지역개발과 관련된 환경관련 법과 규정들은 2가지 유형으로 구분될 수 있으며, 각각 접근방식이 다르다(M.C. Hwang, 1996)
- 토지이용 관련 법규 : 국토이용관리법, 도시계획법, 수도권정비계획법, 자연환경보전법, 자연공원법, 도시공원법, 하수도법, 농지법, 자연녹지법
- 자연보전과 오염규제 관련 법규 : 자연환경보전법, 환경정책기본법, 수질 환경보전법, 소음진동규제법, 토양환경보전법
두 가지 유형의 대부분의 법들이 특정지역의 보전을 위해 환경관리계획 또는 토지이용계획을 모두 필요로 한다. 이것은 사유재산에 영향을 미치 기 때문에 지침이라기보다는 의무조항이라고 할 수 있다. 공간적 함의를 갖고 있는 자연보전 관련 주요 법규는 다음과 같다.
1991 자연환경보전법
1994년에 마지막으로 수정된 이 법은 생물학적 다양성과 자연보전에 대 한 기본법이다. 보전지역과 함께 생태계의 보전, 야생 동․식물의 범주 를 정의하고 있다. 이 법은 정부기관에 의해 집행되는 다른 자연환경 관 련법들의 기본 골격이 되고 있다. 이 법에 따르면, 1990년 지정에 따라 적어도 20년생 이상의 식생이 자라는 자연산림지역 내지 준산림지역은 환경적으로 유해한 개발로부터 보호되어야 하는데, 개발사업은 환경영 향평가를 거쳐야 하며, 환경부와 다른 개발기관과의 사전 협의를 통해야 만 한다. 이 법에 따르면, 특정법이나 산림관리 등 개발계획의 수정은 환 경부의 사전 협의를 거쳐야만 한다.
도시계획법에 따르면, 그린벨트를 포함하는 녹지는 예방의 차원에서 보 전되어야 한다. 이를 위한 지침들을 통해 비위생적이고, 오염을 유발하 는 무계획적인 도시 확장을 통제할 수 있어야 하며, 이와 함께 자연경관 이 아름다운 곳은 보호구역으로 지정되어야 한다. 이를 위한 특정한 규 제가 없는 경우에는, 신축이나 제한된 토지이용은 건축법 시행령의 기준 에 따라 규제를 받게 된다.
자연공원은 국립공원, 도립공원, 군립공원으로 이루어져 있다. 보통 국립 공원의 지정과 관리는 행정자치부장관이, 도립공원의 경우는 시장이나 도지사, 군립공원의 경우는 시장이나 군수가 담당하고 있다. 현재 한국 의 국립공원 전체 면적은 7,450㎢에 이른다. 공원을 보전하고 이용하기 위해서 ‘자연공원법’은 조성목적에 어긋나는 활동을 공원 내에서 금하고 있다.
도시공원법은 도시에서의 공원 설치 및 관리, 녹지의 보전 및 관리에 관 한 사항을 규정하고 있다. 도시공원은 도시계획구역 안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강․휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시 계획의 한 부분으로 지정된 것이다. 공원은 어린이공원, 근린공원, 도시 자연공원, 묘지공원, 체육공원 등으로 나뉜다. 도시계획구역내에서의 녹 지는 각종 재해와 오염을 방지하고, 자연환경의 보전과 개선을 위해 만 들어진다. 녹지는 그 기능에 따라 완충녹지와 경관녹지로 나눈다. 경관 녹지는 도시의 자연적 환경을 보전하거나 이를 개선함으로써 도시경관 을 향상하기 위하여 설치하는 녹지를 말하며, 완충녹지는 대기오염․소 음․진동․악취 기타 이에 준하는 공해와 각종 사고, 자연재해, 또한 이 에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지를 말한다. 관할 시장 이나 군수는 해당지역의 설치와 관리를 관할한다. 1998년 말 현재, 10,314개의 도시공원이 있으며, 면적은 969,861㎢에 달한다. 그러나 지방 정부의 재정부족으로 도시공원의 수와 사용실태는 여전히 취약한 수준 이다.
3.4.2 토지, 부동산과 주택정책
한국의 토지 및 부동산 정책은 지가의 등락폭에 따라 변화해 왔다. 6․25 전쟁 이후 한국은 계속되는 지가 인플레이션 현상을 경험해야만 했다(그림 12). 건설교통부에서 매년 발표하는 표준공시지가에 따르면, 도시지역의 지가 는 1992년과 1997년 사이에 잠시 1.2%의 연간 감소율을 나타내기는 했지만, 1975년과 1997년 동안 17.7배나 올랐다. 이러한 증가율은 소비자물가의 증가 율보다 2.4배 높은 수치이다. 지가는 19.1배 올랐지만, 소비자 물가는 5.6배 올 랐다.
그림 12. 지가 변동 (1980-1997) 자료 : 건설교통부, OECD
1992년 이후로 지가는 안정세를 보이고 있지만, 한국의 지가는 여전히 상 대적으로 높은 수준이다(표 26).21) 이는 토지에 대한 높은 수요 때문이지만, 물리적으로 도시지역의 토지가 모자라기 때문이기도 하다. 토지이용에 대한 규제가 가용 토지부족의 원인이 되기도 하지만, 다른 거시적인 경제요인들 또한 지가의 상승을 부채질한다. 주택의 부족, 토지거래로 인한 막대한 자본 이익과 그로 인한 소득의 불균형, 사회간접자본시설 개발에 있어서의 높은 토지 취득비용, 높은 생산비용, 국제적인 경쟁력 부족 등으로 인해 부정적인 결과를 낳고 있다. 사회간접자본시설 투자를 위한 전체 예산의 80% 이상이 도시지역의 토지 취득비용으로 쓰여진다. 도시 아파트 건설을 위한 전체 예 산 대비 토지비용의 비율은 1963년 9%에서 1997년 60%로 상승했다22).
표 26. 주요 도시의 사무실 임대료와 주택가격
에서의 주택문제는 도시지역에서의 주택부족과 함께 주택의 질적인 개선(특
1977 4,927 72.6 204 78 126 5.4
1978 5,082 72.5 300 115 185 6.4
1979 5,211 72.0 251 118 133 5.8
1980 7,470 5,450 71.2 212 106 105 5.9 1981 7,749 5,460 70.5 150 78 72 4.4 1982 8,039 5,640 70.2 191 68 123 5.0 1983 8,340 5,852 70.2 226 82 144 5.8 1984 8,652 6,061 70.1 222 114 108 4.8 1985 8,751 6,317 69.8 227 132 95 4.4 1986 9,037 6,303 69.7 288 153 135 4.4 1987 9,320 6,450 69.2 244 167 78 4.2 1988 9,612 6,670 69.4 317 115 202 4.7 1989 9,920 7,032 70.9 462 162 300 5.4 1990 10,167 7,357 72.4 750 269 481 8.2
1991 7,853 74.2 613 164 449 9.0
1992 8,631 76.0 575 195 381 8.1
1993 8,798 79.1 695 227 469 8.3
1994 9,133 83.5 623 258 364 7.4
1995 11,133 9,570 86.0 619 228 391 7.4 1996 11,335 10,113 89.2 592 232 360 7.2 1997 11,542 10,627 92.0 596 219 377 6.6 1998 11,761 10,867 92.4 306 131 175 6.4 출처 : 건설교통부
지가상승과 주택 부족문제를 다루기 위해서, 지가안정을 위한 정부의 선언 으로부터 토지소유 불균형의 근본 원인을 다루기 위한 새로운 대책에 이르기 까지 광범위한 정책과 대책들이 마련되었지만, 대개 임시방편으로 끝나고 말 았다. 비록 우선순위가 낮기는 했지만, 한국의 주택정책은 1962년의 제1차 경
제개발 5개년 계획에서부터 시작되었다고 할 수 있다. 1960년대 토지정책의 주요 관심은 산업단지용 토지개발이었다. 토지이용과 관련된 법령제정을 위 한 기본적인 체계는 1962년에 소개된 「주택자금운용법」과 「건축법」과 함께 시작되었다. 이 기간동안 대한주택공사가 설립되었고, 「공영주택법」
이 제정되었다. 1960년대 후반, 제2차 경제개발계획 기간동안에는 주택공급 을 늘리려는 법적 조치들이 취해졌다. 예를 들면 1967년의 ‘한국주택은행’의 설립, 1966년의 도시주변의 도시토지 공급증대를 위한 「토지구획정리사업 법」의 제정 등이 있다. 주택의 건설은 적절한 재정적 지원을 받지 못했고, 그 결과 새로운 주택의 공급은 느린 속도로 진행되었다. 서울은 1960년대 후 반 저소득 가구, 특히 무허가 주택을 위한 주택사업을 시작하였다. 대한주택 공사는 중산층 가구를 위한 아파트건설에 주력했다. 1967년부터 1971년까지, 전체 국민총생산 대비 주택부문 투자 비율은 3.1%까지 증가하였다. 1960년대 부터 부동산 가격의 인플레이션에 접한 정부는 가격안정정책을 발표했으며, 1964년 대통령령을 발표하였으나, 어느 것도 토지시장에 큰 영향을 주지는 못했다.
1970년대, 제3차 경제개발 5개년 계획은 도시지역의 주택문제를 다루었다.
1972년 「주택건설10개년 계획」이 채택되었는데, 이것은 주택시장에 대한 정부의 첫 번째 개입이었다. 토지의 취득과 개발을 용이하게 하기 위해 1972 년 「주택건설촉진법」이 제정되었으며, 민간업자들에 의한 대규모 주택개 발이 시작되었다. 1970년대 후반에 주택가격이 급상승하자, 1978년 대통령령 으로 “8.8 투기억제 대책“과 "부동산투기억제 및 지가안정을 위한 종합대책”
이 채택되었다. 정부는 토지거래 신고 허가제 도입, 부동산소개업의 허가제 전환, 양도소득세와 공한지세의 세율 및 과세대상 확대, 기준지가 고시대상지 역의 확대 등을 통해 주택시장에 개입했다. 20채 이상의 아파트를 새로 공급 할 때에는 주택가격 통제가 이루어졌다. 토지를 낮은 가격에 공급하기 위해
’한국토지개발공사‘가 설립되었다.
1980년, 새로이 설치된 국가보위비상대책위원회는 “공공주택건설 및 택지 개발기본계획”을 발표했다. 「택지개발촉진법」이 통과되었고, 1981년 무주 택서민의 내집마련을 지원하는 취지에서 ‘국민주택기금(NHF)’ 이 출범했다.
국민주택기금은 1981년에서 1999년 사이 총 36조7천억원의 기금을 모았으며, 같은 기간에 290만 호의 주택건설을 지원하였다. 주택부문 투자의 전체 국내 총생산 대비 비율은 1980년대 중반의 불경기에도 불구하고, 1982년에서 1986 년 사이 5.6%까지 상승하였다. 지가 또한 1980년대에 증가했으나, 이에 대한 토지정책은 1980년대 중반 졸속히 만들어져 단편적인 대응에 그치고 말았다.
비록 토지거래 신고, 부동산소개업자 등록제와 같은 다양한 정책수단이 소개 되었지만, 그것들은 정부가 사회적, 정치적 함의를 갖고 관심을 갖는 것 이상 의 의미를 가지고 있었다. 1988년 서울 올림픽게임 이후, 지가 인플레이션으 로 정부는 주택 부족으로 인한 심각한 사회적 문제에 직면하게 되어, 위험을 무릅쓰고 토지와 주택 정책을 시행해야 하는 상황에 이르렀다.
토지와 부동산을 위한 통합적인 토지정책이 수립되어, 부동산시장, 토지의 사용, 토지소유권, 지가와 이와 관련된 기본 원칙들을 포괄하게 되었다. 이중 눈길을 끄는 것은 “토지공개념”이 등장한 것이었는데, 이것은 “토지가 가지 고 있는 공공성”에 대한 논의였다. 즉, 토지는 공공의 자원이기 때문에, 개인 의 소유일지라도 공공의 이익을 위하여 적절히 제한하고 사용되어져야 한다
토지와 부동산을 위한 통합적인 토지정책이 수립되어, 부동산시장, 토지의 사용, 토지소유권, 지가와 이와 관련된 기본 원칙들을 포괄하게 되었다. 이중 눈길을 끄는 것은 “토지공개념”이 등장한 것이었는데, 이것은 “토지가 가지 고 있는 공공성”에 대한 논의였다. 즉, 토지는 공공의 자원이기 때문에, 개인 의 소유일지라도 공공의 이익을 위하여 적절히 제한하고 사용되어져야 한다