특정한 프로그램이나 사업에 예산이 지출되기 위해서는 그러한 프로 그램이나 사업에 예산이 투여될 것을 허용하는 수권입법(Authoriza-tion)이 있어야 하고, 다시 이렇게 수권받은 프로그램이나 사업에 재원 의 지출을 승인하는 세출입법이 있어야 구체적으로 예산이 집행될 수 있다. 물론 지출의 재원이 될 세입의 확보를 위해서는 세입에 관한 입법이 있어야 함은 당연하다. 특히 세출입법은 상 하원 세출위원회 의 13개 소위원회별로 개별 법안을 입안할 수 있고 법률로서 통과된 다. 이렇게 통과된 세출법률들은 일반입법과 마찬가지로 대통령에게 보내져 공포의 절차를 밟게 된다.
미국의 예산법제에 있어서의 예산법률주의란 이렇듯 수권입법과 세 출입법에 의하여 예산결의안의 내용이 구체적으로 실현되는 모습에서 찾아볼 수 있다. 이러한 체계의 장점은 예산과 법률의 불일치 문제130) 가 원천적으로 차단될 수 있다는 점에 있다. 미국에서는 하원과 상원 의 의원이면 누구나 법안을 제안할 수 있는데, 어떤 입법이든지 연방 의 재정지출을 필요로 하는 법안은 수권절차(Authorization)와 지출승 인절차(Appropriation)를 거쳐야 한다. 후자(지출승인)가 없는 전자(수 권)란 아무런 의미가 없다.131)
수권법안(Authorization Bill)은 연방의 프로그램이나 사업을 신설, 수 정 또는 계속에 관한 내용을 담는다. 이러한 법안은 일반적으로 어떤 프로그램이나 사업을 특정 기간동안 행해질 것을 수권하며, 그 사업 의 목적과 실행을 구체화하고 특별히 무제한 투여사업이 아닌 이상, 이에 투여될 재원의 일정한 한도를 설정한다. 수권법안은 일반적으로 지출법안이 통과되기 전까지 발효하게 된다.
반면에 지출법안(Appropriation Bill)은 매해 수권된 프로그램이나 사 업에 대하여 재원을 조달하는 내용을 담는다. 최근의 패턴을 살펴보
130) 박종수, 예산과 법률의 불일치 방지를 위한 입법적 방안, 토지공법연구 제27집, 2005. 9, 290면 이하.
131) SASFAA, Legislative Guide, 2003. 6, p. 3.
면 대통령이 당해연도의 예산에 의한 것보다 적은 내역의 지출을 요 구하면 각 수권위원회(authorizing committee)에 제공된 것보다 대통령 이 요구한 사항에 일정분을 추가하고 최종적으로 의회가 수권된 것보 다 약간 적게 지출을 승인하는 과정으로 행해지고 있다. 몇몇 수권법 은 직접 지출을 승인하기도 한다. 현재 거의 50%의 연방지출은 해당 프고그램(사업)에 대하여 수권입법 자체가 예산수권을 부여하는 형태 를 취하고 있다. 그러한 지출을 직접지출 또는 의무적 지출이라고 하 며 대부분의 의무지출프로그팸(entitlement program)의 재원조달이 이러 한 방식에 의하고 있다. 반면 대부분의 연방의 재정사업을 포함하는 재량지출은 전체 연방지출의 1/3을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 지출승인은 일반적으로 1년을 단위로 하지만 다년도로 행해질 수 있다. 지출법안은 수권법안에 의해 승인된 사업에 구체적 재원을 지출하도록 승인한다. 그러나 필요적으로 승인가능한 전액을 승인하 는 것은 아니고 수권법안의 테두리내에 제한된다.132)
미국의 의회예산절차에서는 예산결의안에서 정한 큰 범주의 테두리 내에서 할당된 세출을 각 세출위원회에서 13개 소위원회 별로 검토하 여 별도 법률의 형식으로 세출예산을 승인하기 때문에 이 부분에 있 어서 예산법률주의라고 말할 수 있다. 이것의 기반이 되는 예산결의 안은 비록 의회의 상 하원 공동결의이지만 법률은 아니며 따라서 법 으로서의 효력도 부인된다. 그렇지만 이후 행해질 수권입법과 세출입 법의 기반이 되고 그 범위를 설정하기 때문에 의회예산절차 중 핵심 적 내용이라고 평가되고 있다.
미국의 경우는 이상 본 바와 같이 세출예산이 법률의 형식으로 제정 됨은 물론 어떤 입법이든지 연방의 재정지출을 수반하는 것은 수권입 법절차와 지출승인입법절차를 거치도록 함으로써 예산의 뒷받침 없는 법률이 나타나는 것을 원천적으로 차단하는 기능을 수행하고 있다.
132) SASFAA, Legislative Guide, 2003. 6, p. 4.
(2) 우리나라에서 제기되는 최근의 예산법률주의 논의
최근 국가재정법이 구예산회계법을 대체해 입법되는 과정에서 우리 나라에도 예산법률주의를 도입하자는 논의가 계속 제기되어 왔다. 초 기 논의에서는 예산은 법률의 효력을 가짐을 추상적으로 선언하는 조 문을 첨가하자는 논의가 제기되었었지만, 근자에는 예산서상의 세입 세출예산 부분을 법률의 형식으로 승인하자는 논의가 제기되고 있다.
다만 우리나라에서는 미국과 달리 재량지출과 의무적 지출의 구분이 없이 예산상 망라하여 취급되는 것을 고려하여 프로그램별 기능별이 아닌 1개의 세출법을 제정하자는 의견이다. 그러나 동시에 국회가 심 의 확정한 예산총칙은 법률과 동일한 효력을 가진다는 내용도 추가 하고 있어 미국식의 예산법률주의와는 확연히 다른 모습을 제시하고 있다. 미국의 경우는 대통령이 제출한 예산안을 의회가 양원 공동으 로 의결하지만(예산결의안) 이것은 법률이 아니며 이 예산결의안의 내 용이 되는 세입과 세출이 각각 세입입법과 세출입법으로 각 소관 위 원회에서 법안으로 통과될 때 비로소 법률의 효력을 가지는 예산이 탄생하게 된다. 따라서 이 견해에 대해서는 굳이 국회에서 심의 의 결한 예산안이 법률의 효력을 가진다고 헌법차원이 아닌 법률차원의 규정에서 선언하는 것이 무슨 의미가 있는 것인지 불분명하며, 국회 의 특정행위에 대하여 법률의 효력을 부여하는 것이 헌법이 아닌 개 별법률에서 창설할 수 있는 사항인지에 관한 헌법적 문제도 제기됨을 간과할 수 없다. 다만 국회가 심의 의결한 내용 중 세출에 관한 부 분은 법률로 승인되어야 함을 국가재정법에 규정하는 방안은 충분히 가능한 부분이라고 사료된다.
다만 남는 문제는 우리나라에는 사업인준에 관한 수권입법의 단계 가 별도로 존재하지 않기 때문에 예산절차상 재량지출과 의무적 지출 을 망라하여 법률로 승인하는 것을 허용한다고 하더라도 개별 사업법
들이 속속 제정됨에 따라 예산과 법률이 불일치하게 되는 사례가 여 전히 발생할 수 있다는 한계가 있다는 점을 지적할 수 있다.