3.2.1 수도권지역으로 과도한 집중
수도권지역 인구 비율은 1955년 7.7%에서 1985년 39.1%로 늘었고, 현재는 전체 인구의 45.5%가 수도권에 살고 있다. 한국 제조업의 55.1%가 또한 수도 권지역에 밀집되어 있다(표 21). 그러나 수도권 지역이 전 국토에서 차지하는 면적은 11.8%에 불과하다. 일본, 프랑스 및 영국 수도권지역의 인구비율이 각 각 31.9%, 18.5%, 11.8%임을 볼 때, 한국의 대도시 종주성이 매우 높음을 알
수 있다. 정부투자기관의 80% 이상이 수도권에 집중되어 있으며, 이처럼 수
면적(㎢) 99408 11745 606 11.8 0.6
인구(1,000명) 46991 21365 10389 45.5 22.1 제조업, 1997
- 수신고(10억원) 246310 162302 122012 65.9 49.5 - 여신고(10억원) 201056 123980 92602 61.7 46.1 공공업무건물
현상도 일어나고 있다. 서울과 부산의 인구는 줄어든 반면, 인천 및 경기와 같은 주변 시도의 인구는 증가하였다. 금융위기에서 회복되면서 수도권지역 으로의 인구유입은 급상승하였는데, 특히 2000년 상반기에는 전년도 같은 기 간 동안의 인구유입보다 3배가 많은 7만9천명이 유입되었다. 제조업에서 정 보기술산업으로 경제구조전환이 가속화되고 있기 때문에, 전체 벤처산업의 68.3%, 즉 전체 5,546 업체 중 3,785업체가 입지해 있는 수도권 지역에 여전히 높은 인구성장이 있을 것으로 보인다17).
3.2.2 성장억제정책
인구과잉으로 인한 사회적 비용이 국가경제에 큰 부담이 되고 발전을 저해 하였기 때문에, 정부는 1970년대 이후 경부축의 과잉집중을 줄이기 위한 광 범위한 정책을 시행하여 왔다. 사실 집중을 억제하는 정부정책의 시작은 과 잉집중이 처음으로 문제시 되었던 1964년으로 거슬러 올라간다. 1964년에
“수도권지역 인구성장 억제시책”으로 불리운 야심찬 프로그램이 발표되었다.
1969년에는 또 다른 광범위한 시책이 채택되었는데, 정부부처의 이전, 신규 산업시설의 건설금지, 공해산업의 이전, 고등교육기관의 설립금지 등의 개별 정책들이 포함되어 있다. 그러나 이러한 시책들은 재정적으로 뒷받침을 받지 못하였다. 1970년대 초이래, 다수의 정부 부처들은 과잉집중을 억제할 많은 계획들을 도입하였으며, 그 중 주요 정책들을 살펴보면 다음과 같다.
- 정부기능의 이전은 1970년대 초에 시작되었다. 정부조직 이전을 위한 첫 계획은 1970년대 경제기획원에 의해 입안되었는데, 연수, 실험실, 테스트 센터와 같이 정책수립에 직접적인 관련이 없는 46개 정부조직을 서울 이 외의 지역으로 이전하는 것이었다. 이 계획에 의해, 35개 조직이 주로 수 도권이나 그 인근지역으로 이전되었으며, 그중 5개는 서울로 다시 되돌아 왔다. 1980년대에 내무부와 경제기획원에 의해 두 번째 계획이 수립되어
14개 정부 및 공공기관 중 8개가 이전하였다. 1985년, 정부이전을 위한 3 차 계획에 따라 관세청, 통계청, 특허청 및 산림청을 포함한 9개 정부조직 이 대전의 신도시로 이전하였다. 12년에 걸쳐 이루어진 이러한 이전 과정 은 만 명의 직원과 팔만 명의 인구를 감소시키는 결과를 가져왔다. 보험, 의료 및 관련 산업과 연관된 조직을 이전하기 위하여 1996년에 시작되어 2006년에 마무리지어질 또 다른 이전계획이 진행중이다. 수도권지역 내 설립이 허용되는 정부 건물의 최소규모도 3,000㎡에서 1,000㎡로 축소되 었다. 정부기능의 이전이 갖는 이점은 다양하다. 직접적인 가시적 결과는 인구감소의 효과이다. 이주해 나간 청사건물들을 매각함으로써 재정적 부담을 덜 수 있으며, 정부기관과 함께 대학 및 민간기업을 결합하여 시 너지효과를 도모할 수도 있다.
- 수도권 지역내로의 이전도 1970년대 중반 이후 시도되어 왔다. 정부는 수 도권내 안산지역에 산업도시를 건설하고 과천시에 정부청사의 개발을 시 작하였다. 안산은 30만 명의 인구와 수많은 제조업체를 수용하는 반면, 과 천은 6만 명의 인구와 중앙정부부처의 수용을 위해 계획된 것으로, 두 도 시의 건설은 1980년대 중반에 완결되었다. 1980년대에는 대규모 산업단 지가 수도권지역 서부해안을 따라 건설되었으며, 특히 남서지역내 시화, 남동산업단지와 아산만지역 산업단지가 포함되어 있다.
- 서울내 대학이전 프로그램은 1972년 경기대, 명지대, 한양대학교를 이전 하면서 시작되었다. 12개의 다른 대학들도 수도권의 경계를 넘어 분교를 설립하였으며, 한 학교를 제외하고는 모두 서울에서 반경 150㎞내에 위치 하고 있다. 1980년대 초반 이후, 수도권 지역내 대학등록학생수를 엄격히 제한하였으며, 대학생수를 1980년 전국대비 46%에서 1995년 32.3%로 낮 추었다. 교육시설과 관련된 제한조치들은 여러 가지 부작용을 유발하였 는데, 수도권내 교육기회의 박탈, 교통혼잡, 학생들의 교통비부담 증가 등
이었다. 긍정적인 측면을 살펴 보면, 이 조치는 인구과소지역내 교육의 기회를 높힌 것을 들 수 있다. 우수한 고등교육기관의 존재가 수도권으로 의 집중의 핵심요인이었기에 대학이전정책이 분산의 촉진이라는 원래의 목적에 기여했다고 볼 수 있지만, 그 전체적인 효과는 복잡한 부수효과를 고려할 때 의문스럽다.
- 중앙정부는 인구성장을 야기하는 산업체와 시설에 대해 강력한 제한정책 을 추진하였다. 서울과 수도권의 성장억제정책은 1977년 산업입지법과 1984년 수도권지역성장관리계획법의 발효와 함께 의욕적으로 추진되었 다. 수도권지역 내에서 인구성장을 유발하는 대규모 제조업체(16명의 고 용자와 200㎡이상의 산업체)와 그 외 다른 시설(66㎡이상의 대학, 민간연 구기관 및 교육시설과 3,000㎡이상의 공공업무건물)들의 설립은 제한되 어 왔다. 이러한 시설들은 수도권지역 성장관리심의위원회의 승인을 받 아야만 설립이 허용되었다. 그러나 지금까지 수많은 위반사례가 있었는 데, 1984년 발효된 엄격한 용도구역규제이후에도 많은 제조업 공장들이 필수적인 허가없이도 건설되었다. 토지이용관리에 대한 최근의 탈규제경 향 속에서 물리적 개발에 대한 법규가 1994년에 개정되었고, 공장건설도 개별 시․군이 정해놓은 규제 내에서 허용될 예정이다. 15,000㎡이상의 쇼핑센터와 25,000㎡이상의 업무용 건물의 건설도 총건설비의 10%에 해 당하는 혼잡부담금만 지불하면, 수도권 내에서도 허용되고 있다. 새롭게 발효된 이러한 개발부담금은 지역내에서 증대되는 수요를 충족할 사회간 접자본시설을 위한 재정에 지출된다.
- 대도시 내 용도 규제를 위반하는 제조업체를 외곽으로 이전시키는 계획 은 1969년 정부에 의해 제안되었다. 서울로부터의 이전을 장려하기 위한 세금 인센티브도 도입되었다. 이 정책은 좀더 강화되어 1977년 서울시 인 구이전계획으로 나타난다. 약 1,000개의 공장들이 서울을 떠나야 했으며,
그 대부분은 서울과 다른 지역간의 기업환경의 차이가 큰 이유로 수도권 지역에 머무르게 되었다. 대기업의 경우 다른 지역으로 이전하여 성공한 경우는 기업경영에 있어서 입지조건이 크게 중요하지 않은 경우였다. 그 에 반하여, 소규모의 신생기업들은 서울 이외 다른 지역에서 살아남기가 쉽지 않았다. 1999년 8월에, 정부는 이전하려는 기업에게 재정유인책이 될 “이전촉진시책”을 발표하였다. 이 조치는 세금감면 혹은 면제, 대출기 회, 도시개발권 지원을 비롯한 더 많은 시책들을 포함하고 있다. 이 조치 를 위해 잇따라 관련 법규의 발효, 대출법규의 개정 등이 이루어졌다. 이 와 함께, 관련 조직을 모아서 이주하려는 기업이 필요로 하는 세금 및 재 정관련 사항, 허가 및 승인과정, 그리고 다른 유용한 서비스에 대한 상담 을 맡을 “이전지원센터”가 설립되었다.
3.2.3 복합적인 억제정책효과
분산화를 고려한 개별 정책수단의 효과를 분석하는 것은 그 수단이 의도되 었건 그렇지 않았던 간에 긍정적․부정적인 효과 모두를 가지고 있기 때문에 쉽지 않다. 초기 단계에서 제안된 시책들은 모두 재정확보가 이루어지지 못 한 전시용 시책이었지만, 1980년대 후반에 들어서 시행된 정부기능의 이전과 같은 실질적인 조치들은 중앙정부의 강력한 지도력 하에 수행되었다. 한편 주거 및 사업의 입지를 선택하는 개별가구나 기업들의 행태를 물리적인 시책 들이 적절히 통제할 수 없다는 비관론이 대두되고 있다. 주민세와 같은 경제 적인 억제책도 다른 지역에 대한 수도권의 우위성을 억제하는데 불충분하다 고 판명되었다. 다른 지역으로 성장을 유도하는 경제적 유인책은 시행하는데 비용부담이 너무 높게 나타난다.
정책효과는 개별 수단의 적절성뿐만 아니라 전반적인 분산화 정책의 효과 가 누적되어 나타나는 것과도 관련되어 있다. 이러한 것과 관련하여, 수도권
지역의 인구비중이 45.5%에 달한 사실로 보아 수도권지역으로의 인구유입량
1900 1910 1930 1950 1970 1990 2000 2025
한국
더욱이 성장억제정책은 때때로 주택이나 첨단기술산업과 같은 타 부문계 획들과 조화를 이루지 못하는 경우가 많았다. 주택의 부족현상은 1980년대 후반에 서울로부터 통근권 내에 있는 5개의 위성도시 건설을 유발하였다. 세 계적인 경쟁에 참여할 목적으로, 첨단산업의 진흥을 위한 제조업 활동에 대 한 규제도 완화되었다. 영종도에 건설된 인천국제공항은 또한 수도권지역에 심각한 성장추동요인으로 간주될 수 있어서 수도권의 성장을 부추기는 효과 를 가져올 수 있다.
따라서 과잉집중과 지역격차의 문제는 중앙정부가 신중히 고려하고 지속
따라서 과잉집중과 지역격차의 문제는 중앙정부가 신중히 고려하고 지속