3.1. 연구 내용
이 연구는 2개년 동안 진행된 과제로서 제1차 연도의 연구내용과 제2차 연도의 연구내용이 종합될 때 체계를 갖춘 온전한 내용이 된다. 크게 봐서 제1차 연도에는 농지제도의 운용 실태를 파악하는 데 중점을 두고 제2차 연도에는 농지제도의 방향을 설정하고 개편방안을 제시하는 데 중점을 두 었다. 그렇지만 실태조사의 내용이 방대하기 때문에 제2차 연도에도 부분 적으로 실태조사가 이루어졌다.
제1차 연도의 주요 연구내용은 다음과 같다.
서 론 5
첫째, 현행 농지제도가 직면한 도전과 수행해야 할 과업을 서술했다. 즉 경제적․사회적 여건 변화에 따라 농지제도에 요구되는 새로운 역할을 분석 하고, 이러한 사회적 요구를 수용하는 농지제도의 과업이 무엇인지 분석했다.
둘째, 농지소유 및 임대차 실태를 분석했다. 여기서는 무엇보다 비합법 적 소유 및 임대차 실태를 분석하여 농지제도가 갖는 문제점을 파악하고, 나아가 농지이용을 둘러싼 농업경영의 실태와 변화과정을 분석했다.
셋째, 농지시장과 농지이용의 경제성을 분석했다. 농지시장, 특히 농지임 대차시장에서 임대차의 주된 요인과 임대 및 임차의 주된 계층을 분석하여 시장의 동력을 파악하고, 다양한 형태의 농지이용방식, 즉 매입경영과 임 차경영, 농지임대와 농작업위탁 간의 경제성의 차이를 분석했다.
넷째, 농지의 수급을 분석했는데, 먼저 필요농지의 크기를 추정하고, 개 발용지에 대한 수요와 이에 대응하는 개발가능지 규모를 분석했다. 개발용 지의 수급분석에서는 총량적 분석과 함께 지역적 특성을 갖는 수도권의 개 발용지 수급을 분석했다.
다섯째, 농지보전제도 및 전용제도의 운용실태를 분석했다. 농지보전제 도와 관련해서는 농업진흥지역제도의 운용 현황을 살펴보고, 이 제도의 문 제점을 파악하여 개선방안을 검토했다. 농지전용과 관련해서는 전국적 현 황과 함께 사례지역의 전용실태를 분석하여 전용절차의 문제점과 전용농 지 및 전용자의 특성을 분석하고, 농지전용이 인근 농지 및 지역에 미치는 영향을 조사․분석했다.
제2차 연도에 중심적으로 다루어진 연구내용은 다음과 같다.
첫째, 제1차 연도에 완수하지 못한 농지제도의 분야별 운용 실태, 즉 농 촌토지의 계획적 관리제도 및 실태를 분석하고, 농지관리제도의 운영실태 를 분석하였다.
둘째, 외국의 농지제도 및 국토관리제도를 조사하여 시사점을 도출하였 다. 조사대상 국가는 스위스, 독일, 프랑스, 영국, 일본, 대만의 6개국으로 하였는데, 개별 국가에 대한 제도 파악과 함께 제도적 차이점이 주는 시사 점을 통하여 우리나라에 주는 제도적, 정책적 함의를 도출하였다.
6 서 론
셋째, 토지제도의 기본개념에 대한 이론적 분석을 시도하였다. 여기서는 토지 공개념과 경자유전 원칙에 대한 논의를 법률적, 이론적으로 분석하였 는데, 이를 기초로 개선방안의 이론적 및 법률적 근거를 모색하였다.
마지막으로 농지제도 개편방안을 도출하였는데, 농지제도를 농지소유 및 이용제도, 농지보전 및 전용제도, 농지관리제도의 3가지 분야로 구별하 여 단계적 개편방안을 제시하였다.
3.2. 연구 방법
문헌 연구는 농지제도 관련 국내외 선행 연구와 국내외 법령 및 해설자 료 분석에 이용되었다. 이 방법은 특히 선행 연구 검토와 외국제도 분석에 가장 많이 활용되었다.
농촌토지의 관리 실태를 파악하기 위하여 유형 구분에 의한 사례조사를 실시하였다. 사례조사는 2곳에서 실시되었는데, 지역 및 지대를 유형별로 구분하여 수도권 농촌지역과 과소 농촌지역에서 각각 1개 읍․면을 사례 지역으로 선정하였다. 농촌토지 사례조사는 해당 시․군 농지담당 및 개발 허가담당 공무원에 대한 면담조사와 자료조사, 해당 읍․면의 자료 조사 와 현장조사로 이루어졌다.
다음으로 국토관리 및 농지제도에 대한 국민의 인식 수준을 조사하기 위 하여 면접조사 형태의 국민의식조사를 실시하였다. 표본은 나이, 성별, 지 역을 고려하여 대도시지역 200명, 중소도시지역 200명, 농업인 200명 등 총 600명으로 하였다.
외국의 농지제도를 파악하기 위하여 제1차 연도에 조사한 프랑스와 대 만을 제외한 나머지 국가에 대한 해외현지조사를 실시하였다.
마지막으로 연구협의회 형식을 통해 농지 및 국토이용 관련 연구전문가 들의 의견을 청취하고 연구내용에 대한 자문과 도움을 받았다.
국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리 제 2 장
이 장에서는 현행 우리나라의 국토이용 및 관리체계가 농촌의 토지이용, 특히 농지의 이용에 어떻게 작용하는지를 살펴보고자 한다. 이를 위해서 우리나라 국토이용 및 관리체계가 어떻게 구성되어 있는가를 검토한 후 전 국 통계자료와 사례 조사를 통해서 현행 국토이용관리체계가 농촌의 계획 적 토이지용과 농지의 합리적인 이용 및 보전에 어떻게 작용하는지를 살펴 본다.
1. 국토이용관리체계
1.1 관련법
우리나라 국토이용체계는 국토기본법을 정점으로 하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 그리고 토지 관련 개별 법률로 구성된다. 이들 관련 법 의 체계를 그림으로 표시하면 <그림2-1>과 같다.
8 국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리
국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리 9
「국토기본법」은 국토에 관한 계획 및 정책의 수립·시행에 관한 기본 적인 사항을 정함으로써 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 이바지 함을 목적으로 한다. 국토기본법에서는 “국토는 모든 국민의 삶의 터전이 며 후세에 물려줄 민족의 자산이므로, 국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높 이며, 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 이를 수립·집행하여야 한다”고 규정하고 있다. 이를 위해서 국토 기본법에서는 각종 국토계획의 수립과 각 계획과의 관계를 규정하고 있다.
「국토기본법」은 일종의 선언법으로서 이 법 자체가 직접적인 규제나 유도를 행하는 법률은 아니지만, 국토이용과 관련한 법 전체의 방향을 정 하는 것이다. 국토이용 분야에서는 최상위의 기본법이라 할 수 있다.
국토의 이용 및 관리는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 「국토 계획법」)에 기초한다. 「국토계획법」은 2003년 이전에는 국토를 도시지 역과 비도시지역으로 구분하여 이원적으로 관리하던 것을 하나의 법으로 통합한 것이다. 즉 도시지역은 「도시계획법」에 의해 도시계획구역안의 토지를 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하고, 비도시지역 은 「국토이용관리법」에 의해 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지 역, 자연환경보전지역으로 구분하여 관리하였다. 이를 「국토계획법」으 로 일원화하여 전국을 4개의 용도지역(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연 환경보전지역)으로 구분하고 각 용도별 행위를 규정하고 있다.
「국토계획법」과는 별도로 각 개별법에서는 4개 용도지역의 범위 내에 서 각각의 목적에 따른 토지이용제도를 규정하고 있다. 예를 들어 「농지 법」에서는 농업진흥지역에 대해서 「국토계획법」에서 규정하고 있는 것 과는 별도로 행위제한을 규정하고 있다. 따라서 우리나라는 「국토계획 법」과 각 개별 법률이 서로 연계 기능함으로써 전체적으로 하나의 토지이 용제도를 형성하고 있다고 할 수 있다.
10 국토이용관리체계와 농촌토지의 계획적 관리
1.2. 계획체계
우리나라 국토계획은 「국토기본법」에 의거 국토종합계획⇒도종합계획
⇒시군종합계획의 위계를 갖는다1. 국토종합계획은 국토 전역을 대상으로 국토의 장기적인 발전방향을 제시하는 종합계획이며, 도종합계획은 도의 관할구역을 대상으로 당해 지역의 장기적인 발전방향을 제시하는 종합계 획이다. 시군종합계획은 특별시·광역시·시 또는 군(광역시의 군은 제외한 다)의 관할구역을 대상으로 당해 지역의 기본적인 공간구조와 장기발전방 향을 제시하고, 토지이용·교통·환경·안전·산업·정보통신·보건·후생·문화 등에 관하여 수립하는 계획으로서 「국토계획법」에 의하여 수립되는 도 시계획을 말한다.
「국토기본법」에서 국토종합계획은 도종합계획 및 시군종합계획의 기 본이 되며, 부문별계획과 지역계획은 국토종합계획과 조화를 이루어야 한 다고 규정하고 있다. 또한 국토종합계획은 다른 법령에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획에 우선하며 그 기본이 된다고 규정하고 있다(다만, 군사 에 관한 계획에 대하여는 그러하지 아니하다). 따라서 국토종합계획은 우 리나라 개발계획 및 토지이용의 최상위 계획이라고 할 수 있다. 한편 도종 합계획은 당해 도의 관할 구역 안에서 수립되는 시군종합계획의 기본이 된다.
국토종합계획은 그 계획내용으로서 국토의 현황 및 여건변화 전망에 관 한 사항, 국토발전의 기본이념 및 바람직한 국토 미래상의 정립에 관한 사 항, 국토의 공간구조의 정비 및 지역별 기능분담 방향에 관한 사항, 토지·
국토종합계획은 그 계획내용으로서 국토의 현황 및 여건변화 전망에 관 한 사항, 국토발전의 기본이념 및 바람직한 국토 미래상의 정립에 관한 사 항, 국토의 공간구조의 정비 및 지역별 기능분담 방향에 관한 사항, 토지·