오랫동안 중앙집권적 특성을 지녔던 한국정권의 특성과 짧은 지방자치역 사 때문에, 정부간의 관계라는 개념은 한국에서 매우 새로운 것이다. 중앙정 부와 지방정부와의 관계 그리고 지방정부간의 관계를 향상시키는 것은 국토 발전정책을 수행하는데 필요한 주요한 과제중 하나이다. 이러한 관점에서, 중 앙정부와 지방정부간의 수직적 관계와 지방정부간의 수평적 관계가 주요한 역할을 수행할 수 있다.
2.4.1 수직적 협력
가. 개관“협력”이란 용어는 한국에서는 새로운 개념이라 할 수 있다. 1980년대 말 지방자치법의 채택이전까지, 정부관계는 대개 중앙정부가 지시를 내리고 지 방정부는 이를 받아들이는 일방적인 것이었다. 정부간의 관계는 한국이라는 국가의 강한 중앙집권적 성격을 반영한다. 결국, 지방에 기초한 분산화된 의 사결정이나, 서로 다른 동등한 정치단위간의 평등한 관계정립이 뿌리내리지 못하였다. 또한 수평적인 동반자적 관계를 통해 공공의 이익을 위한 사업을 수행할 정도로 강한 지방정부도 존재하지 않았다.
1990년대 초에 시작된 분산화와 민주화를 향한 노력은 균형적인 정부간 관 계를 위한 길을 열어 놓았다. 지방자치법은 지방자치를 소중히 여기고 지방
정부의 민주화와 효율성을 위해 노력하고 있다. 많은 경우에, 중앙정부는 책 임을 지방정부로 양도하고, 어떠한 공공서비스가 필요한지를 조사하기보다 는 지침만을 내도록 하고 있다. 세금수입 중 지방분담액을 증가시키고 지방 교부세 협약을 제도적으로 적절히 보호함으로써 중앙정부에 대한 지방정부 의 신뢰를 높였고 보다 균형적인 정부간 관계로 발전하게 되었다.
그러나 여전히 중앙정부의 강한 일방적 지배력은 존재한다. 왜냐하면 정부 간 양여금이 지나치게 세세한 부분까지 규율을 정해놓고 있기 때문이다. 이 는 중앙정부가 지방정부의 동반자가 아니라 여전히 상급자로 남고싶어함을 의미한다. 중앙정부와 지방정부가 동등한 자격으로 만나서 정부간 관계와 그 개혁에 대해 항시적으로 논의할 기회는 존재하지 않는다. 제도적 개혁과 더 불어, 보다 어려운 거버넌스 문화의 변화도 필요하다. 지방자치의 부활이후에 도 중앙지향적인 성향이 공적부문과 민간부문 모두에 여전히 상존하고 있다.
중앙관료제에서도 근본적인 행태의 변화가 필요하다. 과거 경제성장의 추 진성공으로 인해 중앙정부는 정책수행에 있어 강한 자신감을 보이고 있다.
그러나, 전통적인 사회경제적 관계가 무너지는 상황아래에서 이러한 자신감 은 오만과 같은 것이다. 지방수준에서, 비록 재정적으로 지방정부는 중앙정부 로부터의 보조금에 상당히 의존하고 있지만, 이제 지방정부는 의사결정과정 에 독자적인 발언권을 행사해야 한다. 지방단위의 적극적이고 자기 비판적인 태도는 국토발전을 위한 또 하나의 중요한 요인이다. 새로운 시스템을 이행 하고 운영하는 다양한 행위주체를 참여시켜 정책을 실천함으로써 새로운 거 버넌스 문화를 만들어야 한다.
나. 정부부처의 역할
정부간 관계는 주로 지방정부에 대한 감독, 중재 및 지원으로 구성된다. 공 공기능을 위임한 중앙부처는 지방정부의 해당업무를 각각 지도․감독할 수 있다. 지방정부의 입장에서 보면, 제도적 역량이 아직 미약하므로 각 부처들 은 행정기능을 수행하는 지방정부에게 기술적 지원과 도움을 제공할 수 있다.
행정자치부는 지방정부에 대해 특별히 강한 이해관계를 갖고 있다. 모든 법률과 조례의 집행 및 개정은 행정자치부에 통보하도록 되어 있다. 지방정 부는 언제든지 자신의 관할구역에 해당되는 활동에 대한 보고서를 요청할 수 있으며, 행정자치부는 지방의 결정이 법률에 저촉되고 공공의 이익에 부합되 지 못한다고 생각될 때는 지방의 결정에 대한 재검토를 요구할 수 있다. 또한 행정자치부는 지방공채의 발행을 승인한다. 지방정부는 공기업의 설립 및 공 공건물의 이전에 대해 행정자치부의 승인을 받아야 한다. 어떤 경우에는, 지 방정부간의 횡적인 관계도 부처의 승인이 필요하다. 지방정부간의 갈등이 발 생할 경우, 지방정부의 요청에 따라 부처는 중재의 역할을 수행할 수 있다.
일반적으로 지방정부는 중앙정부를 대신하는 단순한 대리자로서의 기능을 수행하는 경우가 많기 때문에 중앙정부와 다양한 지방정부간의 수직적인 관 계는 계층적이라 할 수 있다. 지금까지의 엄격하고 세밀한 통제메커니즘은 이제는 수행결과나 공적 서비스의 질에 기초한 모니터링으로 대체되어야 한 다. 한국에서, 대통령령에 의해 1961년 정책평가체계가 도입되었다. 현재, 이 러한 체계는 국무총리실의 책임아래에 운영되고 있으며 그 결과는 매년 발간 되고 있다. 중앙정부와 지방정부 평가에 대한 원칙 및 지침을 제공할 법적 토 대를 마련하기 위하여 “기초체계 평가법”이라는 새로운 법이 준비중에 있다.
효과적인 피드백을 위한 보다 상호보완적인 메커니즘이 면밀히 준비될 필요 가 있다.
2.4.2 수평적 협력과 기능지역
가. 일반
한국에서 가장 하위단위의 정부인 시․군․구는 다른 OECD국가들과 비 교할 때 면적과 인구측면에서 상대적으로 큰 편이다. 가장 작은 구의 평균 인 구규모는 약 66,000 명으로서, 이런 규모를 가진 나라는 거의 없을 뿐만 아니 라 프랑스, 오스트리아, 그리스 및 스위스 등의 분산화된 시급 도시체계와도 비교될 수 없을 정도이다. 그러나 시급 도시들이 어떤 공공기능을 위한 규모 나 범위의 경제를 이루기에는 미약하다. 몇몇의 경우에는, 시급 도시를 통합 함으로써 규모의 경제에 관한 문제를 극복하고, 예산절약효과를 가져오기도 한다.
한국에서 1990년대 중반에 이루어진 도농간 통합은 도농의 동반자적 관계 와 경영에 대한 성공적인 촉진과 제도화의 결실이라 할 수 있다. 1994년에 일 상생활권의 분리에 따른 어려움을 인정하면서 정부는 도시와 농촌지역을 기 존의 생활권에 통합시켜서 격차를 감소시키기 위한 행정구역조정의 기본 원 칙을 변경하였다. 1995년 공청회와 투표, 오랜 기간의 협의와 신중한 준비 과 정을 거쳐, 41개 시와 39개 군은 40개의 시로 통합되었고, 3개의 광역시 행정 구역이 재조정되었다. 행정구역의 재편은 일상생활에 직접적으로 영향을 미 치며, 명예직과 관리직의 축소, 전통적인 지명의 변화와 같은 많은 미묘한 문 제를 일으킨다. 최초 지방선거가 실시되기 이전에 일정기간을 두고서, 정부는 주민간 합의를 도출하고 이러한 문제들을 극복하였다.
1995년은 광범위한 파급효과를 가지는 제도적 변화에 대해 이례적으로 합 의가 이루어진 해였다. 다른 OECD국가들에서 보여지듯이 시 영역의 통합은 일반적으로 많은 통합예정지역으로부터 강한 반발을 불러일으킨다. 공공서
비스의 비용은 행정구역의 크기보다는 인구밀도나 취락구조와 같은 물리적 이며 공간적인 특성에 달려 있기 때문에, 범위의 경제와 시급 도시간 인구유 출의 문제가 반드시 시의 통합을 통해 해결되는 것은 아니다. 통합에 대한 대 안으로서 경제적 합리성과 정치적 가능성을 진작시킬 수 있는 자발적인 협의 체를 진흥시키는 것이다. 이러한 유형의 통합은 보통 주어진 기능에 대한 적 절한 규모의 경제에 기초하여 추진되며 기능적 통합이라 할 수 있다. 최적의 규모는 기능마다 다르기 때문에, 기능지역으로 불려지는 중복된 시급 도시 연합체의 패턴과 같은 결과가 나타난다.
이러한 행정체계의 틀은 지방자치법에 규정되어 있다. 모든 자치단체장은 연합체의 결성을 행정자치부에 반드시 통지하여야 한다. 특정한 지방정부연 합체는 행정자치부의 승인도 얻어야 한다. 연합체의 신뢰성을 확보하기 위하 여 행정자치부는 설립의 최소 요건들을 정한다. 지방정부는 연합체의 법규를 마련하고, 그 조직은 지방의회의 승인을 받아야 한다. 연합체 회원들간의 분 쟁이 발생했을 때, 행정자치부는 중재역할을 할 수 있다. 한 좋은 예가 서울시 의 쓰레기처리를 관장하는 “김포 매립지”이다. 서울, 인천과 경기에서 발생하 는 모든 쓰레기는 인천의 한 지역에서 모아져 매립된다. 중앙정부는 또한 개 별 지역에 독립적인 쓰레기 처리시설을 설치하는 것 대신에 국고보조금의 지 원을 통해 대도시 지역 내 쓰레기 처리를 권장하고 있다.
연합체는 지방갈등을 해소하기에는 제약이 많다. 이는 부분적으로는 지방 정부간 조정에 대한 그들의 제한된 권한 때문이다. 행정자문위원회(ACC)의 경우는 단지 해당 지방자치정부의 정책을 조정하는 명목상의 권한만 주어져 있을 뿐이다. 만일 위원회가 합의에 도달하는데 실패하면, 지방자치법은 상위 의 정부, 즉 기초자치단체들간의 경우는 광역자치단체, 그리고 광역자치단체 들간의 경우는 중앙정부가 개입해서 중재하도록 규정하고 있다. 공간개발의