결론 - 한국지역정책보고서

1950년대 이후 한국의 국토발전패턴은 네 번의 주요한 전환점을 맞았다.

그 첫 번째는 급진적인 토지개혁과 함께 수도인 서울의 확대를 암묵적으로 강조하였던 대한민국이라는 민족국가의 재수립이다. 두 번째는 1960년대 초 수출지향적 도시산업의 성장을 위한 전략의 시작이며, 이는 결국 급속히 팽 창하는 수도 서울과 부산, 중공업단지에 초점을 둔 남동 해안지대를 연결하 는 도시산업 회랑지대의 발달을 초래하였다. 세 번째는 임금 및 노동비용의 상승, 원화가치의 상승 및 노동집약적 산업의 해외이전에 의해 나타났다. 이 시기에는 서울을 중심으로 성장의 재분극화와 여타 대도시경제의 탈산업화 가 발생하였다. 비록 서울인근지역들은 1990년대 초 전자제품과 자동차산업 을 중심으로 높은 경제성장을 이루었지만, 이러한 경향도 네 번째 전환점인 1997년 동아시아와 남동 아시아를 휩쓴 외환위기에 의해 중단되었다. 이 위 기는 그때까지 유지되어 온 강한 정부의 개입주의 전략, 강력한 보호주의적 규제, 은행과 재벌의 결탁, 대기업과 정부의 긴밀한 관계로 특징 지워지는 경 제기본 운영체제가 지속가능하지 못하다는 것을 나타내는 증거였다. 수많은 대기업과 소기업이 채무불이행 상태가 되었고, 부도율 또한 급상승하였으며, 중저소득층의 가구들이 큰 어려움을 겪으면서 도시내에서 새로운 빈곤층이 뚜렷하게 형성되었다. 그러나 한국은 재정 및 금융지원정책과 기업, 노동시 장, 정부규제면에서 추진된 구조개혁의 진전으로 인하여 놀라울 정도로 빠르 고 강한 회복을 이룩하였다. 그렇다고 하더라도 시장개방과 규제개혁의 확대 를 통하여 기업체계와 경쟁력을 강화하는 노력이 여전히 절실한 실정이다.

공간적인 관점에서 엄밀하게 이야기하자면, 한국의 경제적 패턴은 경제활 동이 서울을 위시한 북서부지역과 남동 해안지역에 대부분 집중된 모습으로 특징지울수 있다. 결과적으로 경부회랑지대와 그 이외의 지역간 격차는 더욱

더 심화되었다. 현재의 지역격차는, 부분적으로는 공업중심의 도시지역과 농 업중심의 농촌지역간에 분명한 구분을 만들어낸 수출주도형 발전전략에 의 한 결과이다. 1997년 아시아의 외환위기는 경제부문 및 지역간 격차에 심대 한 영향을 미친 결정적인 요인으로 증명되었다. 1970년대와 1980년대 많은 OECD국가들에서 확인된 전통적인 중심 대 주변부의 패러다임은 한국이 이 제 당면해야 하는 공간적인 문제를 충분히 파악하는데에는 부족하다. 이러한 공간적인 문제는 기존의 낙후된 농촌지역, 대도시와 지방의 중소도시에서 발 견되는 구산업지구 등도 포함한다. 가속화된 도시화를 비롯한 대도시내 사회 문제의 증가는 장차 대도시 거버넌스의 문제에 대한 보다 많은 관심을 요구 할 것이다.

만일 지역 불균형과 지역문제가 성공적으로 다루어져야 한다면, 두가지 사 항이 반드시 고려되어야 한다. 첫째, 규칙적으로 자료가 갱신되고 모니터될수 있는 종합적인 지역통계체계가 만들어져야 한다. 둘째, 현재 행정구역의 구분 이 기능지역과 일치하지 않기 때문에 지역격차에 대한 분석은 몇 가지 해석 상의 문제점에 직면하고 있다. 예를 들면, 경기도의 경제적 성과는 특히 서울 의 개발제한구역 때문일 가능성이 높다. 이는 현재 새로운 교외화 경향을 고 려해서 대도시의 공간적 경계가 다시 규정되어야 한다는 것을 의미한다. 보 다 일반적으로 말하면, 기능지역에 대한 적극적인 고려는 경제활동, 사회관계 와 관련하여 주거, 생산, 여가단위를 개략적으로 나타내면서, 사회조직을 대 변할 수 있는 공간적인 통계단위를 규정하는 것이 중요하다는 점을 의미한 다. 많은 OECD국가들은 벌써 기능지역에 대한 실험적인 작업을 수행하여 왔 으며, 지방노동시장지역에 해당하는 통근시간을 토대로 기능지역의 경계를 규정하여 왔다(글상자 1). 이런 단위의 분석을 통해 보다 관련성이 깊고 적절 한 공간전략 및 정책개입의 수립이 가능해졌다. 이는 또한 연구를 활성화시 키고 경험을 가장 적절하게 원용하기 위하여 한국내 지역과 OECD국가내 유

사한 지역간의 보다 나은 비교를 가능하게 한다. 통계체계의 향상, 공간적인 행정단위의 새로운 규정, 실험적인 기능지역의 창출을 통해 보다 적절한 국 토정책의 대안을 제공할 수 있는 더욱 세련된 분석이 가능하게 될 것이다.

글상자 1. OECD 회원국가내 최우수 기능지역 설정사례들

여러 OECD 회원국가들은 노동시장지역을 규정하는 공식적 혹은 준공 식적 경계를 수립하였다. 이 “통근권” 설정을 위한 임계치는 국가별로 다 르며, 많은 경우에 통근이라는 기준은 도시간 상호작용을 의미하는 다른 지표들과 결합된다. 그 이유는 지역단위에서도 국제적인 비교연구를 가 능하게 하고자 하는 것이다. 다음은 지금까지 수행된 작업의 사례들이 다.

캐나다 : 1996년에 각각 25개와 112개의 센서스 대도시권(Census Metropolitan Area 또는 CMA)와 센서스 집적지역(Census Agglomeration 또는 CA)이 도시지역을 중심으로 설정되어 있다. CMA는 최소한 인구 10 만명 이상이어야 하고, CA는 만명에서 9만 9천명까지의 도시지역이어야 한다. CMA와 CA의 구역획정은 그 범위를 결정하기 위해 근무지와 거주 지간의 관계를 이용한다. 만일 주어진 주거지역내 노동자의 50%이상이 도시로 통근한다면, 그 주거지역은 CMA나 CA의 일부가 된다. 이 지역설 정은 매 센서스마다 갱신된다. 그러므로, 센서스의 간격인 5년 동안은 설 정된 지역구분이 고정적이다⁹⁾. CMA와 CA는 시급도시와 양립될 수 있지 만, 그 이상의 행정단위와는 양립할 수 없다.

독일 : 독일 지역정책 프로그램의 수혜지역을 획정하기 위해 사용하는 노동시장지역(Labor Market Regions 또는 LMRs)이라는 공간적인 범주가

있다. LMR의 수는 현재 271개이다. 이는 매 4년마다 갱신되기 때문에 지 역간 비교연구의 기초로 활용될 수 있다. 그러나 이들 지역이 고정된 시 점의 공간단위가 아니기 때문에 지역내 발전패턴에 대한 연구에는 이용 될 수 없다. 노동시장지역의 획정을 위해 다음의 방법이 이용되고 있다.

첫번째 단계는 노동시장중심지(Labor Market Center 또는 LMC)의 확인 이다. 이는 유입통근자수가 유출통근자수보다 1,000명 이상 되는 모든 도시로 정의된다. 어떤 LMC, 특히 농촌지역의 LMC는 이 조건을 만족시 키지 못한다. 그러나 만일 그들이 45분 이내로 접근이 가능하고 비록 그 조건을 정확히 만족시키지는 못하지만 과거에 LMC였다면, 현재에도 LMC로 정의된다. 두 번째 단계에서는 모든 시급도시들이 그들의 통근관 계와 교통접근성에 따라 LMC와 연계된다. 한 LMC로부터 편도 45분의 통근거리에 속한 시급도시들은 모두 그 LMC의 노동시장의 한 부분으로 인정된다. 세 번째 단계에서, 이런 노동시장들이 LMR로 통합조정된다.

만일 한 LMC가 군(county) 혹은 구(district)내 도시이거나 지역계획지구내 중심기능을 가지면서 적어도 75%이상의 고용이 국지적으로 충당된다면, 그 LMC에 해당하는 노동시장은 LMR이 된다. 이러한 조건을 만족시키지 못한 노동시장은 그 기능적 상호의존성에 기초하여 다른 노동시장에 편 입된다. 이 세 번째 단계를 통해 시급도시를 획정하는 LMR이 결정된다.

네 번째이자 마지막 단계는 시급도시내 LMR을 최소한 10만명 이상의 인 구를 가진 군이나 구역의 LMR로 통합하는 것이다. 이 군 혹은 구역으로 의 통합은 자료와 지표의 이용성때문에 적절하다고 여겨진다. 이 LMR의 획정은 지역지원정책의 새로운 목적에 따라 매 4년마다 갱신된다. LMR 은 “Kreise"라는 군이나 구같은 행정단위와 양립이 가능하며, 시급도시와 같이 하위 행정단위와는 양립이 불가능하다. LMR과 SPR은 모두 보다 큰 행정단위와 양립이 가능하다.

스웨덴: 스웨덴을 81개의 지방노동시장으로 구분한 것은 실제 통근상태 에 근거한 것이다. 첫 번째 단계는 통근패턴을 분석하여 시급도시가 충 분히 자족적인지를 결정한다. 예를 들어, 도시내 주민이 자기 도시내에

서 일정수준 이상의 노동기회를 찾을 수 있는가를 고찰한다. 충분히 자

한다.

이태리 : 국가의 기능적 지역구분은 지방노동시장지역(LLMAs)의 지리적 패턴에 기초하여 이루어진다. 이런 LLMAs는 통계적․지리적으로 유의 미하고 비교가능한 분석단위이다. 왜냐하면 그들은 전국적으로 같은 기 준에 의해 만들어지기 때문이다. 그 지역들은 1991년 인구센서스의 일일 통근자료에 기초하여 규정된 시급도시의 집합으로 형성되었고, 도 (province)와 지역의 경계를 넘어서는 상대적으로 자족적인 광역지역이 다. 자족적이란 말은 직업의 수요와 공급이 지역내에서 충족되기 때문 에, 대다수의 인구가 지역내에서 일을 하며, 고용자도 근로자를 지역내 에서 구한다는 사실을 의미한다. 그러므로, 한 지방노동시장지역은 지역 내 주민의 일상생활환경을 대표한다. LLMAs의 주요한 특징들 중 하나는 사회, 문화, 경제적 변수에 있어 높은 수준의 내적 통합이다. 이러한 특징

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