일본에서는 내각부의 경제재정자문회의가 거시적인 경제정책이나 재정운영의 기본방침, 매년도 예산편성의 기본방침 등 경제재정운영 에 관한 내각의 중요전략을 일체적으로 책정한다. 재무성은 이것을
기초로 하여 예산편성에 들어가는 것이다.
예를 들어, 2005년도예산편성과정을 개관해보면, 2004년 7월 29일 내각부의 경제재정자문회의가 예산의 대강인 豫算의 全體像 을 결정 하고, 그것을 기초로 7월30일에 槪算要求基準이 閣議決定되었다. 이 요구기준에서는 재정재건과 경기에 대한 배려라고 하는 중립형의 예 산이 유지되었다. 이에 기하여 各省廳은 8월말까지 槪算要求를 재무 성에 제출하였다. 재무성은 9월 이후 槪算要求에 대한 査定을 하고 12월 20일에 2005년도 예산의 財務省原案을 각의제출, 復活折衝을 거 쳐 政府案이 작성되었다. 정부안은 12월 24일에 閣議決定을 행한 뒤 에 2005년 1월 21일 國會에 제출되었다.
위에서 본 바와 같이 예산편성과정에서 일본의 경우는 경제재정자 문회의가 거시예산편성권을 가지고 예산의 대강(豫算의 全體像)을 결 정하고 미시예산편성권을 가지는 재무성이 예산의 대강에 의거하여 閣議決定되는 槪算要求基準에 따라 각 성청의 개산요구를 받아 미시 예산을 편성한다. 그런데 이 과정에서 결정된 예산의 대강이나 개산 요구기준을 국회에 제출하거나 보고하는 절차는 없다. 그리고 예산의 국회제출 이전인 예산편성절차에 국회가 관여해야 한다는 논의나 주 장도 보이지 않는다.
그런데 일본과는 달리 우리나라의 예산편성절차는 일본과 다른 점 들이 있다. 우선 중앙예산기관의 거시예산편성권과 미시예산편성권이 분리되어 있지 아니하다. 국가재정법상의 국가재정운용계획을 사실상 거시예산이라고 본다면, 기획예산처장관은 미시예산편성권(동법 제11 조, 제29조, 제32조)과 함께 거시예산편성권도 보유하고 있는 것이다 (동법 제7조). 그리고 국가재정운용계획과 예산안편성지침을 국회에 제출하거나 보고하도록 하고 있다(동법 제7조 제1항, 제30조). 국가재 정운용계획의 수립과 예산안의 편성은 별개로 행해지는 것이 아니고, 상호관련성을 지니며 시간적인 순서에 따라 진행되어 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 함께 제출된다.
현행 회계연도(1. 1. ~ 12. 31.)를 기준으로 국가재정법상의 예산안편 성절차를 시간적으로 살펴보면 다음과 같다.
(2) 국가재정법상의 예산안편성절차
1) 매년 1월 31일까지 중기사업계획서의 제출
각 중앙관서의 장은 매년 1월 31일까지 당해 회계연도부터 5회계연 도 이상의 기간 동안 신규 사업 및 기획예산처장관이 정하는 주요 계 속사업에 대한 중기사업계획서를 기획예산처장관에게 제출하여야 한 다(제28조).
2) 매년 4월 30일까지 예산안편성지침의 통보와 예산안편성지침의 국회보고
기획예산처장관은 예산안편성지침을 매년 4월 30일까지 각 중앙관 서의 장에게 통보하여야 하는데(제29조 제1항), 이 때 국가재정운용계 획과 예산편성을 연계하기 위하여 앞의 예산안편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 수 있다(제29조 제2항). 이 조항이 이른 바 예산총액배분자율편성제도(Top-down System)의 근거규정이 되는 것이다. 뿐만 아니라 국가재정법은 기획예산처장관에게 각 중앙관서 의 장에게 통보한 예산안편성지침을 국회 예산결산특별위원회에 보고 하도록 하고 있다(제30조).
3) 매년 6월 30일까지 예산요구서의 제출
각 중앙관서의 장은 예산안편성지침에 따라 그 소관에 속하는 다음 연도의 세입세출예산 계속비 명시이월비 및 국고채무부담행위 요구 서(이하 “예산요구서”라 한다)를 작성하여 매년 6월 30일까지 기획예 산처장관에게 제출하여야 하며(제31조 제1항), 기획예산처장관은 제출 된 예산요구서가 예산안편성지침에 부합하지 아니하는 때에는 기한을 정하여 이를 수정 또는 보완하도록 요구할 수 있다(제31조 제3항).
그리고 국가재정법은 성과중심의 재정운용을 위하여 각 중앙관서의 장에게 재정활동의 성과관리체계를 구축하도록 함(제8조 제1항)과 동 시에 중앙관서의 장이 예산요구서를 제출할 때에 다음 연도 예산의 성과계획서 및 전년도 예산의 성과보고서를 기획예산처장관에게 함께 제출하도록 하고(제8조 제2항), 감사원으로 하여금 결산검사보고서(기 금결산검사보고서)를 재정경제부장관에게 송부할 때 예산 및 기금의 성과검사보고서를 함께 송부하고, 국회에도 5월 31일까지 제출하도록 하고 있다(제8조 제4항).
4) 회계연도 90일전까지 예산안의 국회 제출
기획예산처장관은 예산요구서에 따라 예산안을 편성하여 국무회의 의 심의를 거 친 후에 대통령의 승인을 얻어야 하고, 그 예산안을 회 계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하여야 한다(제32조, 제33조). 예 산안을 국회에 제출한 후 부득이한 사유로 인하여 그 내용의 일부를 수정하고자 하는 때에는 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻 은 수정예산안을 국회에 제출할 수 있다(제35조).
(3) 국가재정운용계획 및 예산안편성절차
국가재정운용계획의 수립과 예산안의 편성은 별개로 행해지는 것이 아니고, 상호관련성을 지니며 시간적인 순서에 따라 진행되어 회계연 도 개시 90일 전까지 국회에 함께 제출된다. 2006~2010년도 국가재정 운용계획과 2007년도 예산안편성과정을 개관해 보면 다음과 같다.205)
1) ’06~’10년도 국가재정운용계획 수립
(가) 국가재정운용계획 수립 지침통보(06년 1월 11일) (나) 부처별 중기사업계획서 제출(2월 15일)
205) 기획예산처, 국가재정운용계획 수립현황 http://www.mpb.go.kr/printDeptContents.jsp 참조.
(다) ’06~’10년 국가재정운용계획(시안) 마련(1~3월) - 총량지표 재정운용목표 재원배분계획
- 분야별 작업반 구성 운영 - 전문가 공개토론회
(라) 국가재정운용계획(시안) 확정 및 부처별 지출한도 결정(4월) - 부처협의 당정협의(4월 중순)
- 국무위원 재원배분회의(4월말) - 부처별 지출한도 통보(4월말)
(마) ’06~’10년 국가재정운용계획보고서 작성(5~8월말) - 종합계획서: 각 부처 작성 후 기획예산처 보완
- 분야별 계획서: KDI, 관계부처, 기획예산처 등으로 구성된 분야 별 작업반에서 작성
2) 2007년도 예산안 및 기금운용계획안 협의 조정
(가) 2007년도 예산안편성지침 및 기금운용계획 협의안 작성지침 통 보(3월말)
- 필요시 세부작성지침 통보(4월말) (나) 각 부처 자율편성(5~6월)
- 각 부처 예산요구서 및 기금운용계획 협의안 제출(5월말)
- 각 부처 요구내용 보완: 부처별 당정협의를 거쳐 요구서 작성(6 월말)
(다) 기획예산처 협의 보완(7~8월)
3) 국가재정운용계획, 예산안 및 기금운용계획안 확정 국회 제출 (가) 국무회의 보고 의결(9월말)
(나) 국회제출(9월말)
그리고 ‘05~’10년도 국가재정운용계획 수립과정도 이와 유사한데, 국 무위원 재원배분회의(4.30.~5.1)를 개최하여 국가재정운용계획시안을 확 정한 뒤 당정협의(5.9~11), 국회예결위 보고(5. 24~26) 및 관계부처와의 협의 등을 거쳐 시안에 대한 의견 수렴절차를 거치도록 하고 있다.206)
이상과 같은 기획예산처 주도의 국가재정운용계획의 수립과 예산안 편성절차를 보면, 거시예산과 미시예산의 편성절차가 별개로 행해지 는 것이 아니고 또 기획예산처 단독으로 수립하거나 편성하는 것이 아님을 알 수 있다.
(4) 국가재정운용계획의 수립과 국회의 관여
1) 국가재정운용계획의 내용과 성격
국가재정법은 정부로 하여금 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 재정운용계획 (국가재정운용계획)을 수립하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제 출하도록 하고 있다(제7조 제1항).
국가재정운용계획의 내용은 크게 1) 재정운용여건(대내외 거시경제 전망, 총수입전망[경제성장률, 조세부담률, 국민부담률 등 예측]), 2) 지 출규모 및 재정수지(총지출, 재정수지 및 국가채무), 3) 재원배분의 방 향(그 간의 재원배분 평가, 중장기 투자방향, 분야별 정책방향과 투자 방향) 등으로 나눌 수 있다.207) 결국 국가재정운용계획은 당해 회계연 도부터 5년회계연도 이상의 경제재정전망을 거시적으로 파악하여 당 해연도의 미시예산 편성의 방향을 정립하는 것이라고 할 수 있고, 그 러한 국가재정운용계획의 시안 확정 전후에 작성되는 예산안편성지침 이나 부처별 지출한도가 통보되면 사실상 구체적인 미시예산의 편성
206) 기획예산처, 2005~2009년 국가재정운용계획 개요, http://www.mpb.go.kr/relation/R900/
r95201.jsp 참조.
207) 기획예산처, 2006~2010년도 국가재정운용계획 참조.
에 대한 심의는 거시예산에서 결정된 기준에 맞추어 얼마나 적정하고 효율적으로 편성되었는가 하는 점에 초점이 맞추어질 수밖에 없다.
국가재정법은 기획예산처장관이 국가재정운용계획을 수립함에 있어 서 필요한 때에는 관계 국가기관 또는 공공단체의 장에게 중 장기 대 내 외 거시경제전망 및 재정전망 등에 관하여 자료의 제출을 요청하 거나, 관계 국가기관 또는 공공단체의 장과 이에 관하여 협의할 수 있 다고 규정하고 있다(제7조 제3항). 실제로 위에서 살펴본 바와 같이 국 가재정운용계획의 수립과정에서 당정협의, 관계부처와의 협의 등을 거 쳐 시안에 대하여 의견을 수렴하며, 국회예결위에 보고하기도 하였다.
요컨대, 국가재정운용계획의 확정은 사실상 거시예산의 확정과 같은 효과를 갖는 것이므로, 예산에 대한 심의의결권을 갖는 국회의 실질 적 관여 없이 기획예산처장권의 주도로 국가재정운용계획이 확정되는 것은 현행 헌법과 국가재정법 하에서도 문제가 있다고 할 것이다.
2) 국가재정운용계획 및 부처별 지출한도의 확정과 국회의 관여 국회의 예산심의 의결권과 관련하여 헌법조항을 문리적으로 본다 면, 정부가 예산안을 국회에 제출한 뒤부터 예산안을 심의할 수 있다 고 할 것이다. 그러나 국가재정법에서 도입한 국가재정운용계획, 총액 배분자율편성제도, 성과주의 재정운영 등을 종합적으로 고려해보면, 적어도 국가재정운용계획의 수립과 부처별 지출한도에 대하여는 국회 의 관여가 인정되어야 할 것으로 본다. 전자는 사실상 거시예산의 확 정이라고 볼 수 있고, 후자는 부처별 미시예산 총액의 사실상 확정이 라고 볼 수 있기 때문이다.
그런데 회계연도 개시 90일전까지 확정된 국가재정운용계획과 예산 안이 함께 국회에 제출되는데, 예산안편성지침과 부처별 지출한도는 국가재정운용계획(시안)에 근거하여 작성되고 4월말에 각 중앙관서의 장에게 통보되고 국회예산결산특별위원회에 보고하도록 하고 있다(국
가제정법 제29조, 제30조).
이렇게 볼 때, 국가재정운용계획시안에 의거한 예산안편성지침 및 지출한도는 사실상 거시예산의 확정이라고 할 수 있고, 국회의 예산 심의조차도 사실상 구속하는 것이므로, 거시예산(국가재정운용계획)의 편성과 사실상 확정을 주도하고 있는 정부(기획예산처)에 대하여 실질 적인 통제수단이 필요하다고 본다. 정부는 예산안을 편성할 수 있을 따름이지 확정할 수는 없기 때문이다. 구체적으로는 거시예산편성 즉, 국가재정운용계획의 국회제출 전 적절한 시기-중앙관서별 지출한도 통보 전 또는 예산안편성지침의 통보 전-에 국가재정운용계획에 대한 국회의 실질적 통제(국회의 동의, 국회와의 협의 등)를 거친 후에, 그 러한 국가재정운용계획을 바탕으로 예산안편성지침을 작성하고 그에 의거한 각 중앙관서의 장의 예산요구서에 따라 예산안을 편성하도록 하는 것이다.
국가재정법에서는 기획예산처장관이 예산안편성지침을 매년 4월 30 일까지 각 중앙관서의 장에게 통보하도록 하고 있는데(제29조 제1항), 이 때 국가재정운용계획과 예산편성을 연계하기 위하여 앞의 예산안 편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 수 있다(제29조 제2항). 이 조항이 이른바 예산총액배분자율편성제도(Top-down System) 의 근거규정이 되는 것이다. 뿐만 아니라 국가재정법은 기획예산처장 관에게 각 중앙관서의 장에게 통보한 예산안편성지침을 국회 예산결 산특별위원회에 보고하도록 하고 있다(제30조).
이러한 국가재정법의 규정들은 국가재정운용계획과 지출한도를 포 함하는 예산안편성지침이 정부(기획예산처)의 전속적인 관장사항이 아 님을 반영하는 것으로 볼 수 있다. 그리고 헌법 해석상으로도 예산안 의 편성권은 정부에 그리고 심의 의결권은 국회에 있다고 할 때, 회 계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출된 예산안에 대하여서만 국회가 심의 의결할 수 있다고 하는 종래의 해석을 좀 더 넓게 하여야 할
것으로 본다. 즉, 정부의 단년도예산, 미시예산을 중심으로 하는 예산 안편성과 그에 대한 국회의 심의의결에서 다년도예산, 거시예산, 총액 배분자율편성제도(Top-down system)를 중심으로 기본적인 틀을 바꾼 현행 예산제도 하에서는 국회에 제출되는 정부의 미시예산안에 대해 서만 국회가 심의 의결권을 가진다는 종래의 해석은 지나치게 좁은 해석이라고 할 것이다.
특히, 총액배분자율편성제도를 도입하면서 거시예산편성권은 중요성 을 더해가고 있다. 국가재정법에서는 국가재정운용계획을 수립하여 국회에 제출하도록 의무화 하고 있다(제7조). 그러나 제출기한, 또는 제출된 국가재정운용계획에 대한 국회의 관여 등에 대하여 아무런 언 급이 없다. 예산편성일정상 가장 먼저 작성되고 그 후의 예산안 편성 지침과 예산요구서 등에 지대한 영향을 미치는 국가재정운용계획에 대하여 국회에 제출하는 데 그치는 것은 결국 통보하는데 그치는 것 과 마찬가지이다. 다년도에 걸친 세입과 세출의 추세에 따른 총규모 의 예산, 예산의 GDP에 대한 비율, 국민의 담세율 등의 결정에 관한 기본적인 계획의 수립에 국민의 대표기관이고 재정에 관한 헌법상의 권한을 지닌 국회의 어떤 형태든지의 관여-의견제출, 협의, 사전동의, 사후승인 등-는 재정 민주주의의 구현이라는 점에서 긍정적으로 고려 해야 할 사항이라고 본다.
그러므로 예산편성과정상 시간적으로 앞설 수밖에 없는 거시예산 (국가재정운용계획과 부처별 지출한도)에 대하여도 국회가 심의 또는 관여할 수 있어야 할 것이다. 국가재정운용계획과 부처별 지출한도를 포함하는 예산안편성지침은 거시예산 또는 미시예산 총액의 사실상 확정과 같은 의미를 지닌 것이기 때문에, 예산에 대한 심의 확정권 을 갖는 국회에 단순히 제출 또는 보고하는데 그치게 하는 것은 문제 가 있다. 그것은 예산안편성권만 가져야 할 정부에 사실상 확정권까 지 부여하게 되고, 국회에 대하여는 사실상 확정권을 박탈하는 결과