현행 농지관리는 중앙정부(농림수산식품부)와 관리권한을 위임받은 지 방자치단체에 의해 분산적으로 관리되고, 관리주체들이 상하조직관계에 있
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지 않기 때문에 유기적 연계에 한계가 있다. 농지제도가 경자유전 원칙을 지향하고 있으나 농지취득에 대한 사전적, 사후적 관리는 불완전한 상태에 있다. 그리고 농지임대차 관리는 없는 상태이며, 휴경농지를 관리할 전담 기구를 갖지 못하고 있다.
또한 농지이용계획이 구속력 있는 토지이용계획으로 확립되지 못해 유 명무실한 계획에 머무르고 있다. 농지이용계획을 시․군의 도시관리계획과 연결시켜 실효성 있는 토지이용계획으로 전환시킬 필요가 있다.
농지관리제도 개편의 제1단계는 경자유전 원칙의 테두리 내에서 농지관 리제도의 개선방안을 모색하는 것으로서 농지거래와 농지임대차에 대한 등록제를 실시하고, 농지를 통합적으로 관리하는 전담관리기구를 설치하는 것이다. 그리고 농지이용계획을 농업진흥지역을 세분화하는 수단으로 활용 한다.
농지관리제도 개편의 제2단계는 경자유전 원칙의 헌법변천을 실천하는 단계로서 소유규제를 벗어난 단계의 농지를 관리하는 제도를 도입한다.
즉, 이 단계에서 농지의 소유규제가 사라지기 때문에 거래허가제를 폐지하 고 새로 도입되는 경작허가제를 관리하며, 이를 농지임대차 관리와 연결한 다. 또한 이 단계에 등록제로 바뀐 작업위탁영농의 수위탁계약을 관리하 고, 보전농지의 개발권 매입을 주관한다. 그리고 이 단계에는 시스템에 의 한 계획적 관리를 지향하도록 한다. 완결된 토지이용계획의 수립으로 계획 허가제 방식의 토지관리가 가능하기 때문에 정기적인 토지이용계획의 갱 신을 통해 농지를 관리하도록 한다.
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ABSTRACT
A Study on Reforming the Farmland System to Better Reflect Socio-Economic Changes
The principle of farmland regulation should be placed on usage, not on ownership of land. This is because the regulation on the utilization of farmland is more appropriate to the current farmland system and can become more supportive of the development of Korean agriculture.
There are three steps to accomplish the reformation of the farmland system. The first step is to build on and update the current regulation to minimize the gap between the system and reality. In this step, the land-to-the-tillers principle should not be changed but it is necessary to select effective policies to resolve the gap. The second step is to change the land-to-the-tillers principle by abolishing the regulation on ownership. However, this step requires protection of tillers. The third step is to abolish the land-to-the-tillers principle and establish a new basic principle of farmland system in case uncertainty remains or there are limits to enforcing the usage regulation-centered farmland system due to modification of the Constitution.
Farmland preservation has been emphasized due to food security. In addition, 80% of citizens point out the significance of farmland preservation, a recent survey on social consciousness showed.
However, the current system for farmland preservation has several limitations due to such factors as ambiguous concept of optimal area of farmland and abolishment of designation of alternative farmlands.
The reformation of farmland preservation system has to be developed in a way that "essential" farmlands need to be consistent in terms of quantity. Also, some portions of essential farmlands must always remain as preserved farmlands. The first stage of reformation is to designate, among the current high-grade farmlands, prime farmlands with high limitations on diversion of use. The second stage is to establish a new
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principle to prevent speculative demand for farmlands since the ownership regulation will disappear. Finally, preservation and diversion of farmland should be addressed systematically with detailed planning because the ownership of farmland will be fully liberalized.
Researchers: Soo-Suk Kim, Shi-Hyun Park, Gwang-Seok Chae, Chang-Ho Kim, Yeon-Su Hwang, Han-Cheol Hwang
E-mail address: soosuk@krei.re.kr
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차 례
제1장 서론
1. 연구 필요성과 목적 ··· 1
2. 제1차 연도 주요 연구결과 ··· 3
3. 연구 내용과 방법 ··· 4
제2장 국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리 1. 국토이용관리체계 ··· 7
2. 농촌토지의 계획적 관리 운용실태 ··· 16
3. 논의의 종합 ··· 34
제3장 농지관리제도 운용실태 1. 농지소유 및 이용 관리 ··· 37
2. 농지유동화 관리 ··· 49
3. 농지정보 관리 ··· 58
4. 논의의 종합 ··· 63
제4장 외국의 국토관리 및 농지제도 1. 스위스 ··· 65
2. 독일 ··· 74
3. 프랑스 ··· 85
4. 영국 ··· 94
5. 일본 ··· 107
6. 대만 ··· 119
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제5장 토지제도의 기본개념에 대한 이론적 분석
1. 경자유전 원칙 ··· 129
2. 토지 공개념 ··· 135
제6장 농지제도 개편방안 1. 농지소유 및 이용제도 ··· 149
2. 농지보전 및 전용제도 ··· 159
3. 농지관리제도 ··· 172
제7장 요약 및 결론 1. 요약 ··· 179
2. 결론 ··· 184
부록1: 농지제도에 대한 국민의식조사 집계표 ··· 187
부록2: 농촌토지 이용실태 사례조사: 수도권 농촌지역 ··· 199
부록3: 농촌토지 이용실태 사례조사: 과소 농촌지역 ··· 242
참고 문헌 ··· 287
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표 차 례
제2장
표 2-1. 용도지역 구분 ··· 13
표 2-2. 용도지역별 토지면적(2007년도) ··· 17
표 2-3. 지목별 토지면적 변화 ··· 18
표 2-4. 토지거래 현황 비교 ··· 18
표 2-5. 용도지역별 표준지 지가 동향(2008) ··· 19
표 2-6. 농지전용 실태(2004-2008, 5년간 누계) ··· 20
표 2-7. 연도별 도시기본계획과 도시관리계획 수립 현황 ··· 21
표 2-8. 안성시 토지적성등급별 관리지역 세분화 내역 ··· 24
표 2-9. 안성시 토지적성평가에 따른 관리지역 세분화 과정 ··· 25
표 2-10. 함양군 토지적성평가 결과 및 관리지역 세분화 내역(2008) ··· 26
표 2-11. 제2종 지구단위 계획 수립 현황(2007년 12월 31일) ··· 27
표 2-12. 전국 개발행위허가 현황 (2007 전국) ··· 29
표 2-13. 안성시 개발행위허가 불허사유 ··· 31
표 2-14. 함양군 개발행위허가 불허사유(2004～2008) ··· 32
제3장
표 3-1. 농지취득자격증명 발급 현황 ··· 38표 3-2. 농지처분의무통지 및 처분명령 대상자 추이 ··· 41
표 3-3. 농지이용계획 수립 현황 ··· 45
표 3-4. 2007년 화성시 관내 농지관리위원회 운영 실적 ··· 48
표 3-5. 농지관리위원회의 폐지에 대한 의견 ··· 48
표 3-6. 영농규모화사업 내용 ··· 51
표 3-7. 영농규모화사업 추진 실적 (1988～2008) ··· 51
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표 3-8. 농지은행사업과 영농규모화사업의 비교 ··· 52
표 3-9. 농지매도수탁사업 실적 ··· 53
표 3-10. 농지매매사업과 농지매도수탁사업 비교 ··· 53
표 3-11. 농지임대수탁사업 추진 실적 ··· 54
표 3-12. 농지조서상의 경작자와 실경작자의 차이 ··· 59
제4장
표 4-1. 생전 거래 시 선매권의 우선순위 및 농지가격 ··· 69표 4-2. FFF 토지등급별 수확량 ··· 73
표 4-3. PLU의 용도지역 변경 ··· 88
표 4-4. 계획방침의 세부 구성 내용 ··· 98
표 4-5. 토지이용기본계획의 5개 용도 지역 ··· 109
표 4-6. 일본의 농지전용 기준 ··· 116
표 4-7. 일본 토지이용기본계획 활용 문건상의 개별과제 ··· 118
표 4-8. 대만의 연도별 농지전용 현황 ··· 125
제6장
표 6-1. 농지은행 농지임대수탁사업에 대한 평가 ··· 155표 6-2. 농지보전의 필요성 ··· 161
표 6-3. 농업진흥지역 내 농지의 상대적 손실에 대한 보상 ··· 166
표 6-4. 토지소유권에서 개발권의 분리에 대한 의견 ··· 169
표 6-5. 농지의 제도적 관리방안에 대한 설문 ··· 175
xiii
그 림 차 례
제2장
그림 2-1. 한국의 토지이용관련 법체계 ··· 8
그림 2-2. 국토계획체계 ··· 11
그림 2-3. 안성시 도시(군)관리계획 수립 대상지역(2009) ··· 22
그림 2-4. 함양군 도시(군)관리계획 수립 대상지역(2008) ··· 23
그림 2-5. 연도별 개발행위허가 추세 ··· 28
그림 2-6. 주거지 외곽의 논을 공장으로 전용 ··· 33
제3장
그림 3-1. 농지이용실태조사 체계 ··· 40그림 3-2. 농지이용계획상의 지대별 용도별 구분 ··· 42
그림 3-3. 농지정보 구축 체계 ··· 61
그림 3-4. 농지종합정보 시스템 구성도 ··· 61
제4장
그림 4-1. 스위스 게마인데의 토지이용계획 추진체계 ··· 67그림 4-2. 독일의 국토계획 및 관리체계 ··· 76
그림 4-3. 일본의 국토이용 관련법 체계 ··· 108
그림 4-4. 일본 농지제도 체계 ··· 111
그림 4-5. 도시계획 토지 사용분구 유형 ··· 120
그림 4-6. 대만 국토 계획과 관리 체계 ··· 121
제6장
그림 6-1. 농지소유 및 이용제도 개편방안 요약도 ··· 159xiv
그림 6-2. 농지보전 및 전용제도 개편방안 요약도 ··· 172 그림 6-3. 농지관리제도 개편방안 요약도 ··· 178
서 론 제 1 장
1. 연구 필요성과 목적
1.1. 연구 필요성
1950년 농지개혁으로 우리나라 농업은 자작농 중심의 농업체제로 바뀌 었고, 농지제도는 이 체제의 골격을 유지하는 데 기여해 왔다. 그러나 경제 와 사회의 발전에 따라 농지제도의 역할에 대한 변화가 요청되어 왔는데, 현행 농지제도는 이러한 사회적 요구에 적극적으로 대응하지 못하였다.
농지제도에 대한 사회적 요구는 농업내적인 것과 농업외적인 것으로 대 별할 수 있다. 여기서 농업내적 요구는 농지제도가 농업을 발전시키는 농 업경제질서로서 제 기능을 다하는 것, 즉 농지제도가 농업의 경쟁력을 높 이는 농업구조개선에 기여하는 것이다. 하지만 현행 농지제도는 경자유전 원칙으로 인해 농지임대차를 제한하는 형태로 설계됨으로써 농업구조개선 을 제약하고 있다.
농지제도에 대한 농업외적 요구는 도시 및 산업부문에 필요한 용지를 농 지에서 공급받을 때 농지제도가 합리적 형태로 기능하는 것이다. 다시 말 해 농지를 둘러싼 산업부문의 요구인 ‘산업용지의 원활한 공급’과 농업부 문의 요구인 ‘필요농지 보전’ 간에 합리적 해결방안을 농지제도가 제시하 는 것이다. 이러한 역할에 대해 도시 및 산업부문은 현행 농지제도가 농지 이용 및 전용 규제를 지나치게 적용하기 때문에 산업 및 지역개발에 장애
2 서 론
요인이 되고 있다고 주장하기도 한다.
이처럼 농지제도 개편에 대한 사회적 요구에 직면하여 과연 현행 농지제 도가 실제로 농업구조개선에 역행하고 있고 산업용지의 공급을 제한하고 있는지에 대한 분석이 필요하다. 나아가 현행 농지제도가 농업구조개선에 역행하는 측면이 있었더라도 농업구조개선보다 앞서는 상위목표를 추구하 지 않았는지, 설정된 상위목표가 경제여건 변화에 따라 더 이상 상위목표 가 될 수 없는 상황변화가 발생하지 않았는지에 대한 검토가 필요하다.
이 연구의 제1차 연도 연구결과는 농지제도 개편의 필요성을 뒷받침하 고 있다. 현행 「농지법」 체계 하에서 비합법적 농지소유가 적어도 전체 농지의 20%에 달한다고 추정할 수 있었는데, 이것은 현행 제도가 현실을 규율하는 데 한계가 있는 것을 보여준다. 또한 비합법적 소유는 대부분 비 합법적 임대차로 이어져서 임차농지의 40% 이상이 비합법적인 것으로 조 사되었다. 따라서 농지임대차를 활성화하는 차원에서도 농지제도의 개편이 필요하다는 사실을 알 수 있다. 농업경영의 경제성 차원에서 농지이용은 농지매입경영보다 농지임차경영이 보다 경제적인 것으로 분석되었는데, 농 업구조개선을 위해 농지임대차를 제도적으로 촉진할 필요가 있다 하겠다.
요컨대 농지를 둘러싼 농업내외의 사회적 요구를 적극적으로 검토하여 농지제도의 문제를 확인하고, 확인된 사실에 기초하여 경자유전 원칙을 포
요컨대 농지를 둘러싼 농업내외의 사회적 요구를 적극적으로 검토하여 농지제도의 문제를 확인하고, 확인된 사실에 기초하여 경자유전 원칙을 포