내각의 국회에 대한 예산제출은 먼저 중의원에 대하여 한다. 예산이 중의원에 제출되면, 내각수상의 시정방침연설과 재무대신의 예산편성 방침과 그 내용, 특색, 재정정책 등에 관한 기본방침, 경제의 현상 등에 관하여 설명하는 재정연설이 행해진다. 대체로 재정연설이 있은 다음날 각 당의 대표로부터 질문이 있게 된다. 각원은 예산위원회를 수 개의 분과위원회로 나누어 공청회를 실시하고 예산 전반에 관하여 심의한다.
(1) 중의원의 심의
일본국헌법 제60조는 “예산은 먼저 중의원에 제출하여야 한다.”고
179) 財政法 第28條.
규정하고 있다. 예산이 중의원에 선의되는 것은 국가의 재정이 국민 의 부담에 의해 유지된다는 취지와 내각책임제의 특성상 의회가 해산 되는 경우에 국민의 의견을 반영하는 기회가 많은 중의원으로 하는 것이 적당하기 때문이다. 그리고 예산에 대하여 중의원에서 선의권을 갖는 결과, 예산 이외의 의안에서도 예산과 관계 깊은 것에 관하여는 먼저 중의원에 제출되는 것이 관례로 되어 있다.180)
예산이 중의원에 제출되면, 그 내용을 명확하게 하고 다시 내각의 재정에 관한 방침 및 현재의 상황, 전망 등에 관하여 설명하는 재무 대신의 재정연설(財政演說)이 행해진다. 예산심의는 이 연설이 있은 후 개시된다. 최근의 예에 의하면 정기회(常會)에서 내각총리대신의 시정방침연설, 외무대신의 외교연설 다음에 행해지는 것이 통례이다.
이 재정연설은 먼저 중의원에서 하고 다시 같은 날 참의원에서도 행 해진다.
1) 위원회의 심의
예산이 중의원에 제출되면, 의장은 이것을 예산위원회에 회부한다.
예산위원회는 각원의 최대의 상임위원회인데, 심사의 필요에 따라 수 개의 분과회로 세분된다. 총예산 및 중요한 세입법안에 관하여는 반 드시 공청회를 열어 이해관계를 가지는 자 또는 학식경험이 있는 자 로부터 의견을 청취하도록 되어 있다.181) 예산위원회의 심의는 위원회 전체와 예산분과회로 나뉘어 행해지며, 위원회에서는 예산의 전반에 관계있는 사항에 관하여, 분과회에서는 각성청의 소관으로 나누어 그 개별적 사항에 관하여 심의하는 것이 원칙이다.182)
180) 小村 武, 前揭書, 244-45頁.
181) 國會法 第51條 第2項은 “총예산 및 중요한 세입법안에 관하여는 전항의 공청회 를 열어야 한다. 다만, 이미 공청회를 연 안건과 동일한 내용의 것에 관하여는 예 외로 한다.”고 규정하고 있다.
182) 小村 武, 前揭書, 245-46頁.
예산위원회의 구체적 심의절차는, 재무대신의 제안이유 설명 후 예 산위원회의 기본적 질의183)를 거쳐 전반적 질의, 공청회, 전문적 질의 (필요에 따라 분과회, 위촉심사), 최종질의, 토론 채결(採決)로 위원회 심사를 종료한다.184)
2) 본회의의 심의
본회의에서는 예산위원장으로부터 예산심의의 경과와 위원회결정에 대한 보고가 있고, 토론채결(討論採決) 후 예산에 대한 의결을 하고 참의원으로 송부한다.185)
(2) 참의원의 심의
참의원에 있어서 대체로 중의원과 같은 심사가 있고 의결이 이루어 지는데, 내각은 하나의 의원(議院)에 의안을 제출한 때에는 예비심사 를 위하여 그날부터 5일 이내에 다른 의원에 동일한 안을 송부하여야 하는데,186) 예산안에 관하여도 마찬가지이다. 그런데 예산은 다른 의 안과 마찬가지로, 내각은 그 원(院)의 승낙을 얻어 자유롭게 수정 또 는 철회할 수 있다. 다만, 이미 중의원에서 의결을 얻은 후에는 참의 원에서는 수정철회를 할 수 없다. 중의원의 의사는 이미 결정되어 있 고, 정부에서 이것을 변경하는 것은 불가능하기 때문이다.187)
4. 국회의 예산의결과 예산수정의 범위
예산의 의결은 국회 본회의에서의 의결을 말한다. 국회의 의사는 본 회의에서 결정되는 것이고, 위원회의 결정에 구속되지 않는다. 국회의
183) 江間繁博(編輯人), 前揭書, ‘豫算委員會基本的質疑’, 337頁 參照.
184) 江間繁博(編輯人), 上揭書, ‘豫算の審議’, 337頁 參照.
185) 小村 武, 前揭書, 246頁.
186) 國會法 第58條.
187) 小村 武, 前揭書, 246頁.
의사정족수와 및 의결정족수 및 의결방법에 관하여 헌법 제56조는 다 음과 같이 규정하고 있다. 먼저 양 의원(議院)은 각각 그 총의원(議員) 의 3분의 1 이상의 출석이 없으면 의사를 열어 의결하지 못한다고 하 고, 양 의원(議院)의 의사는 헌법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외 하고는 출석의원의 과반수로 결정하고 가부동수인 때에는 의장이 결 정하는 바에 따른다는 것이다. 예산도 이점에 관하여는 다른 의안과 같이 다루어지고 있으며, 양 의원에서 위와 같은 의결이 일치하면 예 산이 성립한다.188)
(1) 중의원의 우월
일본국헌법 제60조는 “ 예산은 먼저 중의원에 제출하여야 한다.
예산에 관하여 참의원에서 중의원과 다른 의결을 한 경우에 법률 이 정하는 바에 따라 양 의원의 협의회를 개최하여도 의견이 일치하 지 않을 때 또는 참의원이 중의원이 가결한 예산을 받은 후 국회 휴 회 중의 기간을 제외하고 30일 이내에 의결하지 않을 때에는 중의원 의 의결을 국회의 의결로 한다.“고 규정하고 있다.
기술한 바와 같이 예산에 관하여는 중의원에 선의권이 인정되므로, 예산의 의결에 있어서도 중의원의 우월성이 인정된다. 이러한 예산에 관한 중의원의 우월성은 두 가지 경우-1) 참의원에서 중의원과 다른 의 결을 한 경우에 양 의원의 협의회를 개최하여도 의견이 일치하지 않을 때, 2) 참의원이 중의원이 가결한 예산을 받은 후 국회 휴회 중의 기간 을 제외하고 30일 이내에 의결하지 않을 때-에 중의원의 의결을 국회의 의결로 간주하여 예산이 성립하는 것으로 함으로써 구체화된다.
1) 먼저, 예산에 관하여 참의원에서 중의원과 다른 의결을 한 경우 즉, 참의원이 송부안을 수정 또는 부결한 경우에는 반드시 양원협의
188) 小村 武, 上揭書, 246頁. 일본국회의 의사정족수, 의결방법에 관하여는 辻村みよ 子, 前揭書, 423-25頁 參照.
회를 열어야 하고, 양원협의회를 개최하여도 의견이 일치하지 않을 때 중의원의 우월성이 인정된다. 양원협의회는 어느 의안에 대하여 양 의 원의 의견이 그 대강에서는 일치하지만 세목에서는 대립하는 경우에, 그 사이에 타협안의 작성을 용이하게 하기 위하여 설치된 양 의원(議 院)의 의원(議員)으로 조직된 일종의 위원회이다.189) 법률안에 관하여 는 중의원이 양원협의회를 열 것을 청구할 수 있는데, 그 청구 여부는 중의원의 자유이다. 그러나 예산의 경우 중의원은 반드시 양원협의회 를 청구하여야 하고, 또한 참의원은 이것을 거부할 수 없다.190)
양원협의회에서는 협의안이 출석협의위원의 3분의 2 이상의 다수로 의결된 때 성안이 된다. 그 의사는 성안을 의결할 경우를 제외하고는 출석협의위원의 과반수로 결정하고 가부동수인 때에는 의장이 결정하 는 바에 따른다.191) 양원협의회의 성안은 양원협의회를 청구한 의원 (議院)에서 먼저 이것을 논의하고 다른 의원에 이것을 송부한다. 그 성안에 관하여는 수정할 수 없다.192)
양 의원의 협의회를 열어도 의견이 일치하지 않을 때 란 양원협의 회에서 성안이 이루어지지 않은 때 및 양원협의회에서 성안이 이루어
189) 양원협의회는 법률안(국회법 제84조), 예산 및 조약(국회법 제85조), 그리고 내 각총리대신의 지명(국회법 제86조)과 관련하여 열린다. 그 외의 경우에도 국회의 의결을 요하는 안건에 관하여 후의(後議)의 의원(議院)이 선의(先議)의 의원(議院)의 의결에 동의하지 않을 때는, 선의(先議)의 의원(議院)은 양원협의회를 청구할 수 있 는 것으로 되어 있다(국회법 제87조). 모든 경우 한 의원에서 양원협의회를 청구할 때에는 다른 의원은 이것을 거부할 수 없다. 다만, 참의원이 법률안에 관하여 양원 협의회를 청구한 경우는 예외로서, 중의원은 그 청구를 거부할 수 있다(국회법 제 84조 제2항).
양원협의회는 각 의원에서 선출된 각각 10인의 위원으로 조직한다(국회법 제89조).
양원협의회의 의장에는 각의원의 협의위원 중에서 각각 호선된 의장이 매회 교대 로 임무를 맡는다. 이 첫 회의의 의장은 추첨으로 정한다(국회법 제90조). 양원협의 회는 각의원의 협의위원의 각각 3분의 2 이상의 출석이 없으면, 의사를 열어 의결 할 수가 없다(국회법 제91조). 小村 武, 前揭書, 250-51頁.
190) 國會法 第85條, 第88條.
191) 國會法 第92條.
192) 國會法 第93條.
졌지만 그 성안에 관하여 양 의원(議院)의 의견이 일치하지 않을 때를 포함한다.193)
2) 다음으로, 참의원이 중의원이 가결한 예산을 받은 후 국회 휴회 중의 기간을 제외하고 30일 이내에 의결하지 않을 때에도 중의원의 우월성이 인정된다. 국회 휴회 중 이란 국회가 그 의사에 기하여 그 활동을 휴지하는 것을 말한다. 국회법은 국회가 양의원의 일치된 의 결로 그 활동을 휴지하는 휴회와 각의원이 그 원의 의결로 그 활동을 휴지하는 원의 휴회를 인정하는데, 여기에서 말하는 국회휴회란 전자 의 국회로서의 휴회를 말한다. 그리고 의결하지 않을 때 란 참의원 이 중의원에서 송부된 예산에 대하여 부결이나 가결 또는 수정가결도 하지 않을 때이다.194)
3) 헌법 제60조 제2항에서 규정하는 요건이 성립한 때에는 헌법상 당연히 중의원의 의결이 국회의 의결로서 효과를 지니는 것이고, 그 것을 위한 특단의 의결은 필요하지 않는 것이다. 중의원의 의결을 국 회의 의결로 한다 라고 하는 경우의 중의원의 의결이란, 내각이 제출 한 예산에 관하여 먼저 중의원이 행한 가결 또는 수정가결의 의결을 말한다. 양원협의회의 성안을 중의원이 가결하고 참의원이 부결한 경 우에도 양원협의회의 성안은 양의원의 찬성을 얻지 못한 것으로서 폐 안되므로, 당초의 예산에 대한 중의원의 의결이 국회의 의결로 되는 것이다.195)
(2) 국회의 예산수정의 범위
예산의 수정에는 적극적 수정(증액수정)과 소극적 수정(감액수정)이 있다. 전자는 원안에 없는 새로운 예산과목을 부가하거나 원안의 예 산과목을 증가하는 등의 수정을 말하는 것이고, 후자는 원안의 일부
193) 小村 武, 前揭書, 252頁. 辻村みよ子, 前揭書, 434-35頁의 論議 參照.
194) 小村 武, 前揭書, 253頁; 辻村みよ子, 前揭書, 421頁 參照.
195) 小村 武, 前揭書, 253-54頁.
를 폐제삭감하거나 금액을 감액하는 등의 수정을 일컫는 것이다.196) 현행 일본국헌법 하에서는 국회중심의 재정주의원칙이 확립되어 있 으므로, 일반적으로 감액수정은 제한이 없다고 보고 있다.197) 증액수정 에 대하여는, 현행헌법의 제41조(국회의 지위), 제83조(재정처리권한의 국회의결원칙), 제85조(국비의 지출 및 국가의 채무부담) 및 제86조(내 각의 예산제출)으로 보아, 국회가 국권의 최고기관인 동시에 예산심의 권을 가지고 있다는 점에서 국회는 내각이 제안하는 예산에 대하여 증 액수정을 포함한 예산수정권을 가지고 있다고 해석되고 있다.198)
그런데 증액수정권과 관련하여서는 이미 살펴본 예산의 법적 성격 을 어떻게 보느냐에 따라 다음과 같은 서로 다른 입장이 나타난다.199) 우선 예산승인설에서는 국회의 예산발안권이 없으므로 증액수정권을 부정하고 있다. 그러나 예산법규설은 국회를 재정처리의 최고의결기 관으로 하는 헌법정신에서 보아 어느 정도의 국회의 증액수정은 가능 한 것으로 보는데, 헌법이 예산발안권을 내각에 전속시키고 있으므로 예산의 동일성을 손상시키는 대수정은 허용되지 않는다고 한다.200) 동 일한 입장에서 국회중심의 재정주의를 근거로 하여 증액수정에 제한 이 없다고 하는 견해도 있기도 하다.201) 끝으로, 예산법률설에서는 예 산의 성격을 법률로 파악하므로 당연히 국회가 예산을 자유롭게 수정 할 수 있다고 한다. 그러나 여기에 대하여는 법률과는 달리 예산의
196) 小村 武, 前揭書, 255頁.
197) 구헌법 하에서는 증액수정은 할 수 없는 것으로 보았다. 辻村みよ子, 前揭書, 531-32頁.
198) 재정법 제19조에서 국회, 재판소, 회계검사원의 각 독립기관에 인정되고 있는 이른바 이중예산제도나 국회법 제57조의2, 제57조의3의 규정은 국회에 예산의 증액 수정권이 있음을 전제로 하고 있는 것으로 해석된다. 小村 武, 前揭書, 255頁; 辻村 みよ子, 前揭書, 532頁.
199) 統治機構のあり方に關する調査小委員會, 財政(特に, 國民負擔率の問題を含む社 會保障の財源問題, 國會による財政統制) に關する基礎的資料(2004年 4月 1日の參考 資料), 衆議院憲法調査會事務局, 10-12頁; 小村 武, 上揭書, 532頁 參照.
200) 淸宮四郞, 憲法 (第3版), 有斐閣, 1979, 275頁.
201) 佐藤幸治, 憲法(第3版) 靑林書院, 1995, 188頁.