이 되고 있다. 그러나 예산법률 주의를 도입할 때 재정민주주의를 충실히 실현된다는 주장은 타당 하지 않다.
3. 우리 헌법은 예산비법률주의를 채택하고 있다. 따라서 현행 헌법 상 예산법률주의를 도입할 수는 없다. 헌법은 예산편성권을 국회 에, 이에 대한 심의 의결 및 결산기능을 국회에 부여하는 구도 속에서 재정민주주의가 실현될 것을 예정하고 있다.
4. 예산법률주의는 제도적으로 보면 의원내각제에서 예산의 특성에 적합하게 운영될 수 있으며, 대통령제 정부형태에서는 예산의 경 직성을 초래할 가능성이 있다.
5. 오늘날 예산법률주의와 예산비법률주의의 차이는 상대화되어 가고 있다. 예산법률주의를 도입하려는 의도는 실제는 실현될 수 없다.
6. 예산편성을 행정부의 독점적 권한으로 하는 것은 국회와 비교하 여 행정부가 예산편성에 적합한 인적 및 조직적 체계를 갖추고 있 기 때문이다. 예산은 구체적으로 정책과 연계시키는 것은 한계가 있으며, 또 예산법률주의가 이러한 가능성을 제고하는 것은 아니
다. 중장기재정운용계획은 예산과 관련성이 적고, 또 이는 기본적 으로 행정부의 과제이다.
7. 예산은 국가계획으로서 수권법적 성격이 있고, 또 국가기관간에 효력이 있을 뿐이다. 이러한 예산의 법적 성격은 예산법률주의에서 도 크게 차이가 없다. 따라서 예산법률주의를 도입하여 예산의 집 행을 통제하는 가능성은 예산비법률주의에서와 차이가 거의 없다.
8. 국회의 결산승인은 정치적 행위이며, 결산승인이 법적 책임을 면 제시키는 효과가 있는 것은 아니다. 따라서 예산법률주의가 결산 의 기능을 제공시키는 것은 아니다. 예산집행에 대한 책임을 강화 하는 것은 별도의 입법과제이다.
9. 재정민주주의는 행정부의 예산편성권과 국회의 예산 심의 및 의 결, 그리고 결산제도 각각을 본래 주어진 과제가 적합하게 실현될 수 있도록 개혁하는 방법을 통하여 실현되어야 한다. 예산법률주 의의 도입이 재정민주주의의 실현을 가져오는 것은 아니다.
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