1949년 지방자치법은 한국의 교육체계에 큰 변화를 초래하였다. 지방자 치법을 통해 도(道), 광역시, 서울특별시와 같은 광역자치단체에 교육위 원회와 교육감의 설치를 규정하였기 때문이다. 교육위원회는 교육, 과학, 기술, 체육, 예술과 관련된 사항을 논의하고 결정하는 특별한 제도이다.
교육위원회는 국세수입의 13%를 지원받고 있기 때문에 일반적인 지방 예산과는 독립적이다. 각 위원회는 4년 임기로 교육자와 학부모 대표 중 특별한 선거인에 의해 선출되는 15명의 위원으로 구성된다. 이에 더하 여, 교육감이 지방교육체계의 수장으로 선출된다. 교육감은 지방단위에 서 교육정책의 시행을 책임진다. 교육위원회와 교육감은 자신들의 결정 을 반드시 지방위원회에 제출하여 검토를 받게 되어 있다. 지방교육과 관련하여 중앙정부의 교육부 산하 지방교육 진흥국이 지방정부가 교육 정책을 입안하고 시행하는데 도움을 주고 있다.
나. 위임업무
위임업무에는 두 가지가 있는데, 지방정부에 위임한 것과 지방 행정장에게 위임한 것 두 가지로 나눌 수 있다. 지방정부에 위임된 업무는 특별한 법에 따르게 되어 있다. 그 예로서는 예방 접종, 쥐 및 곤충의 박멸, 국토의 유지보 수, 공중보건소 등이 있다. 원칙적으로 이와 관련된 비용은 중앙정부와 지방 정부가 모두 책임을 지며, 지방정부가 또한 중앙정부의 보조금을 받기도 한
다. 지방 행정장에게 위임된 업무는 중앙정부나 광역자치단체로부터 위임된 것으로서 대개 해당 지역의 이해보다는 국가적인 이해와 관련되어 있다. 그 예로는 주민등록, 국민투표의 집행, 경찰, 상공업의 진흥 등의 업무이다. 비용 은 중앙정부의 보조금으로 충당되며, 중앙정부는 소극적이면서도 적극적인 통제를 동시에 시행한다.
2.3 재정의 분산
2.3.1 지방지출 및 수입의 변화
한국에서 공공재정이 수직적으로 분화되는 과정에서 몇 차례의 큰 변화가 있었다. 1950년대에는 지방예산의 비중이 급격히 증가하여, 1955년 당시 공공 재정에 대한 비율이 56.6%로 최고조에 달하였다. 이는 도로건설 및 홍수통제 와 같이 전후 복구를 위한 보조금의 증대 때문이었다. 1961년 군사혁명 이후, 지방자치와 지방재정권은 상당히 제한되어, 전체 재정에 대한 지방의 비중이 10% 정도로 축소되었다. 1960년대와 1970년대 전 기간에 걸쳐, 정부주도 하 에 빠른 경제발전이 이루어짐에 따라 지방재정의 범위가 확대되었다. 1990년 초에 시작된 개혁과 함께 재정부문에서 지방이 차지하는 비중이 다시 증가하 였고, 지방의 재정개혁과 사업여건에 따라 매년 변동이 심하지만 대체로 35%
에서 45%사이에 달하고 있다(그림 7). 오늘날, 한국에서 지방재정지출의 비중 은 전통적인 단일정부국가인 프랑스와 아일랜드보다는 높으며, 미국, 독일 및 스위스와 같은 연방국가보다는 낮은 수준이다(IMF, 1997). 그러나 한국에서 지방지출의 비중은 교육부문이 포함되어 있지 않기 때문에 어느 정도 과소평 가 되었다고 볼 수 있다. 따라서 한국 지방행정당국의 지출비중은 OECD 회 원국들 중에서 상대적으로 높은 편이다.
지방수입은 위의 경향과는 다른 모습을 보인다. 1970년대와 1980년대에, 지 방세의 비중은 약 10%에 머물렀으나, 지방분산과 관련된 개혁이 시작된 이후 약 20%수준으로 상승하였다. 이 수치는 상당히 높은 수준으로 1990년대 내내 그 수준이 유지되었다(그림 7). 이는 지방정부가 세금과 다른 수입원에 접근 할 수 있다는 제도적인 뒷받침을 어느 정도 반영하고 있다. 지방수입은 지방 세법과 보조금 및 수입분담에 관한 법률에 의해 규제된다. 한국에서 지방에 귀속되는 전체 세금수입의 비중은 지방재정지출의 경우와 같이 단일정부국 가와 연방정부국가 비중의 중간정도를 차지하고 있다(OECD, 1999c). 그러나, 대부분의 OECD국가들과 비교해보면 한국의 지방정부는 자신의 세금기반과 조세율의 측면에서 재량권이 거의 없는 편이다.
그림 7. 지방수입 및 지출비중, 1991년에서 1998년까지 출처 : 행정자치부
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
연도
퍼센트
전체대비 지방지출비율 전체대비 지방세비율
지방정부의 예산은 지방정부의 자체수입인 자체재원과 의존재원으로 구성 된다. 지방정부의 자체재원 수입은 지방세, 세외 수입 및 지방채 발행으로 구 성된다. 의존재원은 “교부세”로 불리는 조세분담 메커니즘, “지방이전기금”
으로 불리는 투자목적을 위한 포괄적인 양여금, 대규모 보조금 등으로 이루 어진다(표 17). 1998년에 전체 지방수입은 50조원에 달했으며, 대체적으로 지 방세, 지방세외 수입과 중앙정부로부터 각각 1/3씩 조달되었다.
표 17. 지방수입의 원천, 1999
합계(억원) %
의존재원 152,359 100.0
교부세 61,301 40.2
양여금 27,279 17.9
보조금 63,779 41.9
자체재원 348,295 100.0
지방세 161,389 46.3
세외수입 154,806 44.4
지방채 32,100 9.2
출처: 행정자치부
2.3.2 지방세
가. 정부단위간 세금분배
한국의 지방정부는 현재 전체 세금수입의 약 20%를 차지하는 지방세를 징 수하고 있다. 이는 지난 10년 간 상당히 안정적이었다. 지방세금의 수입은 15 개 세금항목이 있는데, 이들 대부분은 재산세, 담배소비세, 소득세에 부가되 는 주민세와 관련되어 있다(그림 8). 몇몇 국세와 지방세는 외국인들의 시각 으로 본다면 낯설게 느껴질 만한 것들이 많다. 이들의 기원은 과거로 거슬러 올라가 살펴보아야 할 것들도 있고, 때로는 기회주의적인 이유 때문에 도입 된 것들도 있다. 세금기반이 미약하여, 도입되기는 했지만 그로 인해 소비자
와 생산자의 행태에 왜곡을 초래하기도 한다11).
정부는 원칙적으로 재산세와 소비세, 그리고 부분적으로는 소득세에 의존하 고 있다. 재정균등계획의 일환인 지방 분담세의 경우를 제외하고, 세금은 중 앙정부나 지방정부에 각각 일괄적으로 귀속된다. 이러한 세금구조는 세금분 담에 대한 협상과 정부단위간 협의의 필요성을 줄여주는 효과가 있다. 중앙 정부와 지방정부의 경우와 같이 서로 다른 정부단위는 동일한 같은 세금기반 에 의존하지 않기 때문에 일반적으로 존재하는 정부간 갈등의 소지가 없다.
나. 재산세 : 가장 중요한 지방세
지방세의 구성은 한국의 경우 다른 국가에 비해 재산세에 상당히 의존하고 있으며, 반면 소득세에 대한 의존도는 매우 낮다. 전체 지방세 중 재산세가 차지하는 비중은 OECD내에서 가장 높다(그림 9). 재산세 부과가 다른 지방 세보다 유리한 이유는 첫째, 재산세는 부동산과 같이 움직일 수 없는 재산요 소에 기초하기 때문에 탈세를 막는데 효과적이다. 둘째, 일반적으로 도시공공 서비스에 연결되어 있어서 수혜자부담의 원칙을 따르고 있다. 한국의 재산세 부과는 다른 OECD국가와는 차이가 있다(OECD, 2000c).
- 이는 재산의 보유보다는 거래에 기초하기 때문에 유동자산시장과 효율적 인 토지이용에 장애요소로 작용하고 있다. 이러한 경직성으로 인하여 경 제 및 공간적 발전패턴에 대해 빠르고 유연하게 대처하기가 힘들다.
- 세율과 평가원칙은 기본적으로 중앙정부가 결정한다. 지방당국이 독자적 으로 자신의 필요와 목적에 맞게 재산세율을 적용할 수는 없다.
- 재산세와 소득세를 비교해 보면, 재산세의 분포는 지역적으로 매우 불균 등하다. 재산세는 자산가치가 매우 높은 서울, 부산과 같은 대도시에서 주로 징수되기 때문에 결과적으로 대도시의 재정상태는 좋은 편이지만, 충남과 전북과 같은 농촌지역에서는, 자산가치가 매우 낮아서 농촌지역의 일인당 세금수입은 부유한 도시지역의 1/3 수준에 머물러 있다(그림 10).
그림 9. 국세와 지방세 수입구조, 1997
그림 10. 일인당 재산관련 세금수입, 1999 주: 재산관련세금은 제산세, 농지세, 종합토지세를 포함함.
출처: 행정자치부
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000
서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충남 충북 전남 전북 경북 경남 제주 원
재산세의 상대적 중요성을 생각할 때, 각 지방정부는 지방 공공재정수입에 있어서 큰 차이를 보이고 있음으로 재정에 있어 지방정부간의 격차가 심하 다. 건전한 경제환경이라고 하더라도 부분적으로 세금수입에 의존하는 공공 서비스가 있기 마련이므로, 이와 같은 세금수입의 불균등은 장기적으로 농촌 과 도시의 격차를 보다 악화시킬 것이다.
다. 제한적인 지방세의 자율성
한국 지방재정의 특성 중 하나는 지방정부의 재정권이 엄격히 제한을 받고
있다는 사실이다. 지방자치에 관한 재정권한은 두 가지 변수와 관련되어 있 다. 즉, 전체 세금 수입 중 지방에 귀속되는 세금의 비중과, 세금을 다루는 지 방정부의 재량권이 그것이다. 재량권에는 자신의 세금기반과 세율의 결정이 포함된다. 한국에서 지방세의 비율은 약 20%정도이지만, 지방정부는 거의 통 제를 하지 못한다. 한국의 헌법은 국회가 반드시 세율과 같은 중요한 세금관 련 문제들을 결정하도록 명시하고 있기 때문에, 현재 모든 지방세의 세율은 국회가 결정하고 있다. 지방행정당국은 단지 주민세나 담배소비세와 같은 특 정 세율을 조정할 권한만 갖고 있으며, 이 경우에 있어서도 그 상․하한선의 차이는 매우 적다.
지방정부는 주요 국세에 대한 인상 메커니즘 및 부가세 부여 등에 대해 거
지방정부는 주요 국세에 대한 인상 메커니즘 및 부가세 부여 등에 대해 거