4.1. 국토계획 및 관리제도 4.1.1. 영국 국토관리의 특징
영국 국토관리제도의 가장 큰 특징은 미개발지의 개발권이 국유화되어
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있어 개발로 인해 생긴 이익을 환수하고 손실을 보상할 수 있는 체계가 마 련되어 있다는 점이다. 토지의 사적 소유권으로 어떤 토지의 소유자는 개 발로 인해 이득을 얻는 반면 또 다른 토지의 소유자는 규제로 손해를 보게 되며, 공익과 사익의 갈등이 일어나고 계획체계의 원활한 작동이 어려워지 는 문제를 근본적으로 해결하기 위해 개발권을 토지 소유권에서 분리하는 토지소유 및 이용제도를 도입하였다. 즉, 미개발지에 대한 개발가치를 국 유화할 수 있게 함으로써 토지소유자가 개발행위를 통해 개발이익을 얻고 자 하는 유인을 줄일 수 있게 되어 보전 가치가 높은 토지를 개발로부터 막을 수 있게 되었다.
영국의 개발규제(development control)는 미국과 같은 용도지역제에 의 한 규제가 아니고, 개발행위에 대한 개별 심사에 의한 허가제도로 특징지 워진다. 즉, 모든 개발행위는 지방계획청의 허가를 받는 것을 원칙으로 하 는데, 이때 허가의 기준은 해당 지방의 장기적인 미래상을 담고 있는 발전 계획(development plan)과의 합치 여부이다. 그런 의미에서 영국은 용도지 역제가 아닌 계획허가제(planning permission)를 국토관리의 기본원리로 한 다고 할 수 있다.
4.1.2. 국토관리체계 및 방식
가. 국토관리제도의 변천 과정
영국에서는 1947년 도시농촌계획제도가 도입된 이래 몇 차례의 제도 개 편 과정을 거쳐 오늘날과 같은 국토관리제도가 자리잡았다. 발전계획이 본 격적으로 도입된 「1947년 도시농촌계획법」(Town and Country Planning Act 1947)에서는 모든 지방계획청에 전 지역을 포함하는 개발계획의 수립 을 의무화 하고, 개발계획의 최종 승인은 중앙정부가 하였다. 하지만 개발 계획 형식이 지나치게 토지이용에 편중되었고, 급변하는 도시환경 여건에 대응하는 데 한계가 있는 것으로 나타났다.
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「1968년 법」에 따라 개편된 도시농촌계획제도에서는 구조계획(struc-ture plan)과 지방계획(local plan)으로 나뉘는 제도의 골격이 만들어지게 되었다. 1972년의 행정구역 개편에 따라서 상위 지방자치단체가 구조계획 을, 하위 지방자치단체가 지방계획을 수립할 수 있게 되면서 구조계획과 지방계획의 역할 분담과 정합성 문제가 등장하게 되었다. 여기서 구조계획 의 수립은 모든 지자체의 의무사항이 된 반면에, 지방계획은 임의사항이 되었다. 이에 따라 시간과 노력이 소요되는 지방계획 수립을 많은 지자체 가 기피하게 되었는데, 이것이 지방계획 수립을 의무화한 「1990년 법」
개정의 배경이 되었다.
1990년 법 개정과 함께 모든 디스트릭트(district)가 관내 구역 전체를 대 상으로 하는 지방계획 수립을 의무화 하였는데, 이중 계층제 지자체에서는 구조계획과 지방계획을, 단일계층제 지자체에서는 통합개발계획(unitary development plan, UDP)을 수립토록 한 체계가 만들어졌다.
2004년 「계획 및 토지수용법」(Planning and compulsory Purchase Act) 도입과 함께 개발계획에 있어 기존의 토지이용계획 위주의 계획체계에서 공간설계 위주의 체계로 대폭 변화하였다. 이처럼 도시농촌계획제도를 전 면적으로 개편하게 된 것은 현행 계획제도의 경직성, 더딘 계획과정, 커뮤 니티 참여 미비 등의 문제를 해결하기 위함이다. 법의 도입에 따라 지방자 치단체는 기존의 구조계획 및 지방계획, 통합개발계획(UDP)이 아닌, 상위 제도 변화를 반영하는 지방개발계획(LDFs)을 수립하게 된다.
나. 국토관리체계
영국의 국토계획체계는 전국-지역-지방 등 지침이나 계획이 미치는 공간 적 범위에 따라 계층적 구조를 이루고 있다. 상위 단계에는 국가차원의 계 획방침인 계획정책방침(PPGs), 계획정책서(PPSs) 등이 있고, 중간단계인 지 역차원에서는 지역계획방침(RPGs), 지역공간전략(RSSs)이 있으며, 하위단 계인 지방자치단체 차원에서는 지방개발계획(LDFs)이 있다.
영국에서는 토지이용정책의 일관성을 확보하기 위한 전국 국토계획으로
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서 중앙정부 차원의 계획방침이 활용되고 있다. 이러한 계획방침은 개발계 획의 입안 시에 고려해야 할 제반사항을 각종 지침서로 작성하여 제시하고 있는데, 대표적인 것으로 계획정책방침(Planning Policy Guidance Notes, PPGs)과 지역정책방침(Regional Policy Guidance, RPGs), 광물정책방침 (Mineral Policy Guidance, MPGs) 등이 있다.
특히 1988년에 도입된 계획정책방침(PPGs)은 전국적인 토지이용과 개발 정책의 방향을 주제별로 나타내는 것으로 25개 부분에 걸쳐 방침을 제시 하였다. 이는 개발계획 수립 시 보다 일관된 접근을 가능하게 하고, 개발계 획의 입안 또는 계획허가 신청의 심의 과정에서 판단기준으로 활용되었다.
뿐만 아니라 계획정책과 계획체계의 작동에 대한 지침을 제공하며, 개발과 토지이용 쟁점에 대해 중요한 내용을 포함하고 있는 기타 정책과 계획정책 간의 관계를 설정하는 역할을 하였다.
계획정책방침(PPGs)은 2004년 「계획 및 토지수용법」이 도입되면서 계 획정책서(Planning Policy Statements, PPSs)로 대체되었다. 이는 기존 계획 체계의 위계를 단순화하여 신속하고 유연하게 상황변화에 대처할 수 있게 하고, 계획 수립과정에서 커뮤니티 단위의 참여를 강화하며, 기존의 발전계 획보다 광범위한 정책 내용을 담을 수 있도록 함을 목적으로 한다. 현재 계 획정책방침(PPGs)의 25가지 주제 중에서 12가지 주제가 계획정책서(PPSs) 로 대체되거나 다른 형태의 지침으로 변경되었다. 특히 지역계획과 발전계 획을 나타내는 PPG11과 PPG12가 각각 PPS11와 PPS12로 대체되었고, 관 광을 주제로 하는 PPG21은 폐지되면서 별도 보고서(Good Practice on Planning for Tourism)를 통해 관광 관련 계획지침을 기술하고 있다<표 4-4>.
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PPS1: Delivering Sustainable Development
PPS3: Housing
PPS6: Planning for Town Centres
PPS7: Sustainable Development in Rural Areas
PPS9: Biodiversity and Geological Conservation PPS10: Planning for Sustainable Waste Management PPS11: Regional Spatial Strategies
PPS12: Local Development Frameworks1)
PPS21: Good Practice Guide on Planning on Tourism PPS22: Renewable energy
PPS23: Planning and Pollution Control
PPS25: Development and Flood Risk
주: PPS12 지방개발계획(LDFs)은 PPS12 지방공간계획(LSPs)으로 다시 대체되었음.
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역의 이해를 반영하고 있다. 특히 2004년 「계획 및 강제수용법」의 시행 에 따라 공간의 중요성 및 신속하고 유연한 상황 대처 등이 강조되면서 지 역계획방침(RPGs)은 지역공간전략(Regional Spatial Strategies, RSSs)으로 대체되었고, 현재는 법정 개발계획의 한 부분으로 자리 잡았다.29
지역공간전략(RSSs)은 잉글랜드 지역에서만 수립되는데 광역런던 외곽지 역을 8개 지역으로 구분하여 각 지역마다 지역공간전략(RSSs)이 수립되어 있다. 이는 지역교통전략(RTSs)과 결합하여 특정지역에 대해 20년 기간 동 안의 광역적인 지역개발 전략을 제시하고 있다. 지역공간전략(RSSs)은 지방 개발계획(LDDs), 지방교통계획(LTPs), 토지이용 활동과 관련된 지역 및 소 지역 차원의 전략과 시책 등을 수립하는 데 정보를 제공한다.
지방자치단체 단위의 국토계획은 카운티(county)와 디스트릭트의 지방계 획기구가 결정하도록 되어 있는데, 상대적으로 큰 지방자치단체인 카운티 에서는 구조계획이 수립되고, 기초자치단체인 디스트릭트에서는 지방계획 이 수립되었다. 표준계획기간을 15년으로 하는 구조계획은 중앙정부와 광 역지역(region) 그리고 지방 차원의 계획들을 연결하며 카운티 내의 기초자 치단체들 간에 도시계획상의 이해를 조정하는 역할을 하였다. 반면에 표준 계획기간을 10년으로 하는 지방계획에서는 개발에 대한 구체적인 방침과 토지이용계획이 수립되었다. 구조계획을 수립할 상위의 지방자치단체가 존 재하지 않는 단일계층 지자체에서는 통합개발계획(UDP)이 수립되었는데, UDP는 구조계획의 성격을 지니는 1부와 지방계획의 성격을 지니는 2부로 구성하도록 의무화되어 있었다.
그러나 이러한 지방계획체계는 너무 경직되어 있어 적절한 시기에 수정 하는 데 어려움이 있었고, 주민참여를 확대할 필요가 있었으며, 공간에 대 한 중요성을 반영한 새로운 상위 계획방침의 등장과 함께 이를 반영할 지 역계획체계의 도입이 필요했다. 이에 2004년 「계획 및 강제수용법」제정 과 함께 지방개발계획(Local Development Frameworks, LDFs)이 공간계획 전략(Spatial Planning Strategy)으로 잉글랜드와 웨일즈 지방에 도입되었다.
29 런던의 경우 공간개발전략(Spatial Development Strategy: SDS)로 명명한다.
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다. 지방개발계획의 내용
지방개발계획(LDFs)은 과거 「1947년 도시농촌계획법」체계 하에서 광 역지자체인 카운티가 수립하는 구조계획, 기초지자체인 디스트릭트가 수립 하는 지방계획, 단층제를 채택한 단일지자체가 수립하는 단일개발계획 (UDP)을 통합하여 대체한다. 특히 PPG12를 대체한 PPS12에서는 지방개발 계획(LDFs)을 구성하는 개발계획조서를 준비하는 데 대한 구체적인 내용과 절차 등에 관한 정부의 정책방향을 설명하고 있다.
지방개발계획(LDFs)은 개발허가제를 중심으로 운영되던 기존 계획제도를 넘어서는 공간적 접근을 채택하고, 기존 개발계획보다 더욱 광범위한 정책 내용을 담을 수 있도록 하여 광범위한 계획적 시각을 가지고 있다. 또한 지 원금이나 계획의 불허만을 통해 계획이 실현될 수는 없기 때문에 다양한 관 련 이해당사자의 참여와 동의를 중요시 하는 것을 특징으로 한다.
지방개발계획(LDFs)은 지속가능한 개발을 추구하면서 균형 있고 효율적 인 토지이용 달성을 위해 다음과 같은 원리를 제시하고 있다.
① 지속가능한 개발
① 지속가능한 개발