제2 장 아르헨티나의 헌법체제
제 3 절 권력구조
아르헨티나 국가통치구조로는 헌법상 형식적으로 명확한 3권 분립 을 규정하고 있다: 행정부(Poder Ejecutivo), 입법부(Poder Legislativo) 와 사법부(Poder Judicial)로 분리되어있다. 그리고 학설에 의하면 4번 째 권력구조로 Ministerio Público Fiscal즉 ‘검찰부’를 들고 있다. 입법 부는 부통령, 상하 양원제와 감사원(Oficina Auditoría General de la Nación)그리고 옴부즈맨(Ombudsman)으로 구성되어 있다. 부통령은 상 원의 의장을 맡아서 조직상 입법부에 속하며, 국회는 양원제로, 상원 (Cámara de Senadores)과 하원(Cámara de Diputados)으로 나뉘어져있다.
감사원은 국회의 고문으로 역할 하지만 직무상 자치권이 주어진다. 옴부즈맨은 독립된 기관으로써, 행정부가 강화되고 행정 기능이 전문 화되는 자본주의 국가에서 행정부의 독주를 막고자 고안된 행정 통제 제도이다. 입법부에서 임명한 옴부즈맨은 시민이 제소한 사안에 대하 여 독자적으로 조사하고 처리한다. 그러나 실질적으로는 옴부즈맨 제 도가 존재는 하지만 실질적으로 작동하지 않고 있다. 사법부는 대법 원과 하급하원으로 구성되어 있으며, 대법원의 법관들은 아르헨티나 헌법 제110조에 의하여 법이 규정하는 부정행위를 지르지 않는 이상 종신직이다.
행정권은 일반 행정을 행하는 국가의 통치권을 말하는 것으로, 크게 는 지방 자치 단체가 행하는 자치 행정권도 여기에 포함하며, 대통령 을 수반으로 하는 정부에 속한다(헌법 제87조71)). 대통령은 국회의 동 의를 얻어 국무총리(Chief of Cabinet Ministry)를 임명하고, 기타의 국 사행위에 의하여 행정작용을 행한다.
행정부만이 행정권을 행사하는 것은 아니며, 행정부 밑에 국가를 위 하여 의사를 결정, 표시하는 행정각부의 기관을 두고 행정부는 스스 로 일반 행정을 행하는 동시에 행정 각부의 장을 지휘․감독한다. 따 라서 행정부는 행정권의 최고 기관이지만 유일한 기관은 아니다.
검찰은 주어진 권한 내에서 독립적인 권한을 행사할 수 있으며 검 찰총장, 국가자문과 법령이 따로 규정하는 직위로 구성된다.
행정부는 대통령, 각 부서를 맡는 장관들과 그리고 이들을 통할하는 국무총리(즉, 아르헨티나에서는 jefe de gabinete혹은 cabinet chief)로 구 성된다. 단, 대통령이 병가, 수도에의 부재, 사망, 사직 그리고 예상치 못하게 부재할 경우 부통령이 직무를 대행한다. 국무총리는 1994년 헌법 개정에 의하여 창설되었고, 헌법 제IV장에 규정되어 있는 권한 을 행사한다. 이 직책을 창설한 처음의 의도는 대통령의 권력을 제한 하거나 견제(counterbalance) 하는 것이었지만72), 역으로 이는 대통령의 권력을 더욱더 활성화 시키는 결과를 낳게 되었다73).
부통령은 헌법상 행정부에 속하지만, 실제로는 상원의장으로 활약함 으로 입법부에 속한다고 다수설은 보고 있다.
71) 행정부의 수반은 국가의 시민으로 “아르헨티나 국가의 대통령”에 직위로 임명된 다. (Section 87.- The Executive Power of the Nation shall be vested in a citizen with the title of "President of the Argentine Nation.-Text of Constitution of the Argentine Nation)
72) Linz, Juan J “The failure of Presidential Democracy” Comparative perspectives Volume I. The Hogns Hopkins University Press 1994 18쪽
73) Bavastro Roberto “Las implicancias de la Reforma constitucional de 1994” Documento 21 Julio de 1999. 8쪽
제2 장 아르헨티나의 헌법체제
1. 대통령의 지위와 권한
아르헨티나 대통령의 자격에 대해서 헌법 제89조는 대통령 혹은 부 통령 후보자는 아르헨티나 땅에서 태어나거나 시민권을 소지하고 있 는 귀화 외국인 그리고 상원 의원이 될 수 있는 자격을 가진 자로 명 시하고 있다.
그리고, 헌법 제55조74)에 의하면 상원의원의 조건은 다음과 같다:
30세 이상, 6년 이상 시민권 보유, 2천 페소 이상의 연간수익 그리고 선출되는 주에서 태어났거나 선거이전 2년 이상 체류하여야 한다. 한 편, 대통령의 권한에 대해 살펴보자면, 아르헨티나 헌법에 의하면 대 통령은 행정수반이며 동시에 국가원수이며 국군통수권자이다75). 대통 령은 그러한 역할과 함께 행정권을 포함하는 삼권에 대하여 막중한 구체적 권한을 행사할 수 있다. 특히 국회 법률안 제출권, 거부권, 대 법원 구성권, 사면권, 긴급명령권, 긴급재정경제 처분․명령권, 계엄선 포권 등을 행사하여 경우에 따라서 다른 헌법기구들을 거의 무력화시 킬 수도 있다.
특히 대통령은 헌법적으로 정부 내의 행정부를 구성하고 있는 국무 총리와 국무위원들을 임면할 권리를 갖고 있다. 국무총리의 임명은 국회의 동의를 받아야 하고 반면에 국회는 그들에 대하여 해임을 대 통령에게 ‘건의’할 수 있다76). 그러나 대통령의 소속 정당이 국회의
74) 헌법 제55조에 따르면 상원의원은 다음과 같은 자격을 갖춰야한다. 30세 이상, 시민권자 6년이상, 연봉 2천빼소 이상 그리고 선출되는 지역태생 혹은 2년 이상의 거주 경력. (Section 55- In order to be elected senator the following conditions are required: to have attained to the age of 30, to have been six years a citizen of the Nation, to have an annual income of two thousand strong pesos or similar revenues, and to be a native of the province electing him or to have two years of immediate residence therein-Text of Constitution of the Argentine Nation)
75) Vanossi, Jorge Reinaldo “El Estado de derecho en el constitucionalismo social” Edit.
Universitaria de Buenos Aires. Buenos Aires 1987 32쪽 76) Mariscotti 앞의 책 198~199쪽
다수당인 경우 현실적으로 국무총리와 국무위원들을 독단적으로 임면 할 수 있다.
1994년 헌법 개정 이전에는 대통령은 로마천주교의 세례교인 여야 만 했다.
대통령 선출방법은 일반투표이다.
대통령의 가장 중요한 의무 중에는 국가의 경영과 국제관계의 향상, 국회에 낸 법 의안을 책임과 대법원의 판사들의 임명 그리고 대통령 법령의 발행 등이 있다.
1853년 헌법에 의하면 대통령의 임기는 6년이었고 재선이 불가능했 었다. 그러나 1949년 한계 없이 재선이 가능한 법안이 통과되었다가 1957년에 다시 그 법률이 폐지되었다. 군사정권 이후 통치자들은 대 통령의 임기를 4년으로 제정하였지만 현제 불황 때문에 당시 대통령 은 임기를 다하지 못했다.
아르헨티나 역사를 돌아보면 당시 불황 이유로 대통령들은 자기 임 기를 6계월로 줄였어야만했다. 예를 들어 1989년 알폰신 대통령이 메넴 대통령에게 정권을 넘겨줘야했고77), 2003년 두알데 대통령 또 한 키르츠네르 대통령으로 인해 자기 임기를 6계월로 줄였다.
스페인 식민지 무렵부터 현재까지의 국가원수를 들고 나타내면 다 음과 같다. 선정과 아르헨티나가 연맹-1816년에 스페인으로부터 독립 한 후, 아르헨티나는 유능한 중앙 정부 없이 연맹이었다. 그 해에는, 리오델라쁠라따 결합된 지방(Provincias Unidas del Río de laPlata)과 나 중에 남아메리카의 결합된 지방 (Provincias Unidas de Sud América)로 알려졌다-일 때부터 국가로 형성될 때까지 통치자로 활약했던 지도자 들을 소개하였고 선출된 대통령과 쿠데타로 집권한 군인으로 구분하 여 도표를 다음과 같이 작성했다.
77) Ferreira Rubio and Gorretti “The emergency and the Relationship between the Executive and the Congress during President Menem's Administration in Argentina: Use and Misuse of Prerogative Powers” D. Longleyed. 1993
제2 장 아르헨티나의 헌법체제
아르헨티나 행정부의 수반
최고지도자 (1814-1820)
Gervasio Antonio de Posadas․Carlos María de Alvear․Ignacio Álvarez Thomas․Antonio
González de Balcarce․Juan Martín de Pueyrredón․José Rondeau
첫 대통령 시대
(1826-1827) Bernardino Rivadavia․Vicente López y Planes
아르헨티나 연맹 및 공화국(1827-1880)
Manuel Dorrego․Juan Manuel de Rosas․Juan Ramón Balcarce․Juan José Viamonte․Manuel Vicente Maza․Juan Manuel de Rosas․Justo
José de Urquiza․Santiago Derqui․Juan Esteban Pedernera․Bartolomé Mitre․Domingo
Faustino Sarmiento․Nicolás Avellaneda
1880년 세대 (1880-1916)
Julio Argentino Roca․Miguel Juárez Celman․Carlos Pellegrini․Luis Sáenz Peña․José Evaristo Uriburu․Julio Argentino
Roca․Manuel Quintana․José Figueroa Alcorta․Roque Sáenz Peña․Victorino de la
Plaza
급진당 세대 (1916-1930)
Hipólito Yrigoyen․Marcelo Torcuato de Alvear․Hipólito Yrigoyen
“수치적인 세대”
“Infamous Decade"
(1930-1943)
José Félix Uriburu․Agustín Pedro Justo․Roberto María Ortiz․Ramón Castillo
2. 의회․사법부와의 관계
아르헨티나 헌법은 입법권이 국회에 속한다고 명시하고 있다. 그러 나 대통령이 입법권의 주도적 행위자이다. 반면에 국회는 소극적 입 법권자일 뿐이다. 이러한 초강력 대통령제의 특성은 몇 번의 헌법 개
'43년 혁명 (1943-1946)
Arturo Rawson․Pedro Pablo Ramírez․Edelmiro Julián Farrell
첫 페론 임기
(1946-1955) Juan Domingo Perón
해방 혁명
(1955-1958) Eduardo Lonardi․Pedro Eugenio Aramburu
아르헨티나 공화국 (1958-1966)
Arturo Frondizi․José María Guido․Arturo Umberto Illia
아르헨티나 대 혁명 (1966-1973)
Juan Carlos Onganía․Roberto M.
Levingston․Alejandro Agustín Lanusse
페론 두번째 임기 (1973-1976)
Héctor José Cámpora․Raúl Alberto Lastiri․Juan Perón․Isabel Martínez de Perón
국가 재편성 기간 (1976-1983)
Jorge Rafael Videla․Roberto Eduardo Viola․Leopoldo Galtieri․Reynaldo Bignone
민주주의의 회복 (1983-present)
Raúl Alfonsín․Carlos Menem․Fernando de la Rúa․Adolfo Rodríguez Saá․Eduardo Duhalde․Néstor Kirchner․Cristina Fernández
de Kirchner
제2 장 아르헨티나의 헌법체제
정 이후에도 마찬가지로 무력하다(예. 1994년 헌법 개정으로 국무총리 의 도입). 즉, 헌법적으로 대통령에 권력이 집중되어 있고 현실적으로 는 국회가 입법권을 효율적 효과적으로 행사하기 위하여 최소한 필요 한 제도적 인적 자원들이 결여되어 있기 때문이다.
아르헨티나 헌법을 엄밀히 살펴보면 행정부의 수반인 대통령의 입법 권은 다른 라틴아메리카 나라들에 비교적 약하다. 그러나 현실상 1983-1994년의 기간을 분석해보면 아르헨티나 대통령은 긴급명령이나 거부권의 행사로 아주 강력한 권력을 가진 것을 볼 수 있다. 특히 긴 급명령을 통해서 대통령은 입법부의 견제를 회피할 수 있으며78) 이로 인하여 의회는 부수적인 지위에 놓이게 된다. 아르헨티나 정치적 역사 를 살펴보면 특히 메넴대통령 정권에서는 긴급명령과 거부권의 행사가 명백히 의회의 입법과정에 대한 통제를 위함이었음을 볼 수 있다.
대통령과 국회의 권한들을 비교 평가해 보면 국회의 입법권은 대통 령의 입법 관련 권한의 행사를 거의 무력화될 수 있다. 예를 들면 대 통령은 필요에 따라서 법안을 국회에 제출할 수도 있고 거부할 수도 있다. 대통령이 거부한 법안은 국회의 재적의원 과반수 출석과 출석 위원의 ‘2/3이상’의 찬성으로 법률로 확정되기 때문에79) 국회가 대통 령의 거부권을 무효화하기는 용이하지 않다. 이 경우 국회의 대정부 견제기능을 상실되게 된다. 그리고 국회의 입법 및 대정부 견제기능 을 위한 조직적, 인적, 재정적 기반이 대통령과 행정부에 비하여 상대 적으로 미약하다. 결론적으로 국민의 대의기관인 국회가 입법권을 효 율적 효과적으로 행사하지 못하고 있는 것이다.
78) Mustapic Ana Maria “President and Congress in Argentina” Cambridge University Press 32쪽
79) 아르헨티나 헌법 제83조에 따르면 대통령이 법률안에 대한 수정제의와 함께 돌 아왔을 경우에는 처음 제출된 직무실(Chamber)로 돌아와 검토를 한다. 재적의원 과 반수 출석과 출석위원의 2/3이상의 찬성을 얻으면 다시 심의회(Revision Chamber)에 이송된다. 2/3이상의 찬성을 얻으면 법률안은 정부에 이송되어 10일 이내에 대통령 이 공포한다.
아르헨티나 1994년 헌법은 국무총리의 figure를 제정하였다. 이는 대 통령으로부터 임명받고 그리고 국회의 상원과 하원의 절대 다수의 투 표로 이의 행동의 대한 결의 또는 사임 판단을 받는다. 비록 1994년 헌법제정의 첫 의도는 대통령의 권한을 제한하기 위한 취지80)가 있었 지만 오히려 대통령의 권력을 더욱 더 활성화 시키는 결과를 낳게 하 였음을 볼 수 있다. 예를 들어 대통령의 입법권을 총리에게 위임 할 수 있으며, 국회도 국회의 입법권을 이에게 겸직시킬 수 있다. 이는 서로 견제를 해야 할 기관들이 한 사람에게 위임함으로써 3권 분립의 원칙은 이루어지지 않았다81).
사법부와의 관계에서도 강력한 대통령의 특성을 찾아 볼 수 있다.
1994년 헌법 개정은 사법부의 자치권을 뒷받침해주는 형식적 보증을 해주었다. 메넴 대통령의 재선을 위한 장치로써 이는 대통령의 행동 과 결정권을 제한 할 수 있는 사법재판(Judicial Counsel)과 심사위원회 (Impeachment Jury)를 도입하였다. 이어 행정부는 사법부를 종속시키기 위해 대법관의 수를 늘렸고 이들의 품행이 단정할 시 종신직이라는 헌법적 보장을 해주었다. 이런 보장은 새로운 법관의 충원과 업무처 리에 능률에 있어서 좋지 않은 결과를 낳았다. 이런 이유로 새로운 법관을 임명하기 위해서는 법관의 수를 늘리는 수밖에 없었다. 아르 헨티나 역사를 살펴보면 페론 대통령은 1947년에 자기를 지지하는 법 관들을 임명하기 위해 대법관의 수를 네 명에서 다섯 명으로 늘렸고, 1955년, 1966년 쿠데타 이후의 군사정권은 모든 헌법절차를 무시한 채 법원을 폐쇄하였다. 이어 1973년 깜뽀라(Campora) 대통령도 전체 법관들을 해임했고 1976년의 임시정부 (Military Junta)는 사법부를 해 체시키는 법령을 지시하였음을 볼 수 있다.
80) Molinelli, N Guillermo “Como funcionaria la nueva constitucion” La ley, March 24, 1994, 19쪽
81) Mariscotti 앞의 책 201쪽