한국의 행정부문에 있어 지방정부는 상대적으로 새로운 주제이다. 정부는 오랫동안 강력한 중앙집중적 권한을 행사해 왔다. 그러나 최근 민주화와 더 불어 균형적인 국토개발을 위한 노력들이 지방정부에 의해 이루어지면서 지 역개발정책에 대한 본질적인 개혁이 필요하게 되었다. 지역개발은 지역주체 에 의해 더욱 효율적으로 이루어질 수 있다는 사고가 점차 우세해짐에 따라, 1980년대 말 지방자치의 강화라는 결과가 현실로 나타나게 되었다. 각 지방 의 필요에 맞는 구체적인 정책 및 해결책을 마련하기 위하여 주민대표로 이
루어진 모임이 조직되고 필요한 제도들이 마련되고 있다. 그러한 정책은 주 민의 복지나 하부구조개발과 같은 다양한 관심사와 관련된 국토정책에 가시 적인 성과를 나타내게 되었다. 하지만, 국토와 관련된 여러 활동들이 상호통 합되고 지방정부간의 협조가 이루어질 수 있도록 하기 위해서는 보다 유연적 이고 합리적인 체계가 강화되고 개선되어야 할 필요가 있다.
2.2.1 한국 지방자치의 역사적 배경
한국의 지방자치 역사는 두 번의 중요한 기간, 즉 해방이후 제 1공화국에서 제 5공화국(1948-1988)까지와 현 단계(1988-현재)로 나뉘어질 수 있다. 전 기 간에 걸쳐 지방자치가 점진적으로 시행되기는 하였지만, 그 수준은 중앙정부 의 권위가 전 국토에 적절히 적용이 되도록 도와주는 제도적 도구의 단계에 머물러 있었다. 지방자치의 민주화에 대한 노력 역시 제도적 체제 개혁의 일 환으로 지방정부의 구조개편이 본격적으로 이루어진 최근 1990년대에 들어 와서 시작된 일이다.
2.2.2 제1공화국에서 제5공화국 시기(1948-1988)
현 헌법은 1948년 7월 17일에 채택되었다. 헌법 제 8장은 지방자치에 대한 것으로 다음의 두 개의 항이 포함되어 있다:
제117조
① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
제118조
① 지방자치단체에 의회를 둔다.
② 지방의회의 조직․권한․의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기 타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
1948년 헌법조항에 기초하여, 1949년 7월 4일에 지방자치법이 공포되었다.
이를 통해 정책수립 주체인 지방정부가 설치되었는데, 그 구성원들은 지방주 민에 의해 선출된 사람으로 이루어졌다. 이 기간 중 얼마동안, 지방의회 의원 은 주민들의 선거에 의해 직접적으로 선출되었다. 그러나 이 체제는 1961년 군사정부에 의해 중지되었다. 모든 지방의회는 해산되었고 지방자치에 대한 임시조치법이 1961년 9월 1일에 채택되었다. 그 이후, 내무부가 지방정부의 기능을 대신 수행하였고, 대통령이 지방정부의 수장을 중앙정부의 관료들 중 에서 임명하였다. 한국의 지방정부는 이후 30년 동안 실질적인 정치적․행정 적 의사결정권을 갖지 못하였다.
2.2.3 현 단계(1988-현재)
1988년 제6공화국은 지방자치를 부활시키기 위하여 지방자치법과 지방재 정법을 근본적으로 개정하였다. 이러한 개혁은 균형적이며 민주화된 지방의 개발을 보장하는데 목적을 두고 있었다. 1991년 지방의회가 재조직되었다. 기 초자치단체 의회는 3월에, 그리고 광역자치단체 의회는 6월에 설치되었다. 이 에 더하여, 지방자치단체장들도 1995년 이후로는 계속해서 주민들에 의해 선 출되었다.
2.2.4 지방정부의 조직
한국 지방정부는 상위단계와 하위단계의 두 개의 계층으로 이루어져 있다.
상위단계인 광역자치단체는 도, 광역시 및 서울특별시로 구성되며, 기초자치 단체는 시, 군 및 자치구로 구성된다. 기초자치단체는 다시 동과 읍/면과 같 은 행정단위로 나뉘어진다. 지방정부제도는 지방의회와 행정부를 포함하며, 이들은 자치적인 업무와 상위기관으로부터 위임받은 업무를 관장한다.
가. 광역자치단체정부
광역자치단체정부는 도, 광역시 및 서울특별시로 구성된다.
도(道). 행정단위로서 ‘도’는 한국의 지방자치 역사상 아주 오래된 단위로서 역사적으로는 고려왕조까지 거슬러 올라간다. 도는 지방행정체계에서 영구 적인 단위로 계속해서 남아있다. 단지 그 수와 이름만 법령의 개정과 정치체 제의 변화에 따라 변화해왔을 뿐이다. 현재, 한국의 국토는 경기, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주의 9개 도로 구분된다. 도는 중앙정부와 기 초자치단체간의 중간적인 개념으로 간주될 수 있다.
광역시. 각 도내의 몇몇 도시는 다른 도시들에 비해 상대적으로 인구와 산 업면에서 매우 크게 성장하였다. 이중 6개의 도시가 각각의 도에서 분리되어 중앙정부의 직할 책임 하에, 도와 같은 수준의 광역시라는 지위를 갖게 되었 다. 광역시로의 승격에 있어서 필요한 기준에 대한 특별한 법령은 없지만, 일 반적으로 도시의 인구규모가 백만 명에 육박할 경우 광역시로 분리될 수 있 다. 오늘날 한국에는 부산(1963), 대구(1981), 인천(1981), 광주(1987), 대전 (1988), 울산(1997) 등 6개의 광역시가 존재하고 있다.
서울특별시. 1946년 서울은 경기도에서 분리되어 중앙정부 직속의 하나의 특별한 시로 지위를 보장받았다. 1949년 지방자치법이 시행될 때, 비로소 서 울특별시로 승격되었다. 1962년 서울특별시 위상에 대한 특별조례에 따라 서 울은 국무총리의 직접적인 통제를 받는 독특한 지위를 얻게 되었다. 이는 서 울이 최대의 도시이자 수도였기 때문에 갖는 지위였다. 서울시가 갖는 이러 한 지위에 대한 예를 들어보면, 행정자치부가 서울특별시에 대한 감사를 시 행하고자 할 때에는 반드시 국무총리실과의 중재를 통해야만 한다.
나. 기초자치단체정부
기초자치단체정부는 시, 군 및 자치구로 구성된다.
시(市). 시는 시민과 관련된 제반사항을 자체의 조직과 예산으로 관리하는 도시정부를 말한다. 시로서 인정되기 위해 필요한 조건은 행정자치부에 의해 결정되며 인구밀도와 성장률 등이 주요 요건이다. 현재 한국에는 72개의 시 가 있다.
군(郡). 군은 농촌지역의 정부단위이며, 한국의 역사의 초기단계까지 그 기 원이 거슬러 올라간다. 현재 한국에는 91개의 군이 있다.
자치구. 자치구역으로서 4 종류의 행정단위가 있다. 즉, 구, 읍/면, 그리고 동이 있다. 구는 자치구의 개념과 혼동되어서는 안 된다. 자치구는 광역시에 속하는 것이며, 기초자치단체에 속하지만, 구는 인구 50만 이상의 도시에 있 는 행정구역일 뿐이다. 구, 읍/면, 동과 같은 행정단위는 법적인 실체는 아니 며, 행정조직의 부문으로서 자치권은 없다. 정부는 2002년까지 모든 동과 읍 을 없애고 지방자치센터로 대체할 계획인 반면, 농촌의 대부분을 차지하는 면은 계속해서 유지할 예정이다. 이러한 자치구역에 대한 개편의 목적은, 특
히 도시지역에서 지방행정서비스의 질을 향상시키기 위함이다. 앞으로 지방 자치센터가 주거등록, 신분증 발급, 정보보급과 같은 행정적인 기능을 담당할 것인 반면, 세금징수, 정책수립과 계획은 시와 군에 의해서 수행될 계획이다.
지방자치센터는 기존의 동과 읍사무소에 설치될 것이며, 주로 문화활동, 스포 츠 및 모임 등에 활용될 예정이다. 약 1,655개의 센터가 2000년에 이미 설립되 었고, 나머지는 2002년에 설치될 것이다.
그림 6 한국의 지방정부체계 출처 : 행정자치부
중앙정부
도 (9) 광역시(6) 서울특별시
시 (72) 군 (86) 구 (44) 군 (5) 구 (23)
구 (21)
동 (2018)
읍/면 (1871/1192)
동 (745) 읍/면 (8/38) 동 (530) 중앙정부
도 (9) 광역시(6) 서울특별시
시 (72) 군 (86) 구 (44) 군 (5) 구 (23)
구 (21)
동 (2018)
읍/면 (1871/1192)
동 (745) 읍/면 (8/38) 동 (530)
2.2.5 지방정부의 기관들
지방정부는 입법권과 집행권을 가지고 있다. 입법권은 지방의회의 권한이 며, 집행권은 지방자치단체장과 그 아래 관련 직급자들이 갖고 있다.
가. 지방의회
지방주민은 4년마다 보통․평등․직접 선거를 통해 지방의원을 선출한다.
광역자치단체의 의회는 비밀투표를 통해 임기 2년을 기준으로 한 명의 의장 과 두 명의 부의장을 선출한다. 기초자치단체 의회의 경우에는 임기 2년을 기 준으로 의장과 부의장을 각 1명씩 선출한다. 지방의원들은 상임위원회와 특 별위원회에 참여하게 된다. 상임위원회는 위원회의 권한이 미치는 법안과 건 의안을 조사하고 처리한다. 특별위원회는 상임위원회에서 다루어질 수 없는 특수한 사항들, 예를 들어, 예산․결산특별위원회와 징계․자격특별위원회 등과 같은 사항들과 관련하여 임시로 소집된다.
지방의회는 지방정부의 입법기관이다. 따라서 헌법과 1949년 제정된 지방 자치법 제35항과 같은 법의 한도 내에서 법령을 발효할 권한이 있다. 그 특성 은 다음의 여섯 가지 범주로 분류될 수 있다.
- 의사결정권 - 합의권 - 승인권 - 의사대표권 - 직접통제권 - 자치권
나. 지방행정부
지방자치단체장은 지방의원과 같은 방식으로 선출된다. 지방자치단체장은 지방정부의 행정수장이며, 의회결정에 대한 재심 요구권, 긴급사항 처리권, 준 예산권의 집행과 같이 지방의회의 수준을 초월하는 특별한 권한을 가진다.
2.2.6 지방정부의 규모
(Shi, Machie, Mura) 3,200 36,500 115 스위스
게마인데/콤뮨
(Gemeinde/Communes) 3,000 2,400 14
출처: OECD/TDS-TSI
2.2.7 지방정부의 기능
지방정부는 지방정부와 관련된 특정 법령에 의해 부여된 위임 및 의무적인 업무, 또는 자치업무들을 다룬다. 지방분산을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여, 1999년 지방자치권 분산 장려법이 채택되었다. 국무총리와 민간 전문
지방정부는 지방정부와 관련된 특정 법령에 의해 부여된 위임 및 의무적인 업무, 또는 자치업무들을 다룬다. 지방분산을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하여, 1999년 지방자치권 분산 장려법이 채택되었다. 국무총리와 민간 전문