중앙집권적인 국토거버넌스 체계를 보다 균형잡힌 정부간 관계로 대체하 기 위해서는 분산화를 향한 지속적인 노력이 필요하다. 한국사회에서 지방 및 지역자치 철학에 대해 보다 효율적인 진흥이 필요하다. 중앙관료체계에 대한 근본적인 행태의 전환이 필요하고, 지방에서는 보다 적극적이고 자기 비판적인 태도가 고양되어야 한다. 권한의 이양이 인력과 재원의 이양과 함 께 이루어져야 한다. 정부간 협력은 피드백에 역점을 두어야 하며, 중앙정부 는 제도적 준비를 도와주고 정책시행을 조정․개선할 수 있도록 도움을 주어 야 한다. 공간적 문제는 광범위하고도 복잡한 양상을 나타내므로, 장차 중앙 정부는 “전략적인 지도자”로 남고, 정책실행의 많은 부분은 지방정부에게 이 양되어야 한다. 보다 자세히 언급하자면, 중앙정부는 다음 사항들을 고려해야 한다.
- 지속적인 지방분산: 한국사회에서 지방 및 지역자치의 개념을 보다 철저 히 효과적으로 고양시켜야 한다. 신뢰할 수 있는 정책수립과 효과적인 공 공서비스를 담당할 수 있는 지방제도의 설립을 도와야 한다. 주로 물리적
사회기반시설, 기술확산, 기업촉진과 같은 경제개발은 보다 많은 권한을 지방정부, 특히 도(道) 정부에게 이양해야 한다. 엄격한 통제메커니즘을 지양하고 수행결과와 공공서비스의 질에 기초한 모니터링으로 대체해야 한다.
- 지방 재정자치능력의 고양: 모든 지방정부에게 충분한 재정지원을 위하 여, 현재의 지방조세 및 수직적인 재정보조금의 구조를 조정해야 한다.
경제활동의 분극화와 심각한 지역격차를 볼 때, 지방교부세를 통한 재정 의 균등화 작업은 필수적인 것이다. 세금분담의 조건을 최소화하고 할당 기준을 공개함으로써 투명성을 제고해야 한다. 조건부 국고보조금과 여 타 임의의 보조금은 사전용도지정을 없애거나 규범적인 보조금으로 대체 되어야 한다. 국고보조금은 강한 수직적 협력이 필요하거나 지방정부간 뚜렷한 외부성이 지배적인 경우에 한정되어야 한다. 국고보조금을 보다 유연한 일반 보조금으로 통합하여 합리화 및 단순화해야 하며, 아울러 지 방의 예산규율도 확고히 해야 한다. 또한 지방정부에게 세율의 결정, 국 세에 대한 부가세 도입 등에 보다 많은 권한을 주어야 한다.
- 지방의 역량 구축: 권력의 수직적 분배와 수평적인 동반자적 관계의 촉진 은 보다 효율적인 지방당국과 행정관리자의 역량 제고를 필요로 한다. 특 히 지방정부와 시 정부는 입지상 장단점과 지방의 필요를 고려해서 여러 정부부처에서 제공되는 부문별 지원시책들을 특정 지역의 개발을 위한 총체적인 정책으로 효과적으로 통합해야 한다. 이는 광범위한 지식과 행 정기술을 필요로 하므로, 시 단위에서 인적자원개발이 요구되며, 교육은 권한이양과정과 지방정부의 신뢰성과 효율성을 제고하는데 초석이 된다.
- 보다 균형적인 동반자적 관계의 도입: 중앙정부와 지방정부간의 강한 수
직적 관계를 보다 협력적인 동반자적 관계로 전환해야 한다. 모든 단위의 정부를 대표하는 사람들로 구성된 조직을 설립하여 분산화, 개발정책, 민 관협력체제 및 여타 관련분야에 대한 주제를 중심으로 중요한 정책대안 을 수립할 때, 중앙과 지방정부간의 협력과 협의를 위한 대화통로를 열어 야 한다. 지방정부와 중앙정부는 합의를 토대로 지방당국의 성과를 제대 로 살피고 평가할 수 있는 공동의 기술단을 설립해야 한다.
- 횡적 협력과 기능지역의 촉진: 자발적이고 횡적인 협력을 위한 제도적 틀 을 개발해야 한다. 수평적인 협력, 특히 대도시 지역내 도농간의 동반자 적 관계를 형성하여 강제적 통합에 대한 대안으로 제시되어야 한다. 광역 적 조정은 그 중요성이 크므로, 도(道) 정부는 특히 물리적 하부구조, 환 경보호 및 고등교육과 같은 국가하부단위의 정책수립분야에 보다 중요한 역할을 수행하는데 적절하다. 따라서 지방정부의 의존재정 부문은 자발 적이고 수평적인 협조를 위해 저해요인을 만들지 않도록 재조정되어야 한다. 중앙정부는 다른 OECD국가들과 같이 재정적인 유인책을 도입할 수도 있다.
중앙정부와 지방정부가 회동하여 동등한 지위 하에 정부간 관계와 그 개혁 에 대해 토론하고 결정할 수 있는 협의의 장을 마련하는 것도 유익하다. 이 조직은 중앙과 지방정부간의 협력과 협의를 위한 대화통로를 개발하여야 하 며, 이를 통하여 분산화, 개발정책, 민관협력체제 및 여타 관련분야에 대한 주 제를 중심으로 중요한 정책대안을 수립할 수 있어야 한다. 이 조직은 또한 이 태리의 “협의된 계획”이나 스위스의 연방개혁프로젝트와 같은 틀을 모델로 할 수 있다.
미주
10) 1999년이래, 예산청과 기획예산위원회는 기획예산처로 통합되었다.
11) 한국 조세체계에 대한 보다 자세한 평가는 OECD(2000a)의 85페이지를 참조.
12) 19개의 OECD국가들의 지방조세제도가 조사된 OECD(1999d)를 참조.. 그러나 여기에 한국은 포함되어 있지 않다.
제 3 장 공간개발정책
전후 한국 국토개발정책은 한마디로 급격한 인구변화에 대응하기 위한 노 력의 역사라 할 수 있다. 도시지향의 사회적인 인구이동과 인구의 자연증가 를 수용하기 위하여, 한국의 국토는 급격히 변화하였고 도시화라는 현상을 겪었다. 도시인구의 비중은 1960년 35.8%에서 1997년 85.9%로 증가하였다.
다른 OECD 회원국에 비해 경제성장과 도시화가 엄청난 규모로 매우 짧은 기간 동안에 이루어졌기 때문에, 국토정책의 비물리적 측면에 대한 고려는 하지 못하였다. 그러다가, 21세기에 들어서면서 이러한 측면에 대한 관심이 높아졌다. 개발에 있어서의 초점은 지금까지 점진적으로 변화하였는데, 초기 의 수입대체에 의한 경제회복과 수출을 통한 경제발전에서 경제의 전반적인 변동을 반영하는 지속가능한 개발과 삶의 질을 중시하는 쪽으로 변화하였다.
이러한 목표의 변화는 제4차 국토종합계획(CNDP)에 잘 나타나 있다. 국토 종합계획(구, 국토종합개발계획)은 매 10년마다 수립되어 국토개발에 대한 장기적인 비전과 지향점을 나타내는 종합적인 계획이다. 국토종합계획에 나 타난 종합적인 미래상을 토대로 하여, 공간개발 정책수단들은 변화하는 목표 에 맞추어 개발되고 추진되었다. 이러한 다양한 정책수단 중에서 두 가지 방 향의 전략적 정책을 제시할 수 있다. 첫째는 성장억제정책을 포함하는 서울 로부터의 분산화를 위한 일련의 시책들이다. 수도권지역으로의 집중은 앞서 언급한 광범위한 국가경제정책의 변화와는 별도로 지난 수십 년간 공간개발 의 주요 과제였기 때문이다. 둘째는 주로 농촌지역에 초점을 둔 여타 지역의 개발정책이며, 개별 정부부처에 의해 추진된다. 그 외 공간적 정책수단들로는
토지이용, 부동산시장과 주택에 관한 정책들이 있다. 또한, 물리적인 사회간 접자본시설 개발은 자금조달의 문제, 환경에 대한 관심의 증가, 분산화라는 경제위기 이후의 맥락에서 다시금 고찰되어야 한다.
본 장에서는 위에서 언급한 두 가지 정책방향에 초점을 두고 4차례의 국토 종합개발계획에 대한 검토를 통해 공간개발정책의 목표가 어떻게 변화하여 왔는지를 논의하고자 한다. 또한 토지와 주택문제 그리고 사회간접자본시설 개발에 대해서도 개략적으로 설명하고자 한다.